II SA/Rz 1108/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-01-22	
Data wpływu	2014-08-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa
Krystyna Józefczyk.
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6122 Rozgraniczenia nieruchomości	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I OSK 999/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 28, art. 61a § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala-	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Burmistrz [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości zlokalizowanych w [...], oznaczonych jako działka nr 1194/2, stanowiącej współwłasność Z. B. i L. B., a działką nr 1845 należącą do Województwa [...], w zarządzie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...].

W piśmie z dnia 18 października 2013 r. zatytułowanym jako "odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]" M. D. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium") o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wskazała, że prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe Burmistrz naruszył szereg przepisów proceduralnych oraz materialnoprawnych, skutkujących pominięciem jej w charakterze strony postępowania, a zatem nieważnością zaskarżonego rozstrzygnięcia. Posiada ona ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdu z działki nr 1845 stanowiącej drogę wojewódzką, na działkę nr 1195/10 stanowiącą jej własność i siadującą bezpośrednio od strony zachodniej z działką nr 1194/2, a zatem winna zostać uznana za stronę postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto w piśmie zawarła wniosek o przekazanie sprawy do Sądu Rejonowego w [...] w przypadku nieuwzględnienia wniesionego odwołania.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "Kpa"), SKO w [...] zwróciło M. D. jej podanie wskazując, że wyłącznym trybem kwestionowania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Po rozpoznaniu zaś wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie.

Wskazano, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, podmiotem uprawnionym do zwrócenia się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie strona postępowania, a zatem podmiot, który wykaże, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. W rozpatrywanej sprawie nie można było wskazać normy prawa administracyjnego, która wskazywałaby na istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni, a zatem uznano, że M. D. nie jest stroną postępowania i nie była uprawniona do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Objęta wnioskiem decyzja Burmistrza wydana została na podstawie regulacji zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej: "Pgik") i stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym w oparciu o przepisy tej ustawy są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów, których rozgraniczenie dotyczy. Wnioskodawczyni nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości stanowiących przedmiot rozgraniczenia, zaś fakt realizacji zjazdu z działki nr 1845 stanowiącej drogę wojewódzką na jej działkę nie stanowi podstawy do przyznania jej statusu strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Posiada ona ewentualnie interes faktyczny, który jest jednak niewystarczający aby być stroną spornego postępowania.

Nie zgadzając się z wydanym postanowieniem, M. D. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że wbrew twierdzeniom Kolegium posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji rozgraniczeniowej.

Po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r., uznając za zasadną i prawidłową argumentację wywiedzioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Kolegium realizacja zjazdu na nieruchomości objętej postępowaniem rozgraniczeniowym nie ma wpływu na powstanie interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni w zakresie kwestionowania decyzji rozgraniczeniowej, gdyż w żaden sposób nie zmienia stosunków własnościowych działek objętych rozgraniczeniem, a taki właśnie charakter nosi postępowanie rozgraniczeniowe. Ustalenia tego nie zmienia również fakt, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy lub pozwolenia na budowę wnioskodawczyni brała udział jako jego strona bowiem w postępowaniu rozgraniczeniowym krąg stron wyznacza własność rozgraniczanych nieruchomości. M. D. nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętych spornym rozgraniczeniem, a zatem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było prawidłowe.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. D. wniosła o uchylenie postanowienia SKO w [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz o "nadanie sprawie biegu i merytoryczne rozpatrzenie sprawy".

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 73, art. 74, art. 77, art. 107 Kpa, naruszenie Konstytucji RP, Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 9, art. 66 § 3 w zw. z art. 33 ust. 3 Pgik, art. 29, art. 33, art. 34 Pgik i art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, nie wskazując jednakże na czym konkretnie naruszenia te miały polegać. Zdaniem skarżącej Kolegium nie rozpoznało meritum sprawy oraz nie odniosło się do zarzutów przez nią sformułowanych, zaś odmawiając wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i zamykając drogę do weryfikacji decyzji Burmistrza naruszyło zasady praworządności, obiektywizmu i niezależności. Wszak w wyniku zmiany granic działek nr 1845 i 1194/2 dokonanej decyzją Burmistrza doszło do wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę jej zjazdu oraz wszczęcia postępowania przez organem nadzoru budowlanego, który nakazał rozbiórkę zjazdu z powodu zlokalizowania go częściowo na działce nr 1194/2. Tym samym skarżąca legitymuje się interesem prawnym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji rozgraniczeniowej, bowiem wynika on wprost z przepisów, na podstawie których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi publicznej na działkę nr 1195/10. Ponadto nie bez znaczenia jest fakt, że Burmistrz [...] jako organ zainteresowany wynikiem sprawy winien podlegać wyłączeniu z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga M. D. okazała się niezasadna, co spowodowało konieczność jej oddalenia.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie SKO zasadnie przyjęło, że stronie skarżącej nie przysługiwało prawo domagania się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, bowiem prawo to przysługuje wyłącznie temu, kto ma w tym interes prawny czyli stronie postępowania. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało określone w art. 28 k.p.a. w ten sposób, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes o którym mowa w art. 28 K.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego.

