II OSK 1153/25 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-06-02	
Data wpływu	2025-05-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mirosław Gdesz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Grzegorz Antas	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 647/20	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Zawieszono postępowanie	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. sp. z o.o. z siedzibą w K. i J.S.A. z siedzibą w K., C. sp. z o.o. z siedzibą w K., M. sp. z o.o. z siedzibą w W., C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 647/20 w sprawie ze skarg D.D., B.D. i Z.D., C. sp. z o.o. z siedzibą w W., C. sp. z o.o. z siedzibą w K., T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., M. sp. z o.o. z siedzibą w W., C. sp. z o.o. z siedzibą w W., F. sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w K., H. S.A. w K., B. Oddział w Polsce, J. sp. z o.o. z siedzibą w K. i J. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. nr XXXVI/908/20 w przedmiocie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" postanawia: I. na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE seria C Nr 202 z dnia 7 czerwca 2016 r., dalej: TFUE) skierować do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujące pytania prejudycjalne: 1) Czy art. 15 ust. 1 i ust. 2 lit. d w związku z art. 15 ust. 3 lit. a, b i c dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE L 376/36; dalej: dyrektywa usługowa) należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego, która wprowadza generalne ograniczenia lub zakazy stosowania określonych form reklamy zewnętrznej przez usługodawców prowadzących działalność reklamową, przy jednoczesnym dopuszczeniu stosowania takich samych lub porównywalnych form reklamy na infrastrukturze pozostającej pod kontrolą jednostki samorządu terytorialnego albo wykorzystywanej na podstawie umów zawartych z tą jednostką – w sytuacji gdy wewnętrzna sprzeczność tej regulacji, przejawiająca się w tym, że ten sam organ stanowiący zakwalifikował elementy tej infrastruktury jako urządzenia reklamowe na potrzeby podatku od nieruchomości, a jednocześnie traktuje je jako infrastrukturę komunalną wyłączoną spod reżimu reklamowego uchwały, może prowadzić do wniosku, że wprowadzone ograniczenia nie były obiektywnie konieczne do osiągnięcia deklarowanego celu ochrony krajobrazu? 2) Czy art. 15 ust. 3 lit. a, b i c dyrektywy usługowej należy interpretować w ten sposób, że przy ocenie niedyskryminacyjnego, koniecznego i proporcjonalnego charakteru wymogu ograniczającego dostęp do działalności usługowej znaczenie ma okoliczność, iż podmiot publiczny ustanawiający ten wymóg jest jednocześnie właścicielem infrastruktury objętej wyjątkami od tego wymogu lub odnosi korzyści z działalności prowadzonej na tej infrastrukturze? II. na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE przedstawionych powyżej pytań prejudycjalnych.	
Uzasadnienie
I. Przedmiot sporu i stan faktyczny

[1]. Rada Miasta Krakowa uchwałą z 26 lutego 2020 r. nr XXXVI/908/20 (dalej Uchwała krajobrazowa), na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej upzp), ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na obszarze Krakowa. Uchwała jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym.

[2]. Uchwała krajobrazowa przewiduje szereg ograniczeń dotyczących sytuowania urządzeń reklamowych, w tym ograniczenia odnoszące się do wielkości nośników reklamowych oraz wykorzystywania technologii cyfrowych. Jednocześnie niektóre rodzaje infrastruktury związanej z wykonywaniem zadań publicznych lub funkcjonującej na podstawie stosunków prawnych łączących podmioty gospodarcze z gminą zostały objęte odmiennymi rozwiązaniami normatywnymi.

[3]. Skargi na Uchwałę krajobrazową do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli operatorzy reklamy zewnętrznej, podmioty wykorzystujące reklamę do identyfikacji własnej działalności oraz właściciele nieruchomości. Skarżący podnosili, że przyjęty model regulacyjny prowadzi do nierównomiernego rozłożenia ciężarów wynikających z uchwały oraz wpływa na warunki prowadzenia działalności gospodarczej na rynku reklamy zewnętrznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił te skargi wyrokiem z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 647/20.

[4]. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło pięć Spółek, zaskarżając go w całości.

II. Właściwe przepisy prawa krajowego i miejscowego

[5]. Zgodnie z ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

– art. 37a ust. 1 upzp: "Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane";

– art. 37a ust. 3 upzp: "W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów";

– art. 37a ust. 9 upzp: "Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały".

