Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi I. D., Z. D., małoletniej M. D. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych I. D. i Z. D. i małoletniej W. D. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych I. D. i Z. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących I. D., Z. D., małoletniej M. D. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych I. D. i Z. D. i małoletniej W. D. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych I. D. i Z. D. po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie na rzecz skarżących kwotę 548 zł (pięćset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Przedmiotem skargi wniesionej przez I. D., Z. D. oraz małoletnie: M.D. i W. D. jest przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...], dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004.

Skarga ta została wniesiona 21 czerwca 2018 r., a w jej treści sformułowano żądanie stwierdzenia prowadzenia postępowania przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi 30 dni na załatwienie sprawy oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że 6 grudnia 2017 r. strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaną w sprawie prowadzonej pod ww. sygn. decyzją, wnosząc o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego art. 14 wskazanego rozporządzenia. Pismem z 30 stycznia 2018 r. Prezes ULC zawiadomił pełnomocnika wnioskodawców o terminie zakończenia sprawy na dzień 31 marca 2018 r. W związku z niedotrzymaniem tego terminu i przewlekłością postępowania, 19 kwietnia 2018 r. pełnomocnik wnioskodawców złożył ponaglenie. Prezes ULC pismem z 26 kwietnia 2018 r. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2018 r., którego to nie zachował.

Skarżący wskazali w efekcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a to art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nierozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia jego złożenia, a także – naruszenia art. 36 § 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, i zaniechanie udzielenia informacji wnioskodawcom o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś merytorycznie o jej oddalenie. Uzasadniając ten ostatni wniosek, organ podał m. in., że niezwłocznie po otrzymaniu skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, wydał żądaną decyzję. Wskazał również, że dłuższe rozpoznawanie niniejszej sprawy nie było wynikiem złej woli organu, a wywołane zostało potrzebą prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach. Organ dość szeroko także zaakcentował znaczny wzrost ilości spraw wpływających i pozostających do jego rozpoznania w 2017 i pierwszej połowie 2018 r., w stosunku do lat ubiegłych, wymagający m. in. zwiększenia liczby pracowników Urzędu Lotnictwa Cywilnego (wskazując jednocześnie, że takie kroki w tej ostatniej kwestii zostały już podjęte).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących skierował do skarżonego organu ponaglenie, które to wpłynęło 19 kwietnia 2018 r.

Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] listopada 2017 r. znak: [...], Sąd dostrzega, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłości postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to, weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania – v. art. 37 § 1 k.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania – v. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim Sąd kasacyjny podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)."

W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa.

Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na stan przewlekłości Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (v. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.).

W okolicznościach faktycznych niniejsze sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił 1 miesiąc od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zważyć należy, że wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z [...] listopada 2017 r. znak: [...] (stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o.o. w W. art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w stosunku do każdego ze skarżących) wpłynął do organu 6 grudnia 2017 r., natomiast wniosek przewoźnika lotniczego – 20 grudnia 2017 r. Sąd zauważa także, że w dacie wyrokowania w aktach sprawy znajdowała się decyzja Prezesa ULC z [...] lipca 2018 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu ww. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to: po upływie ponad sześciomiesięcznego okresu od ich wpływu (nadto: po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie).

W efekcie, Sąd przyjął, że skarga jest zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji), i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tym zakresie. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie zaistniała blisko sześciomiesięczna przewlekłość (od 20 stycznia 2018 r. do [...] lipca 2018 r.), jako taka - naganna, ale nie nosząca cechy rażącego naruszenia prawa.

Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy; kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako stosunkowo niewielkie. Sąd wziął przy tym pod uwagę okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę przez Prezesa ULC, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w 2017 r. oraz do połowy 2018 r. wpłynęły do tego organu, co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Sąd uwzględnił także czynności podejmowane w tej sprawie przez organ, a mianowicie wydawanie zawiadomień kierowanych do stron (z 30 stycznia 2018 r. oraz z 26 kwietnia 2018 r.), informujących o nowym terminie jej zakończenia, w efekcie również: decyzji z [...] lipca 2018 r. - kończącej postępowanie w tej sprawie. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 tej ustawy uwzględniając wysokość wpisów od skargi uiszczonych przez każdego ze skarżących oraz koszty zastępstwa procesowego.