II OSK 1808/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-04	
Data wpływu	2022-08-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 336/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 134, 141, 147, 151, 176; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2410; art. 46 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 778; art. 15 ust. 2 pkt 10; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 336/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 grudnia 2016 r. nr LIX/1286/16 w przedmiocie miejscowego zagospodarowania planu przestrzennego obszaru "Lema-Staw Dąbski" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 maja 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 336/22, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 25 i § 7 ust. 7 pkt 2 lit. c i d uchwały Nr LIX/1286/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Lema – Staw Dąbski" (pkt I wyroku), a w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt II wyroku).

Kwestionując skargą wskazany plan miejscowy w części odnoszącej się do przepisów § 4 ust. 1 pkt 25 i § 7 ust. 7 pkt 2 P. Sp. z o.o. zarzuciła przyjęcie ich z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej skutkującym wprowadzeniem rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym terenie objętym planem oraz ustalenie nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując skarżącą na rynku usług telekomunikacyjnych.

Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność § 4 ust. 1 pkt 25 i § 7 ust. 7 pkt 2 lit. c i d planu uznał, że przywołane przepisy są wadliwe z uwagi na ich nieostry, niedoprecyzowany charakter, który daje możliwość zbyt szerokiej interpretacji terminów, którymi się posługują. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w § 4 ust. 1 pkt 25 planu wprowadzono definicję pojęcia "dominanta", zgodnie z którą należy przez to rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni. Z kolei w § 7 ust. 7 pkt 2 lit. c planu ustalono, że lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych winno odbywać się z uwzględnieniem osi widokowych, a w § 7 ust. 7 pkt 2 lit. d wskazano, że anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą przesłaniać osi widokowych wyznaczonych na rysunku planu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, definicja zamieszczona w § 4 ust. 1 pkt 25 planu nie odnosi się do żadnych obiektywnych kryteriów, które mogłyby w sposób dostatecznie precyzyjny opisać, jakie cechy ma dany obiekt, aby można było uznać go za dominantę. Definicja ta, odnosząca się do dwóch cech obiektu: gabarytów i formy architektonicznej, nie pozwala na ustalenie miarodajnego wzorca. Oznacza to, że możliwość zlokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej będzie każdorazowo pozostawiona uznaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd Wojewódzki ocenił, że podobne zastrzeżenia dotyczą niezdefiniowanego pojęcia "osi widokowej", do której nawiązuje § 7 ust. 7 pkt 2 lit. c i d planu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, pozostałe zakwestionowane w skardze zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wymienione w § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a i b zaskarżonej uchwały nie budzą zastrzeżeń i są prawnie dopuszczalne, co uzasadniało oddalenie skargi w pkt II wyroku. Sąd uznał, że zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej (§ 7 ust. 7 pkt 2 lit. a) oraz dopuszczenie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne w terenach [...], [...], [...], [...], [...] (§ 7 ust. 7 pkt 2 lit. b), nie są arbitralne a dozwolone i zasadne. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że strona skarżąca ma możliwość lokalizowania anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności w innych miejscach, o których stanowi plan.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wprowadzone zakazy są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Są zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2410), zwanej dalej specustawą łącznościową, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej organ gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że przepisy specustawy łącznościowej nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Ta sfera zarezerwowana jest dla prawodawcy lokalnego. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało w tym zakresie jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.

Sąd pierwszej instancji podkreślił specyfikę obszaru objętego planem miejscowym, który obejmuje tereny zainwestowane - w części północnej pod zabudowę wielorodzinną, a w części południowej pod zabudowę usługową. W obszarze planu znajduje się ponadto użytek ekologiczny - [...], a w bezpośrednim sąsiedztwie park miejski [...] wraz z halą widowiskową [...]. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ograniczenia i zakazy zostały wprowadzone zgodnie z prawem z uwagi na potrzebę ochrony wysokich walorów estetycznych przed nadmierną ingerencją obiektów wizualnie negatywnych oraz ze względów zdrowotnych. Zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zostały zatem dostosowane do uwarunkowań faktycznych występujących na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego planu.

