II SA/Ke 428/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-05-20	
Data wpływu	2021-04-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200 w zw. z art. 205 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 3 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a w zw. z art. 30 ust. 5; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 875; art. 68; Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2	
Sentencja
II SA/Ke 428/21 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. B. i C. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego solidarnie na rzecz A. B. i C. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 12.11.2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], przekazał według właściwości Staroście [...] zgłoszenie A. i C. B. z dnia 10.11.2020 r. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na "odtworzeniu konstrukcji drewnianej ganku, która uległa zawaleniu podczas zgłoszonego remontu. Odtworzenie dachu i pokrycie blachą, wymiana stolarki okiennej, drzwi. Wykonanie wylewki betonowej".

Postanowieniem z dnia 1.12.2020 r. Starosta [...], działając na podstawie przepisu art. 30 ust. 2, 2a, 5, 5c, 5d ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej ustawą, nałożył na ww. inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, wymieniając w punktach od 1 do 14 stwierdzone nieprawidłowości i braki. Organ określił również termin wywiązania się z nałożonego obowiązku - do dnia 4.01.2021 r., pouczając strony, że nieuzupełnienie zgłoszenia w tym terminie spowoduje wniesienie przez organ sprzeciwu.

Po upływie wyznaczonego terminu A. i C. B. pismem z dnia 11.01.2021 r. poinformowali organ, że z uwagi na stan pandemii i wiek żądane dokumenty będą dostarczać sukcesywnie, składając jednocześnie jeden z żądanych dokumentów.

W piśmie z dnia 18.01.2021 r. organ I instancji poinformował inwestorów, że stan pandemii nie uprawnia do przedłużenia terminu do uzupełnienia zgłoszenia, wskazując na przepis art. 68 ustawy z dnia 14.05.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875 z późniejszymi zmianami).

Przy piśmie z dnia 18.01.2021 r. inwestorzy przedłożyli w Starostwie Powiatowym w [...]m żądane dokumenty i wyjaśnienia.

Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia 14.01.2021 r. Starosta [...], działając na podstawie przepisu art. 30 ust. 2, 2a, 5, 5c, 5d ustawy, wniósł sprzeciw do zgłoszenia A. B. i C. B. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "odtworzeniu ganku, który uległ zawaleniu podczas zgłoszenia remontu, zgłoszenie z dnia 15.06.2020 r. znak sprawy BP.6743.250.2020.MC na działce nr [...]".

W odwołaniu od ww. decyzji A. B. i C. B. wskazali na spełnienie przezeń wszelkich prawem przewidzianych wymogów i uzupełnienie zgłoszenia.

Wojewoda, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, odniósł się do zamierzonego "odtworzenia ganku, który uległ zawaleniu", odwołując się do art. 3 pkt 6 ustawy. W tym zakresie organ wskazał, że "wśród budów i robót budowlanych wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego nie ma odbudowy. Zatem wykonanie robót budowlanych polegających na odbudowie nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę." W dalszej części uzasadnienia przytoczono art. 30 ust. 5, 5c, 5d Prawa budowlanego, stwierdzając że sprzeciw został wniesiony skutecznie, a inwestorzy nie mieli podstaw do ubiegania się o wykonanie przedmiotowego "odtworzenia" ganku na podstawie zgłoszenia. Tym samym postanowienie z dnia 1.12.2020 r. zostało nałożone na inwestorów niezasadnie. Końcowo wskazano, że decyzję Starosty [...]ego utrzymano w mocy, ale działając na podstawie przepisów art. 30 ust. 6 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, a więc z przyczyn innych, niż wskazane w decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. B. i C. B. zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, a konkretnie:

a) art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a ustawy wobec jego niezastosowania w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa, o której mowa w art. 29 ustawy, której definicja obejmuje także odbudowę obiektu budowlanego – ganku przydomowego należącego do skarżących – wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie przepisów powszechnie obowiązującego prawa winno prowadzić do:

- wniosku, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 ustawy wykonanie powyższych robót wymaga dokonania zgłoszenia, co zostało przez skarżących uczynione i potwierdzone w zaskarżonej decyzji,

