Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1036/21 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od A. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 września 2021 r. w sprawie ze skargi A.B. (Skarżąca) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (Kolegium) z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy G. (Wójt) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na babcię Z. B., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania w T. z [...] września 2014 r.

Wójt decyzją z [...] lutego 2020 r. odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią ze względu na niespełnienie przesłanek ustawowych. Podkreślił, że to K. B. (ojciec Skarżącej) jest w pierwszej kolejności zobowiązany do alimentacji i to on ma obowiązek zapewnić opiekę chorej matce.

Skarżąca złożyła od ww. decyzji odwołanie do Kolegium, w którym zaskarżyła rzeczoną decyzję w całości oraz zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez brak ustaleń faktycznych, co do ustalenia, czy K. B. rzeczywiście jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej :"u.ś.r.") poprzez ich błędną wykładnię oraz literalne przyjęcie treści ww. przepisów polegające na przyjęciu, iż warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki opiekującej się babcią jest posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności przez żyjących zstępnych spokrewnionych w pierwszym stopniu oraz nieuwzględnieniu okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2021 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu uznało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez odesłanie do przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Nie sam fakt opieki nad niepełnosprawną osobą, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium podniosło również, że zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przez wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Kolegium podkreśliło, że K. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie sprawuje opieki nad taką osobą, od lat prowadzi swój sklep, a sam fakt wykonywania pracy zawodowej nie zwalnia syna z obowiązku alimentacyjnego wobec matki oraz nie stanowi obiektywnej i usprawiedliwionej przeszkody w sprawowaniu opieki nad nią, w związku z czym zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżąca zarzuciła na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż okoliczność wykonywania pracy zawodowej przez K. B. zapewniającej jemu i jego rodzinie zachowanie minimum egzystencji oraz brak możliwości finansowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką, nie stanowi obiektywnej i usprawiedliwionej przeszkody w sprawowaniu opieki nad jego matką, co skutkowało naruszeniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki pozytywnego rozpatrzenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. przez odesłanie do przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, co jest zdaniem Kolegium wystarczającą podstawą do oddalenia skargi Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję oraz zasądzając od organu koszty zastępstwa procesowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uznał, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału procesowego zgromadzonego w sprawie oraz nie zajął stanowiska na tle podnoszonych przez Skarżącą okoliczności związanych z sytuacją osobistą jej ojca, który – jak sam twierdzi – ze względu na sytuację finansową i zawodową nie tylko nie ma możliwości rezygnacji z prowadzenia działalności gospodarczej, lecz także ze względu na osiągane dochody nie ma realnej możliwości sfinansowania niepełnosprawnej matce całodobowej opieki.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ odwoławczy wbrew ustawowemu obowiązkowi nie dokonał oceny przedłożonych dowodów w postaci zeznań podatkowych ojca Skarżącej oraz twierdzeń i zarzutów odwołania w tym zakresie. Organ powinien w toku ponownego rozpoznania sprawy rozważyć, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazując katalog podmiotów uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy, odwołuje się bezpośrednio do przepisów Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego. Zakresem odesłania są te przepisy kodeksowe, które ustalają kolejność i zakres obowiązku alimentacyjnego w odniesieniu do szczególnej jego postaci (wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną) jako przesłanki materialnoprawnej nabycia świadczenia publicznoprawnego. Odesłanie to jednak nie jest równoznaczne z upoważnieniem organów do wkraczania w kompetencje sądów właściwych do orzekania o istnieniu i zakresie obowiązku alimentacyjnego. Organy mają jedynie dokonać oceny, czy dany podmiot obciążony obowiązkiem alimentacyjnym jest w stanie realnie i efektywnie opiekę tę sprawować, a tym samym czy podmiot ten może stać się beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego jako rekompensaty publicznoprawnej za rezygnację z podejmowania lub kontynuowania działalności zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą.

Kolegium wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.

Działając w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium skarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji II instancji, wskazując, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału procesowego zgromadzonego w sprawie oraz że nie zajął stanowiska na tle podnoszonych okoliczności związanych z sytuacją osobistą ojca Skarżącej.