[6]. Uchwała krajobrazowa wprowadza generalne, rygorystyczne zakazy i ograniczenia gabarytowe dla wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych oraz zakaz stosowania ekranów cyfrowych. Jednocześnie uchwała ustanawia następujące wyjątki dla infrastruktury komunalnej i koncesyjnej:

– w zakresie Systemu Informacji Miejskiej (SIM): Zgodnie z § 25 ust. 3 pkt 4 Uchwały krajobrazowej: "Przepisów § 9 – § 21 nie stosuje się do: (...) 4) reklam umieszczanych w ramach Systemu Informacji Miejskiej Krakowa";

– w zakresie wiat przystankowych (infrastruktura koncesjonowana): Zgodnie z § 12 pkt 1 Uchwały krajobrazowej: "Dopuszcza się sytuowanie panelu reklamowego (...) 1) stanowiącego wyposażenie wiaty przystankowej komunikacji miejskiej, przy czym na jednej wiacie dopuszcza się sytuowanie jednego panelu reklamowego";

– w zakresie obiektu komunalnego (Hala Widowiskowo-Sportowa T.): Zgodnie z § 9 ust. 8 pkt 4 Uchwały: "Zakazuje się sytuowania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu (...), z wyjątkiem: (...) 4) urządzeń reklamowych sytuowanych na działkach nr 1/179, 1/180, 1/181, 1/182, 1/183, 1/184, 1/185 obr. 52 Nowa Huta". Zgodnie z § 11 ust. 3 Uchwały: "Dopuszcza się sytuowanie billboardów na działkach nr 1/179, 1/180, 1/181, 1/182, 1/183, 1/184, 1/185 obr. 52 Nowa Huta".

III. Ramy prawne Unii Europejskiej

[7]. Zgodnie z art. 4 pkt 7 dyrektywy usługowej przez "wymóg" należy rozumieć każdy obowiązek, zakaz, warunek lub ograniczenie przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich.

[8]. Zgodnie z art. 15 ust. 1 dyrektywy usługowej państwa członkowskie badają, czy ich system prawny przewiduje wymogi określone w ust. 2, oraz zapewniają zgodność takich wymogów z warunkami określonymi w ust. 3.

[9]. Art. 15 ust. 2 lit. d dyrektywy usługowej stanowi, że państwa członkowskie badają, czy ich system prawny uzależnia podejmowanie lub wykonywanie działalności usługowej od spełnienia wymogów innych niż dotyczące kwestii objętych dyrektywą 2005/36/WE lub przewidzianych w innych wspólnotowych aktach prawnych, które zastrzegają możliwość podjęcia działalności usługowej dla wybranych usługodawców z uwagi na szczególny charakter działalności.

[10]. Zgodnie z art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej wymogi, o których mowa w ust. 2, mogą zostać utrzymane wyłącznie pod warunkiem, że spełniają następujące kryteria: a) niedyskryminacja – wymogi nie mogą być bezpośrednio lub pośrednio dyskryminujące ze względu na przynależność państwową; b) konieczność – wymogi muszą być uzasadnione nadrzędnym względem interesu publicznego; c) proporcjonalność – wymogi muszą być odpowiednie dla zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co niezbędne do osiągnięcia tego celu.

IV. Zakres stosowania dyrektywy 2006/123/WE

[11]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działalność polegająca na odpłatnym udostępnianiu powierzchni reklamowej stanowi działalność usługową w rozumieniu art. 57 TFUE – jest świadczeniem wykonywanym za wynagrodzeniem, nieobjętym wyłączeniami z art. 2 ust. 2 dyrektywy.

[12]. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że regulacje planistyczne i urbanistyczne mogą podlegać ocenie z punktu widzenia dyrektywy 2006/123/WE, jeżeli wpływają na warunki podejmowania lub wykonywania działalności usługowej. W wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. (C-31/16, Visser Vastgoed BV) Trybunał wskazał, że przepisy planistyczne mogą stanowić "wymogi" w rozumieniu dyrektywy usługowej, jeżeli ograniczają dostęp do określonego rodzaju działalności gospodarczej (pkt 110 wyroku). Decydujący jest rzeczywisty skutek rynkowy regulacji, nie jej forma.

[13]. W konsekwencji przepisy uchwały krajobrazowej objęte niniejszym postępowaniem podlegają ocenie w świetle art. 15 dyrektywy usługowej. Ochrona krajobrazu, ładu przestrzennego i estetyki przestrzeni publicznej stanowi uzasadniony cel interesu publicznego mogący uzasadniać ograniczenia działalności gospodarczej. Powstaje jednak pytanie, czy sposób realizacji tego celu przyjęty w zaskarżonej uchwale spełnia wymagania niedyskryminacyjności, konieczności i proporcjonalności wynikające z art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej.