W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części obejmującej pkt II w zakresie odnoszącym się do § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a i b planu, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 specustawy łącznościowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu stacji bazowych telefonii komórkowej nie zostały wprowadzone uchwałą, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej:

a) wprowadzenie pozytywnej lokalizacji, tj. błędne uznanie, że prawidłowe jest, aby inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej mogły być lokalizowane tylko w sugerowanej, bardzo ograniczonej lokalizacji;

b) wyłączenie dla całego terenu planu większości inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej za wyjątkiem ich arbitralnej lokalizacji;

c) bezwzględne wyłączenie dla całego terenu planu możliwości lokalizacji wolnostojących masztów antenowych;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych przepisów uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

- art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych przepisów planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi ustawowej dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych przepisów planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych przepisów uchwały pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżone przepisy uchwały:

a) nie budzą wątpliwości;

b) są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w skardze kasacyjnej, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu pierwszej instancji, wniesiono o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.

W piśmie z 16 sierpnia 2022 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ kontrola prawidłowości stosowania i wykładni prawa materialnego może być efektywnie przeprowadzona po stwierdzeniu, że nie doszło do uchybienia przepisom postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Granice niniejszej sprawy wyznaczył zaskarżony plan w zakresie, w jakim odnosił się do interesu prawnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, tj. w zakresie telekomunikacji (art. 48 specustawy łącznościowej). Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

W zakwestionowanym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zdołały podważyć prawidłowości kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd a quo, który doszedł do uprawnionego wniosku, że zaskarżone przepisy planu nie naruszają przepisów prawa materialnego i słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., tym samym odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej części planu i zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu pierwszej instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Należy również zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono przyczyny, dla których Sąd Wojewódzki oddalił skargę w części, w szczególności ustosunkował się do kwestionowanego § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a i b planu oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 specustawy łącznościowej w kontekście wskazanych przepisów, których analiza doprowadziła do wniosku, że tylko ograniczono możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej do określonych miejsc i rodzaju urządzeń, a nie wyeliminowano ich z obszaru planu.

Naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można było również upatrywać w odwołaniu się w uzasadnieniu do stanowiska organu. Ze względu na specyfikę sądowej kontroli legalności planów miejscowych szczególnej wagi nabiera argumentacja organu gminy mająca uzasadniać wprowadzone w planie ograniczenia praw i wolności, która jest niezbędna dla oceny działania gminy w granicach wyznaczonych prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż badanie czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia w planie, która pozwala je ocenić w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 30 października 2014 r. II OSK 922/13, 15 grudnia 2017 r. II OSK 335/17). Wobec tego nie można upatrywać niedostatków zaskarżonego wyroku w tym, że Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organu, posłużył się w uzasadnieniu argumentacją przytoczoną w odpowiedzi na skargę w zakresie istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem Sąd Wojewódzki uznał, że treść odpowiedzi na skargę stanowi kompletne i przekonywujące uzasadnienie ustanowionych w planie rozwiązań, to usprawiedliwione było powtórzenie argumentacji organu w ramach oceny zaskarżonych postanowień uchwały. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczone zostały istotne okoliczności sprawy wynikające z materiału zgromadzonego w aktach oraz zarzutów sformułowanych w skardze.

Istota zarzutów na aktualnym etapie kontroli sądowoadministracyjnej skoncentrowała się wyłącznie na dwóch przepisach planu, a mianowicie: § 7 ust. 2 lit. a - zakazie lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej oraz § 7 ust. 2 lit. b - dopuszczeniu lokalizacji anten, masztów, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych w terenach: [...], [...], [...], [...] i [...]. Pozostałe dwa kwestionowane w skardze do Sądu pierwszej instancji przepisy planu objęte § 7 ust. 7 pkt 2 lit. c i d dotyczące sposobu lokalizacji urządzeń telefonii komórkowej zostały przez ten Sąd prawomocnie wyeliminowane z porządku prawnego jako istotnie sprzeczne z prawem. Z obowiązujących przepisów planu wynika, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest uprawniony do lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej na określonych terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz usługową, tylko w formie anten, masztów, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych umieszczonych na obiektach budowlanych, a nie w formie wolnostojących masztów.