SKO wykazało, iż M. D. posiada wyłącznie interes faktyczny do kwestionowania przedmiotowej decyzji rozgraniczeniowej. Na tej podstawie zastosowano wobec skarżącej art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi : gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwie przytoczona regulacja procesowa nakazuje organowi administracji wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie jego wszczęcia pochodzi od podmiotu nie będącego stroną. Powyższy przepis stosuje się w ramach postępowań nadzwyczajnych a więc także postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyjaśniając przyczyny świadczące o braku u M. D. interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją rozgraniczeniową, wypada podnieść, że w myśl art. 30 ust. 1 Pgik, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. W postępowaniu rozgraniczeniowym należy odwoływać się do przytoczonego wyżej art. 28 K.p.a., ponieważ Pgik nie zawiera autonomicznej wobec tego przepisu definicji strony. W piśmiennictwie wskazuje się na podstawie tej regulacji, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym będą właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości m.in. użytkowanie, służebność, hipoteka (por. E. Mzyk, Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 129, a także D. Felcenloben, Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2011, s. 280). Nie budzi wątpliwości, iż M. D. nie mogła być adresatem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, albowiem nie była w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia SKO właścicielem, użytkownikiem wieczystym, czy osobą której przysługiwałoby ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości rozgraniczanych. Strona skarżąca tym faktom nie zaprzecza.

Strona skarżąca wywodzi swe prawo do kwestionowania decyzji rozgraniczeniowej Burmistrza [...] ze skutków prawnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę. Otóż na mocy tej decyzji Wojewoda pozwolił M. i E. D. na wykonanie zjazdu indywidulanego z drogi publicznej nr 1845 stroną lewą na działkę nr 1195/10 w [...]. Pozwolenie to nie dotyczyło więc granicy działki nr 1845 stanowiącej część drogi publicznej przebiegającej na odcinku działki nr 1194/2. Pozwolenie na budowę nie uprawniało adresata do wykonania zjazdu w obszarze granic działek rozgraniczonych decyzją, co oznacza że w/w decyzja nie pozwala mówić o istnieniu legitymacji do złożenia przez M. D. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, iż osoba korzystająca z cudzej nieruchomości w zakresie przejazdu i przechodu (np. poprzez zjazd z drogi publicznej) nie jest zainteresowanym w sprawie o rozgraniczenie tej nieruchomości (zob. uchwała SN z dnia 13 kwietnia 1988 r., III CZP 23/88, OSNC 1989, nr 9, poz. 137). Oznacza to, zdaniem WSA, iż sam fakt korzystania z nieruchomości, bez tytułu prawnorzeczowego, nie stanowi o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym właściciela nieruchomości sąsiadującej z rozgraniczanymi.

Dla niniejszej sprawy niebagatelny jest też fakt uznania przez sąd powszechny braku prawa do uczestniczenia w postępowaniu rozgraniczeniowym M. D. dotyczącym nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją. Świadczy o tym załączone do skargi sądowoadministracyjnej postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., o sygn. akt [...]. Skarżąca na rozprawie przed WSA oświadczyła również, że odmówiono jej przystąpienia do toczącego się przed Sądem postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego dopuszczenie skarżącej jako strony postępowania rozgraniczeniowego przez SKO oznaczałoby w istocie zaprzeczenie ustaleń, jakie wobec uczestników postępowania rozgraniczeniowego poczynił w tym stanie prawnym i faktycznym sąd powszechny.

Zaskarżone do WSA postanowienie SKO nie jest obarczone wadami prawnymi opisanymi w treści wniesionej skargi. Sąd w toku wykonywania swych zadań kontrolnych nie dopatrzył się również takich naruszeń przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które obowiązany byłby uwzględnić z urzędu.

Z tych przyczyn oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.