V. Wątpliwości dotyczące przesłanki konieczności i proporcjonalności

[14]. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że środek ograniczający swobody rynku wewnętrznego powinien rzeczywiście służyć realizacji deklarowanego celu oraz czynić to w sposób spójny i systematyczny. Ocena ta wymaga zbadania nie tylko treści regulacji, lecz również jej struktury oraz zakresu przewidzianych wyjątków.

[15]. Uchwała wprowadza daleko idące ograniczenia dotyczące wykorzystywania określonych form reklamy zewnętrznej, w szczególności urządzeń cyfrowych oraz nośników wielkoformatowych. Jednocześnie przewiduje rozwiązania szczególne odnoszące się do wybranych kategorii infrastruktury.

[16]. W odniesieniu do infrastruktury związanej z funkcjonowaniem obiektu widowiskowo-sportowego zarządzanego przez spółkę komunalną uchwała dopuszcza sytuowanie urządzeń reklamowych wykorzystujących technologie i parametry techniczne niedostępne dla pozostałych uczestników rynku reklamy zewnętrznej. Z materiału sprawy wynika, że na elewacji obiektu, nad wejściem nr 1, funkcjonuje zewnętrzny ekran LED o wymiarach 54 × 9,9 m, co daje powierzchnię 534,6 m². Uchwała zakazuje prywatnym operatorom stosowania nośników cyfrowych o powierzchni powyżej 18 m², podczas gdy infrastruktura komunalna eksponuje ekran niemal trzydziestokrotnie przekraczający ten próg. Lokalizacja ekranu – przy ul. Lema, gdzie notuje się ponad 13 000 pojazdów dziennie, oraz w pobliżu al. Pokoju z natężeniem ponad 14 000 pojazdów dziennie – wskazuje na jego istotne komercyjne oddziaływanie.

[17]. Sama okoliczność istnienia wyjątków nie przesądza jeszcze o niezgodności regulacji z prawem Unii. Powstaje jednak pytanie, czy przy ocenie konieczności środka ograniczającego działalność usługową znaczenie ma fakt, że określone formy ekspozycji reklamowej są uznawane za niedopuszczalne wobec części uczestników rynku, natomiast pozostają dopuszczalne na infrastrukturze objętej wyjątkami ustanowionymi przez ten sam akt normatywny. Wątpliwość ta jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy porównywane formy reklamy mogą wywoływać zbliżony wpływ na przestrzeń publiczną, krajobraz miejski oraz odbiór estetyczny otoczenia.

[18]. Z punktu widzenia przesłanki konieczności istotne może być ustalenie, czy zróżnicowanie sytuacji poszczególnych kategorii nośników reklamowych znajduje podstawę w obiektywnych różnicach pozostających w związku z realizacją celu ochrony krajobrazu, czy też wynika wyłącznie z ich powiązania z określoną kategorią infrastruktury. Jeżeli wielkogabarytowy ekran cyfrowy na obiekcie komunalnym nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego, to z punktu widzenia logiki urbanistycznej identyczny ekran należący do podmiotu prywatnego również takiego zagrożenia stanowić nie powinien. W skargach kasacyjnych podnoszono przy tym, że analogiczne wyjątki nie zostały przewidziane dla obiektów prywatnych pełniących funkcje porównywalne z funkcjami obiektów komunalnych, co rodzi pytanie o znaczenie tej okoliczności dla oceny spójności i niedyskryminacyjności przyjętego modelu regulacyjnego

[19]. Analogiczne wątpliwości powstają na tle rozwiązań dotyczących infrastruktury przystankowej. Uchwała dopuszcza bowiem sytuowanie paneli reklamowych stanowiących wyposażenie wiat przystankowych, mimo że zasadniczym celem regulacji jest ograniczenie obecności urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej.

[20]. Z urzędowej wiedzy Sądu wynika, że organy Gminy Miejskiej Kraków na potrzeby obciążeń fiskalnych (podatku od nieruchomości) kwalifikowały wiaty przystankowe wyposażone w panele reklamowe jako budowle o dominującej funkcji reklamowej – co było przedmiotem postępowań zakończonych wyrokiem WSA w Krakowie z 23 maja 2024 r. (sygn. akt I SA/Kr 306/24) oraz wyrokami NSA z 16 stycznia 2026 r. (m.in. sygn. akt III FSK 1382/24). Ta sama infrastruktura jest traktowana przez Gminę jako urządzenie o dominującej funkcji reklamowej, gdy ma przynosić wpływy z podatków, lecz jako infrastruktura komunalna wyłączona spod reżimu reklamowego uchwały, gdy chodzi o zastosowanie jej ograniczeń. Taka wewnętrzna sprzeczność może mieć znaczenie dla oceny spójności przyjętego modelu regulacyjnego i jego zgodności z przesłanką konieczności z art. 15 ust. 3 lit. b dyrektywy usługowej.