Spór zatem w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie niezgodnego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, z art. 46 ust. 1 i 2 specustawy łącznościowej wykluczenia w kwestionowanym planie możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej wskutek zawartego w § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej oraz dopuszczenia lokalizacji stacji bazowych wyłącznie w ściśle określonych jednostkach planistycznych [...], [...], [...], [...] i [...], co przewiduje § 7 ust. 7 pkt 2 lit. b.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że treść § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a i b planu nie zawiera przepisów, które prowadziłyby do całkowitego pozbawienia skarżącej kasacyjnie możliwości lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej i tym samym nie narusza art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej w sposób uzasadniający ich wyeliminowanie z porządku prawnego. W skardze kasacyjnej skarżąca nie wskazała ani zarzutów ani argumentacji, która podważyłaby trafność wyrażonego przez Sądu a quo stanowiska w powyższym zakresie. Przy tym podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że poza wadliwościami skutkującymi nieważnością postępowania, wszystkie pozostałe uwzględnia wyłącznie na wyraźnie sformułowany w podstawach kasacyjnych i uzasadniony zarzut naruszenia przepisów. Skarga kasacyjna powinna być zatem tak sformułowana, aby Sąd nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Nie może on bowiem zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył jeszcze innych przepisów poza wskazanymi w podstawach kasacyjnych.

O ile z § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a planu wynikają rozwiązania wykluczające lokalizowanie na terenach objętych planem wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej, o tyle ograniczenie to nie narusza art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej, co prawidłowo stwierdził Sąd a quo. Przepis ten stanowi, że miejscowy plan nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sformułowanie powołanego przepisu uzasadnia tezę, że w planie miejscowym nie tylko nie można ustanawiać wprost wyrażonego zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale że również nie jest dopuszczalne przyjmowanie w nim rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie tego rodzaju inwestycji.

Z kolei stosownie do art. 46 ust. 2 tej ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono jednolite stanowisko, że z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 specustawy łącznościowej nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją tej ustawy jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 specustawy łącznościowej zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na terenie objętym planem. W sposób jednolity przyjmuje się interpretację omawianego przepisu, zgodnie z którą plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1508/17, 18 grudnia 2019 r., II OSK 3131/18).

Prawidłowa interpretacja art. 46 ust. 1 i 2 specustawy łącznościowej prowadzi do wniosku, że ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej są dopuszczalne wtedy, gdy potrzeba ich wprowadzenia wynika z powszechnie obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu projektu specustawy łącznościowej (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wyjaśniono, że w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.

Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić, aby przeprowadzona przez niego kontrola legalności pomijała powyższy kontekst. Sąd a quo prawidłowo stwierdził, że przedmiotowy plan miejscowy nie wprowadza takich ograniczeń i zakazów, które uniemożliwiałyby lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a jedynie określa zasady ich realizacji. Przeciwnie w § 12 ust. 1 pkt 5 planu, umiejscowionym w rozdziale określającym zasady utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, ustanowiono zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględnienia ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektroenergetycznych. Zakaz lokalizacji wolnostojących masztów nie może być odczytywany jako wprowadzenie generalnego zakazu uniemożliwiającego realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, gdyż stanowi co najwyżej ograniczenie w sposobie realizacji - montażu tego typu inwestycji, przy jednoczesny dopuszczeniu innego rodzaju urządzeń z zakresu łączności publicznej.

Również kontestowane przez skarżącą kasacyjnie rozwiązanie przewidziane w § 7 ust. 7 pkt 2 lit. b planu dopuszczające lokalizację urządzeń z zakresu łączności publicznej takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne w ściśle określonych jednostkach planistycznych nie może być uznane za uniemożliwiające lokalizację urządzeń łączności publicznej i tym samym niezgodne z art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej. Przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu zapewniono bowiem możliwość lokalizacji tych urządzeń w określonych jednostkach planistycznych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i usługową, przewidując odrębne dla inwestycji z zakresu łączności, o których mowa w § 7 ust. 7 pkt 2 lit. b planu, warunki w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy, których adekwatności do potrzeb telefonii komórkowej skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała. Wysokość zabudowy dla urządzeń łączności określono bowiem na poziomie o 5 m wyższym od maksymalnej wysokości zabudowy dla obiektów o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i usługową.

Rozwiązaniom zawartym w kwestionowanych przepisach planu towarzyszyła uzasadniająca je argumentacja organu, zaakcentowana przez Sąd a quo w zaskarżonym wyroku, który w potrzebie uwzględnienia stanu faktycznego istniejącego na terenie objętym planem oraz uwarunkowań wynikających z faktu, że obszar planu określany jest w dokumentach planistycznych jako obszar o najwyższym i wysokim walorze przyrodniczym, a także w potrzebie dbałości o zachowanie walorów krajobrazowo–estetycznych tego terenu, upatrywał motywacji do wprowadzenia zaskarżonych przepisów.

Powodów wprowadzenia kwestionowanych zasad lokalizacji stacji bazowych można doszukać się w uzasadnieniu projektu planu miejscowego zalegającego w dokumentacji planistycznej oraz w stanowisku organu zawartym zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Powołanie się przez Sąd a quo na tą argumentację w uzasadnieniu wyroku nie jest uchybieniem, które w jakikolwiek sposób mogłoby wpływać na ocenę przeprowadzonej kontroli legalności planu. Stanowisko organu uchwałodawczego jest kluczowe w procesie tej oceny, bo świadczy o motywach rozwiązań, o procesie ważenia konkurujących dóbr i winno ono być poddane przez Sąd weryfikacji, a jeśli jest prawidłowe nic nie stoi na przeszkodzie, aby odzwierciedlić je w uzasadnieniu wyroku.

Ze wskazanej dokumentacji wynika natomiast, że wprowadzone zasady lokalizacji stacji bazowych określono biorąc pod uwagę cel wprowadzenia planu, który służyć miał uporządkowaniu przestrzeni, w części południowej i północnej już zagospodarowanej, ale posiadającej nadal potencjał inwestycyjny, który przy pomocy planu miano wykorzystać umożliwiając zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo–usługową oraz usługową, za podstawę swych działań przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, w zgodzie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Plan miał za zadanie wprowadzić zasady zagospodarowania przestrzennego kompleksowo obejmujące rozwiązania w zakresie kompozycji funkcjonalno–przestrzennej z uwzględnieniem relacji z terenami otaczającymi. Uwzględniono przy tym istniejący stan zagospodarowania oraz uwarunkowania przestrzeni, w tym lokalizację użytku ekologicznego – [...] oraz bezpośrednie sąsiedztwo parku miejskiego [...] z halą widowiskowo-sportową [...], które – zdaniem organu i Sądu – wymagały ochrony walorów przyrodniczych i kompozycyjnych przestrzeni.

W ten sposób stworzono koncepcję zagospodarowania przestrzennego, w którą wpisano możliwość lokalizacji stacji bazowych wyłącznie w ściśle określonych strefach planu. Dopuszczenie lokalizowania stacji bazowych w strefach mieszkaniowo-usługowych zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] w sąsiedztwie hali widowiskowo-sportowej jest efektem uwzględnienia zarówno wymogów ładu przestrzennego, jak i potrzeb rozwoju infrastruktury z zakresu łączności publicznej. Wykorzystano bowiem ukształtowane w tych strefach parametry wysokości zabudowy na poziomach wyższych niż w strefach sąsiednich przewidując jednocześnie sytuowanie urządzeń łączności powyżej maksymalnej wysokości zabudowy (5 m wyżej niż zabudowa mieszkaniowo-usługowa i usługowa). Tym samym stworzono warunki ułatwiające przedsiębiorcom telekomunikacyjnym efektywną realizację ich zadań w zgodzie z wymogami ochrony miejsc dostępnych dla ludności przed ponadnormatywnym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych równolegle minimalizując ingerencję w przestrzeń otaczającą obiekty mieszkaniowe o niższej wysokości. Motywacji w tym zakresie poszukiwano w potrzebie dbałości o ochronę zdrowia, co pozostaje spójne z § 12 pkt 5 planu, w którym jako zasadę lokalizacji infrastruktury łącznościowej ustalono nakaz uwzględniania ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) elektromagnetycznym. Wprowadzone w zaskarżonych przepisach ograniczenia nie są arbitralne, gdyż wynikają z potrzeby zrównoważenia możliwości inwestowania w zakresie infrastruktury łącznościowej na terenach mieszkaniowo-usługowych w otoczeniu obszarów wartościowych przyrodniczo i kompozycyjnie (staw, użytki ekologiczne, ciągi widokowe, hala widowiskowa). Przyjęte rozwiązania nie stoją przy tym w sprzeczności z leżącą u ich podstaw potrzebą uporządkowania przestrzeni w duchu zachowania walorów kompozycyjnych obszaru planu oraz terenów sąsiednich, albowiem uwzględniają wyznaczone w planie, ze względu na występowanie hali widowiskowej, miejsca obserwacji widoków (osie widokowe oznaczone na rysunku planu).

Dążono do tego, aby stacje bazowe, na tyle na ile jest to możliwe, nie stanowiły elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu w celu ochrony walorów kompozycyjnych przestrzeni. Z tego powodu wykluczono maszty wolnostojące a dopuszczono lokalizację stacji bazowych w formie anten, masztów w określonych jednostkach planistycznych przeznaczonych pod zabudowę z wykorzystaniem tej zabudowy, aby ograniczyć nadmierną ingerencję w szczególne walory krajobrazowe i estetyczne przestrzeni. Z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że zasady lokalizowania wprowadzono m.in. z tego powodu, aby zadbać o harmonijny rozwój nowej zabudowy zgodnie z wymogami zrównoważonego rozwoju, który nie doprowadziłby do start w środowisku przyrodniczym obszaru planu i nie zwiększał zagrożenia dla przedmiotów ochrony użytku ekologicznego i jego otoczenia, które oceniono jako tereny o najwyższych i wysokich walorach przyrodniczych ([...], siedliska chronione, parki rzeczne, korytarz ekologiczny itp., s. 38 prognozy oddziaływania na środowisko).

Podobnie, dopuszczając lokalizację stacji bazowych w strefie [...] wykorzystano istniejącą już zabudowę i zagospodarowanie terenu centrum handlowego. W tych okolicznościach lokalizacja urządzeń łączności nie zuboży otoczenia [...] w sposób większy niż uczyniło to już dotychczasowe usytuowanie w tym obszarze centrum handlowego. Poza tym w planie przewidziano teren zieleni urządzonej [...] o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń izolacyjną tworzącą obudowę biologiczną [...], mającą jednocześnie pozytywne znaczenie dla walorów estetycznych otoczenia stawu. Powyższe stanowi potwierdzenie prawidłowego wyważenia potrzeb ochrony środowiska i krajobrazu z potrzebą wspierania rozwoju inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych u.p.z.p. i specustawy łącznościowej, czy też jakichkolwiek innych uchybień, w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej oraz towarzyszące im uzasadnienie nie wykazało, aby kwestionowane rozwiązania planu przyjęte zostały z naruszeniem zasady proporcjonalności czy równości. Poza tym, że w podstawach kasacyjnych nie wskazano adekwatnych przepisów, które takie naruszenia odzwierciedlałaby, to również argumentacja wyrażona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wbrew wymogom art. 176 p.p.s.a. nie wyjaśnia, na czym takie naruszenie miałoby polegać. Nie podważono więc skutecznie stanowiska Sądu a quo odnośnie legalności § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a i b planu w całokształcie jego przepisów.

W konsekwencji, na etapie skargi kasacyjnej kwestionującej wyrok Sądu pierwszej instancji w części oddalającej skargę Spółki co do § 7 ust. 7 pkt 2 lit. a i b planu skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że ich utrzymanie w systemie prawa prowadzi do całkowitego wykluczenia w granicach planu możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej, a tym samym nie obaliła zgodności tych przepisów z obiektywnym porządkiem prawnym, w tym z art. 46 ust. 1 i 2 specustawy łącznościowej.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., z którego wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała w skardze przepisy § 7 ust. 2 lit. a i b planu, które nie normują kwestii wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Wskazane kwestie reguluje § 12 ust. 1 pkt 5 planu, którego nie objęto podstawami kasacyjnymi. Wobec tego powyższy zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie jest chybiony.

Nie potwierdziły się również zarzuty naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała i nie wyjaśniła przede wszystkim sposobu, w jaki Sąd a quo naruszył wskazane przepisy, z których wynika odpowiednio, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego oraz, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powiązanie powyższych zarzutów z przepisami u.p.z.p., tj. art. 14 ust. 8 określającym, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, art. 4 ust. 1 ustalającym, że przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym, art. 15 ust. 2 pkt 10 określającym wymogi planu w warstwie treściowej, art. 1 ust. 2 pkt 10 wskazującym kryteria podlegające uwzględnieniu w procedurze planistycznej, nie wyjaśnia, w jaki sposób ich naruszenie miałoby skutkować niewłaściwym zastosowaniem art. 46 ust. 1 specustawy łącznościowej. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. tak określona podstawa kasacyjna, jak to ujęto w pkt c zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie została uzasadniona, gdyż nie czyni temu zadość wskazanie w środku odwoławczym, że chodziło o niezastosowanie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, a ponadto iż nie uwzględniono zasad tworzenia aktów prawa miejscowego. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła tak ogólnikowo postawionych zarzutów, a tym samym nie mogły one podważyć prawidłowości wyników sądowej kontroli legalności odzwierciedlonych w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).