- uchylenia decyzji - sprzeciwu Starosty [...]ego;

b) art. 30 ust. 6 pkt 1 i 4 ustawy poprzez ich niewłaściwe stosowanie i przyjęcie, że roboty budowlane wykonane przez skarżących wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz zostały rozpoczęte przed dokonaniem wymaganego opisami prawa zgłoszenia w sytuacji, gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, iż pierwotne roboty w postaci remontu ganku zostały rozpoczęte po dokonaniu zgłoszenia o planowanym przedsięwzięciu z dnia 15.06.2020 r., następnie zaś zostało złożone zgłoszenie o planowanej odbudowie z dnia 9.11.2020 r. z uwagi na zawalenie się konstrukcji obiektu, co nie stanowiło naruszenia ust. 5 ww. przepisu, a tym samym brak było podstaw prawnych do wydania przedmiotowej decyzji;

II. przepisów postępowania, a konkretnie:

a) art. 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności przez niedostateczne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego;

b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie w sposób wyczerpujący i całościowy zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zakwestionowanym rozstrzygnięciu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Wojewody doszedł do wniosku, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a w zw. z art. 30 ust. 5, 5c, 6 pkt 1 i 4 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że chociaż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], to w tym zakresie powołał odmienną podstawę prawną.

Mianowicie, organ I instancji, wnosząc sprzeciw wobec zgłoszenia A. B. i C. B. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "odtworzeniu ganku", powołał się na art. 30 ust. 5c ustawy – zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo zobowiązania skarżących postanowieniem z dnia 1.12.2020 r. (KL5) do uzupełnienia zgłoszenia – poprzez nadesłanie wyszczególnionej w pkt od 1 do 14 dokumentacji, strony nie nadesłały – w wyznaczonym do dnia 4.01.2021 r. terminie – jej całości (okoliczność niesporna). W tym zakresie, odnosząc się do późniejszego uzupełnienia przez skarżących braków złożonej dokumentacji organ I instancji prawidłowo powołał się na utratę mocy (z dniem 16 maja 2020 r.) – wobec treści art. 68 ustawy z dnia 14.05.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875 z późniejszymi zmianami) – dotychczasowego wstrzymania terminów w postępowaniach administracyjnych na podstawie art. 15zzs. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Natomiast Wojewoda co prawda utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie, "ale działając na podstawie przepisów art. 30 ust. 6 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, a więc z przyczyn innych, niż wskazane w decyzji organu I instancji". Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1), roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5 (pkt 4). W tym zakresie organ, odnosząc się do dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na "odtworzeniu konstrukcji drewnianej ganku, która uległa zawaleniu" wskazał, że "wśród budów i robót budowlanych wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego nie ma odbudowy. Zatem wykonanie robót budowlanych polegających na odbudowie nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę." Dodatkowo stwierdzono, że postanowienie z dnia 1.12.2020 r. zostało nałożone na inwestorów niezasadnie.

Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić.

Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w tej ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a ustawy nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle wykładni językowej cyt. przepisów nie budzi wątpliwości, że zgłoszona przez skarżących odbudowa ganku stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, a w rezultacie, ze względu na treść art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a ustawy, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to zarazem zgodne z utrwalonym poglądem judykatury, przykładowo w wyroku z dnia 8.09.2017 r. o sygn. akt II OSK 46/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zgodnie z przepisem art 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa stanowi budowę w rozumieniu przepisów tej ustawy".

W tym kontekście prawnym decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu. W niniejszej sprawie zostały bowiem spełnione przesłanki z art. 30 ust. 5c ustawy, zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Skoro w wyznaczonym w postanowieniu z dnia 1.12.2020 r. terminie – do dnia 4.01.2021 r. – skarżący, pomimo stosownego pouczenia o negatywnych skutkach braku spełnienia określonych obowiązków, nie nadesłali całości żądanej dokumentacji, podstawą prawną wniesionego sprzeciwu powinien być art. 30 ust. 5c ustawy, nie zaś wskazane przez Wojewodę przepisy art. 30 ust. 6 pkt 1 i 4 ustawy. Przyjęcie przeciwnego stanowiska i uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową – w sytuacji gdy różne podstawy prawne podjętych rozstrzygnięć determinują odmienny zakres prowadzonego postępowania – stanowiłoby naruszenie art. 15 K.p.a. Taki stan rzeczy powodowałby bowiem pozbawienie skarżących prawa do dwukrotnego rozpoznania ich sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.11.2020 r. o sygn. akt II OSK 2800/20, LEX nr 3097906). Należy przy tym podkreślić, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.04.2020 r. o sygn. akt I OSK 3400/19, LEX nr 3034280, że "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy".

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda wyeliminuje stwierdzone naruszenie prawa materialnego, uwzględniając przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 3 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił wydaną w sprawie decyzję organu odwoławczego (pkt I wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku.