Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. i B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] grudnia 2013r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że kontrolowaną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2004r., nr [...] udzielającej M. i B. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę (przed wykonaniem budynku garażowego) oraz określającej warunek użytkowania gabinetu lekarskiego jako zakładu pracy, polegający na obowiązku uzyskania pozytywnego stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy, w sprawie zgodności wykonania budynku z projektem budowlanym.

Organ podał, że w uzasadnieniu powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, tj. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2003r., Nr [...], znak: [...].

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny uznając, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2004r., nr [...] dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje społeczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1134/04).

Wskazał, że kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z dnia [...] października 2004r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z póź.zm.) udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim wybudowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2003r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wskazał, że warunkiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest zgodność wykonanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i jest od niej przedmiotowo zależna.

W niniejszej sprawie, po dopuszczeniu budynku do użytkowania przez organ nadzoru budowlanego, decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2003r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2003r., nr [...], znak: [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji, a decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005r., znak: [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2006r., sygn. akt VIISA/Wa 1449/05 oddalił skargę M. i B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Orzekające w niniejszej sprawie w/w organy administracyjne jak i Sąd stwierdziły, ze przy wydawaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2003r. doszło do oczywistego i bezspornego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 b i c i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego oraz § 12 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 75, poz. 690 ze zm.), co stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności tejże decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę była niezgodna z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezgodność ta wynikała z niezachowania zawartego w powyższej decyzji warunku określającego odległość linii zabudowy budynku na 6 m od granicy frontowej działki nr [...], której właścicielem byli inwestorzy w dacie wydania tej decyzji. Uznano, że następcze nabycie działki sąsiedniej nr[...], która nie została objęta wnioskiem inwestorów o pozwolenia na budowę, nie uprawniało do przyjęcia w projekcie budowlanym, ze nastąpiła możliwość przesunięcia linii zabudowy w stosunku do ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a faktyczne władanie niniejszą działką nie dawało podstawy do objęcia jej pozwoleniem na budowę wydanym dla nieruchomości oznaczonej nr [...]. Stwierdzono również niezgodność z powyższą decyzją w zakresie zaprojektowania dobudowy do północnej elewacji budynku mieszkalnego zadaszonej wiaty o szerokości 4 m, sięgającej do granicy działki budowlanej z działką sąsiednią nr [...], należącą do E. G. Takie usytuowanie wiaty uznano ponadto za rażące naruszenie § 12 ust. 3 i ust. 5 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, pozwoleniem na budowę objęto oprócz domu mieszkalnego z gabinetem lekarskim z przyłączami wodociągowymi, kanalizacyjnymi również budynek garażowy nie ujęty w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie pozostaje bez wpływu na istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej w oparciu o akt, którego nieważność stwierdzono. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt I OPS 2/12 wywiedziono, że "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa".

Na powyższą uchwałę powołał się Naczelny Sąd Administracyjny, w wydanym w sprawie przedmiotowego budynku, wyroku z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt 2416/11 oddalającym skargę kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Wr 248/11 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania bez pozwolenia spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i zadaszoną wiatą. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2003r. może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, wydanej w dniu [...] października 2004r. Stanowisko to powinien wziąć pod uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozstrzygając sprawę i to pomimo wyrażanego wcześniej stanowiska sądów o przesłankach do wznowienia".

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym orzeczeniu sądu są wiążące dla organów nadzoru budowlanego rozpatrujących niniejszą sprawę. Mając zatem na względzie wytyczne zawarte w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt 2416/11, po przeanalizowaniu niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że wyeliminowanie z obrotu prawego decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2003r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2004r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, dotyczącej tej inwestycji. Skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2003r., Nr [...] rażąco naruszała § 12 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz była niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2004r., nr [...] zezwalająca na użytkowanie budynku dotknięta jest tymi samymi wadami.

Z powyższych względów, decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2004r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niedopuszczalne jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego, który rażąco narusza przepisy prawa.

Byłoby to nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym.

W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, należy utrzymać w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie. Organ podniósł, że w tej sytuacji odwołanie M. i B. M. uznać należy za nieuzasadnione.

Wydając zaskarżoną decyzję [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył przepisów wskazanych przez skarżących w odwołaniu. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Wskazał, że odwołujący się nie wykazali, by powyższe miało wpływ na wynik sprawy. Z akt wynika, że organ pierwszej instancji zawiadamiając o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego poinformował strony o możliwości złożenia, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i B. M.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżących zarzucił organowi naruszenie

1. art. 10 kpa poprzez brak umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i wniosków w sprawie, przed wydaniem skarżonej decyzji, przy czym było to również udziałem organu orzekającego w I instancji, a organ II instancji wprost w uzasadnieniu decyzji stwierdził, ze to naruszenie miało miejsce, jak również sam je popełnił,

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 Kpa poprzez zaakceptowanie uznania przez organ I instancji, że ewentualna wadliwość decyzji stwierdzonej jako nieważna jest rażąca w związku z,

3. art. 59 Ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i § 12 ust. 3 i 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zaakceptowanie uznania przez organ I instancji, że usytuowanie budynku z wiatą w odległości 6 m od granicy działki jest rażąco bezprawne,

4. art. 4 kpa w związku z art. 8 EKPC poprzez zaakceptowanie stwierdzenia przez organ I instancji nieważności decyzji, w sytuacji :

a. pozostawania przez nieruchomość ośrodkiem aktywności życiowej stron i domem rodzinnym, co także dotyczy wstępnych oraz powinowatych stron,

b. braku naruszania porządku publicznego oraz praw innych osób przez użytkowanie nieruchomości,

a także

c. nieproporcjonalności stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

W ocenie Sądu kontrolowane w niniejszej sprawie orzeczenia organów administracji zapadłe w postępowaniu nieważnościowym są prawidłowe. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać trzeba także, że organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2004r. wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

W rozpoznawanej sprawie podstawą kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji był przepis art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zgodnie z którym - właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli o której mowa w art. 59 a - a więc kontroli w trakcie której organ sprawdza zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym.

W rozpoznawanej sprawie decyzja Starosty [...] wydana dnia [...] lutego 2003r. udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005r.

W tym miejscy wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest "końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego." (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., II OSK 660/09). "Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap." (wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1499/08).

Fakt zaś stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - a więc wyeliminowania jej z obrotu prawnego od dnia jej wydania nie pozwala organowi na wykonanie obowiązków wynikających z przepisu art. 59 a Prawa budowlanego. Tak więc w przypadku gdy stwierdzona została nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie może w obrocie prawnym pozostać, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w oparciu o akt, którego stwierdzono nieważność.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznając, iż w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.