[21]. Dodatkowe wątpliwości dotyczą wyłączenia spod działania części przepisów uchwały elementów Systemu Informacji Miejskiej. Jeżeli infrastruktura ta służy wyłącznie realizacji funkcji informacyjnych związanych z wykonywaniem zadań publicznych, jej sytuacja może różnić się od sytuacji podmiotów prowadzących działalność reklamową. Jeżeli jednak jest ona wykorzystywana również do ekspozycji treści komercyjnych, pojawia się pytanie o znaczenie tej okoliczności dla oceny zgodności regulacji z art. 15 ust. 3 lit. b dyrektywy usługowej.

[22]. Wątpliwości Sądu nie mają charakteru wyłącznie abstrakcyjnego. W toku postępowania skarżący konsekwentnie podnosili, że Uchwała krajobrazowa prowadzi do odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się – ich zdaniem – w porównywalnej sytuacji gospodarczej. Istota problemu sprowadza się do pytania, czy lokalny regulator może tworzyć wyjątki korzystne dla infrastruktury pozostającej pod jego kontrolą. W szczególności wskazywano na dopuszczenie ekspozycji reklamowej na infrastrukturze pozostającej pod kontrolą gminy, podmiotów komunalnych lub podmiotów działających na podstawie stosunków prawnych łączących je z gminą, przy jednoczesnym ograniczeniu możliwości wykorzystywania porównywalnych nośników reklamowych przez innych uczestników rynku. Zarzuty te odnoszono między innymi do infrastruktury przystankowej, elementów Systemu Informacji Miejskiej oraz infrastruktury związanej z funkcjonowaniem obiektów komunalnych. Ocena zasadności tych twierdzeń wymaga uprzedniego ustalenia zakresu ochrony wynikającej z art. 15 ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE.

[23]. Nawet gdyby uznać, że wprowadzone ograniczenia były konieczne, powstaje wątpliwość co do ich proporcjonalności sensu stricto: cel ochrony krajobrazu mógłby zostać osiągnięty środkami mniej restrykcyjnymi – np. jednolitymi wymogami technicznymi stosowanymi bez wyjątku do wszystkich podmiotów, niezależnie od tytułu własności infrastruktury. Selektywne stosowanie ograniczeń wyłącznie wobec podmiotów prywatnych może podważać twierdzenie, że przyjęty środek jest proporcjonalny.

VI. Wątpliwości dotyczące przesłanki niedyskryminacyjności

[24]. Odrębny, choć ściśle związany z oceną konieczności i proporcjonalności, problem interpretacyjny dotyczy przesłanki niedyskryminacyjności określonej w art. 15 ust. 3 lit. a dyrektywy usługowej.

[25]. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jednostka samorządu terytorialnego występuje jednocześnie jako podmiot wykonujący kompetencje regulacyjne (ustanawiając zakazy w sferze imperium) oraz jako właściciel lub organizator infrastruktury funkcjonującej w przestrzeni publicznej (działając w sferze dominium), a nadto jako koncesjodawca kształtujący warunki działalności podmiotów trzecich na rynku reklamowym.

[26]. Nie budzi wątpliwości, że wykonywanie przez gminę funkcji właścicielskich oraz funkcji publicznych stanowi element normalnego wykonywania zadań samorządu terytorialnego. Samo współistnienie tych funkcji nie może być utożsamiane z naruszeniem prawa Unii.

[27]. Powstaje jednak pytanie, czy przy ocenie niedyskryminacyjnego, koniecznego i proporcjonalnego charakteru wymogu ograniczającego dostęp do działalności usługowej należy uwzględniać okoliczność, że infrastruktura objęta wyjątkami od ograniczeń pozostaje pod kontrolą podmiotu, który ustanowił te ograniczenia, i że ten sam podmiot pośrednio korzysta z przychodów osiąganych z działalności prowadzonej na tej infrastrukturze. Konfuzja tych trzech ról – regulatora, właściciela infrastruktury oraz podmiotu odnoszącego korzyści z działalności prowadzonej na tej infrastrukturze – może rodzić wątpliwości co do niedyskryminacyjnego charakteru przyjętego modelu regulacyjnego, jeżeli skutkuje utrzymywaniem przewagi regulacyjnej niedostępnej dla innych uczestników rynku.