Zdaniem Kolegium stan faktyczny w sprawie jest dokładnie wyjaśniony i nie istnieje potrzeba przeprowadzenia żadnych dodatkowych dowodów. Jego zdaniem, z uwagi na brak zaistnienia okoliczności, które pozwalałyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny Skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej ojca, brak jest prawnej możliwości przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła również o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne "czy art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy interpretować w ten sposób, że ww. przepisy umożliwiają uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w dalszej kolejności w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli żyją osoby pozostające w pierwszym stopniu pokrewieństwa z osobą niepełnosprawną, gdy osoby w pierwszym stopniu pokrewieństwa, nie mogą tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, czy też należy stosować wykładnię literalną rzeczonych przepisów?".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania jest uzasadniony. Sąd Wojewódzki przyjął, że Kolegium nie zebrało w sposób należyty materiału dowodowego i nie ustaliło, czy K.B. jest w stanie rzeczywiście sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką.

Tymczasem z decyzji Kolegium wprost wynika, że K. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium ustaliło również, że jest on osobą aktywną zawodowo (od lat prowadzi swój sklep) i nie podejmuje opieki nad matką z własnej woli, a nie z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że z dokumentów przedstawionych przez organy wynika, że Z. B. jest wdową, posiada jednego syna K. B., który w pierwszej kolejności jest zobowiązany do alimentacji. Faktyczną opiekę nad babcią sprawuje A. B. Syn zamieszkuje pod tym samym adresem i prowadzi własną działalność gospodarczą, zatrudnia pracowników, osiągnął przychód za 2020 r. na poziomie 1 507 146, 51 zł, z tego koszty uzyskania przychodu wyniosły 1 458 513,99 zł, a dochód 48 632,52 zł. Jego małżonka nie jest nigdzie zatrudniona i pozostaje na utrzymaniu męża.

Wobec tak zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium tych okoliczności faktycznych w decyzji nie było podstaw do stawiania organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy znajdował się w aktach sprawy i został prawidłowo oceniony w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji.

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że zawarte w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych odesłanie do przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie jest równoznaczne z upoważnieniem organów do wkraczania w kompetencje sądów właściwych do orzekania o istnieniu i zakresie obowiązku alimentacyjnego. Jednocześnie nakazał organowi zbadanie, czy ojciec Skarżącej jest w stanie realnie i efektywnie sprawować opiekę nad matką. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji nakazał zbadanie, czy rzeczywiście dochody ojca Skarżącej są na tyle niskie, że nie może zapewnić swojej matce odpłatnej opieki i czy rzeczywiście prowadzona przez niego działalność gospodarcza jest na tyle absorbująca, by nie mógł osobiście zająć się matką. Biorąc pod uwagę, że z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobie na której ciąży obowiązek alimentacyjny, Sąd pierwszej instancji nakazał organom ustalenie, czy w przypadku ojca Skarżącej zachodzą okoliczności uznające przyjęcie, że nie jest on w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi alimentacyjnemu. Dopiero bowiem w takiej sytuacji aktualizowałby się, w świetle przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny Skarżącej. Dokonywanie takich ustaleń oznaczałoby jednak konieczność wkraczania w zakres kompetencji sądów powszechnych.

Sąd kasacyjny podziela przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko Kolegium, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełniać określone ustawą przesłanki. Nie wystarczy zatem sama okoliczność sprawowania opieki nad schorowanym członkiem rodziny. Skarżąca będąc wnuczką należy do osób o których mowa w art. art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zatem dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego konieczne byłoby spełnienie przez nią przesłanek o których mowa w tymże przepisie. Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustaliło, że osobą spokrewnioną z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu jest K. B. nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że Skarżąca nie spełniała przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. uznać należało za zasadny.

Podsumowując, Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji co do nie rozpatrzenia w sposób pełny i wnikliwy materiału procesowego zgromadzonego w sprawie oraz nie zajęcia stanowiska na tle podnoszonych przez Skarżącą okoliczności związanych z sytuacją osobistą jej ojca. W niniejszej sprawie Kolegium w sposób dokładny i prawidłowy ustaliło stan faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji wyjaśnił również z jakich przyczyn, w zaistniałym stanie faktycznym nie jest możliwe przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Odnosząc się zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w jego ocenie w sprawie nie zachodziły wątpliwości o kwalifikowanym, szczególnym charakterze, brak było zatem podstaw do przedstawiania pytania prawnego powiększonemu składowi NSA.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

Podstawą do odstąpienia od zasądzenia na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 wyroku był art. 207 § 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Kolegium - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.