[28]. W szczególności wymaga wyjaśnienia, czy okoliczność ta może mieć znaczenie dla oceny spójności regulacji służącej ochronie krajobrazu oraz dla ustalenia, czy zastosowane ograniczenia rzeczywiście nie wykraczają poza zakres niezbędny do osiągnięcia deklarowanego celu interesu publicznego.

[29]. Ponadto wymaga wyjaśnienia, czy znaczenie ma fakt, że działalność prowadzona na tej infrastrukturze może generować przychody pozostające w związku z wykonywaniem zadań publicznych lub działalnością podmiotów kontrolowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, a tym samym wpływać na ocenę konieczności i proporcjonalności przyjętego modelu regulacyjnego.

[29a]. Wątpliwości Sądu wynikają przy tym nie z samego faktu istnienia wyjątków od ograniczeń reklamowych, lecz z ich powiązania z infrastrukturą pozostającą pod kontrolą podmiotu ustanawiającego te ograniczenia. W konsekwencji powstaje pytanie, czy dla oceny zgodności regulacji z art. 15 ust. 3 lit. a i b dyrektywy usługowej znaczenie ma nie tylko treść wyjątków, ale również relacja instytucjonalna pomiędzy podmiotem regulującym rynek a podmiotami korzystającymi z tych wyjątków.

[30]. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie nie wynika jednoznacznie z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wyjaśnia ogólne przesłanki niedyskryminacyjności, konieczności i proporcjonalności ograniczeń dotyczących działalności gospodarczej, nie rozstrzyga jednak wprost znaczenia sytuacji, w której podmiot ustanawiający ograniczenia pozostaje jednocześnie związany z infrastrukturą korzystającą z wyjątków od tych ograniczeń

VII. Konieczność skierowania pytań prejudycjalnych

[31]. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestii będącej przedmiotem pytań prejudycjalnych nie rozwiązuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19. Wyrok ten odnosi się wyłącznie do skutków uchwały krajobrazowej wobec tablic reklamowych legalnie wzniesionych przed jej wejściem w życie – tj. do zgodności z Konstytucją RP klauzuli adaptacyjnej zobowiązującej do usunięcia istniejących nośników. Wyrok P 20/19 nie obejmuje zagadnienia asymetrycznego uprzywilejowania infrastruktury komunalnej względem prywatnych operatorów rynku reklamowego, ani zgodności takiego uprzywilejowania z prawem unijnym. Są to odrębne porządki normatywne: krajowy porządek konstytucyjny oraz unijny porządek traktatowy, a rozstrzygnięcie w ramach jednego z nich nie zastępuje oceny w ramach drugiego

[32]. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd orzekający w ostatniej instancji, rozważył możliwość samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnień prawa Unii powstałych w niniejszej sprawie. Doszedł jednak do przekonania, że przedstawione kwestie nie mogą zostać uznane za oczywiste w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego doktryny acte clair oraz acte éclairé. W szczególności Trybunał nie wypowiadał się dotychczas wprost co do znaczenia, jakie dla oceny wymogu w rozumieniu art. 15 ust. 2 dyrektywy usługowej może mieć okoliczność, że podmiot ustanawiający ograniczenie pozostaje jednocześnie związany z infrastrukturą korzystającą z wyjątków od tego ograniczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że analogiczny model regulacyjny — łączący generalne zakazy adresowane do prywatnych operatorów z wyłączeniami na rzecz infrastruktury komunalnej lub koncesyjnej — funkcjonuje w uchwałach krajobrazowych innych jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Wykładnia dokonana przez Trybunał będzie zatem miała znaczenie nie tylko dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, lecz również dla oceny zgodności z prawem Unii analogicznych regulacji obowiązujących w innych jednostkach samorządu terytorialnego.

[33]. Odpowiedź na przedstawione pytania jest niezbędna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W zależności od zakresu ochrony wynikającej z art. 15 dyrektywy usługowej odmienna może być ocena zgodności z prawem Unii Europejskiej kwestionowanych postanowień uchwały krajobrazowej, a w konsekwencji – zakres obowiązku stwierdzenia ich nieważności przez Naczelny Sąd Administracyjny. O kosztach postępowania Sąd orzeknie w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

[34]. Z uwagi na konieczność uzyskania odpowiedzi na przedstawione pytania prejudycjalne postępowanie podlega zawieszeniu na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.