Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1051/18 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1051/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego na działkach nr [...] oraz [...] w M., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M., zaskarżając go w całości.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., oparto na następujących podstawach:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji oddalenie skargi przez Sąd, a tym samym uznanie, że wybudowanie budynku na działce o nr ewidencyjnym [...] i [...] (należącej do skarżącego) jest zgodne z prawem i nie wymaga w tym zakresie przeprowadzenia postępowania naprawczego;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zapadłego wyroku, polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze z [...] listopada 2018 r., jak i w piśmie skarżącego z [...] marca 2019 r., a także stanowiska i argumentów prawnych skarżącego przedstawionych w uzasadnieniu, dotyczących w szczególności zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, jak również braku rozważenia dowodów, o których przeprowadzenie skarżący wniósł w skardze i piśmie doprecyzowującym skargę,

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji niekompletnych akt sprawy i pominięcia części z tych akt, a także brak rozważenia dowodów, o których przeprowadzenie skarżący wnosił w skardze i piśmie doprecyzowującym skargę, a które były niezbędne do wyjaśnienia istniejących w sprawie istotnych wątpliwości, a ponadto nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania, co skutkowało w konsekwencji błędną oceną przez Sąd pierwszej instancji i oddaleniem skargi,

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Sąd w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji powielenie przez Sąd pierwszej instancji argumentów wskazanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 2 listopada 2018 r.,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie podstaw prawnych oddalenia skargi przez Sąd i w konsekwencji uznanie, że nie zachodzą okoliczności do wszczęcia postępowania w sprawie, pomimo że Sąd dość lakonicznie wskazał na te inne przyczyny umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, które nie zostały opłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego dotyczyła tylko i wyłącznie działki o nr ewid. [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro z dalszego postępowania wynika, że zostały znacznie naruszone granice należącej do niego działki, to w tym wypadku powinno być wszczęte postępowanie naprawcze i sprawdzona legalność prowadzonych robót.

W piśmie z [...] sierpnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku oddalającego skargę lub uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Poza tym w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej, choć dosyć zwięzłe jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do oddalenia skargi, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym będzie mowa przy rozpatrywaniu pozostałych zarzutów naruszenia prawa. Wnoszący skargę kasacyjną naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a upatruje w braku odniesienia się przez sąd I instancji w uzasadnieniu do wszystkich jego zarzutów zawartych w skardze i w piśmie z [...] marca 2019 r. "jak również braku rozważenia dowodów, o których przeprowadzenie skarżący wniósł".

Rzeczywiście sąd wojewódzki do wszystkich zarzutów M. M. się nie odniósł oraz nie "rozważył" podnoszonych przez niego dowodów. Jednak okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Tutaj taka sytuacja nie wystąpiła.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Przy czym podkreślić należy, że strona nie wyjaśniła, poza jego wskazaniem, w czym upatruje, mając na uwadze dyspozycję ww. przepisu, jego naruszenia w niniejszej sprawie. To, że sąd wojewódzki zaakceptował stanowiska organów nadzoru budowlanego zawarte w postanowieniach nie oznacza naruszenia wskazanej wyżej normy prawnej.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści.

Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie sposób jest przyjąć, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że sąd I instancji procedował na niekompletnych aktach i pominął część z nich. Odnośnie zaś "wnioskowanych" dowodów to zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. - sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nie przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11).

Ponadto, jak wyżej wskazano, przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez sąd na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Jego zastosowanie jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W niniejszej sprawie jak już wyjaśniono sąd orzekał na podstawie akt nadesłanych przez organ nadzoru budowlanego. Na marginesie zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej M. M. ani w skardze do sądu, ani w piśmie z [...] lutego 2019 r. nie wnosił o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, choć niewątpliwie do pisma dołączył pięć decyzji i mapę do celów projektowych (k.76-81 akt sprawy).

Nietrafne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego z tego powodu, że zarówno sąd I instancji jak i organy administracji nie stosowały wskazanych przepisów dotyczących postępowania naprawczego (art. 50 i 51 prawa budowlanego), a zatem nie mogły ich naruszyć. Podstawą zaskarżonych decyzji jest art. 61 a § 1 k.p.a. odmawiający wszczęcia postępowania w sprawie. Niestety zarzutu błędnego zastosowania tego przepisu w skardze kasacyjnej nie postawiono. Trafnie przyjął w sąd wojewódzki i organy nadzoru budowlanego obu instancji, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nastąpiła z "innych przyczyn" o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Postępowanie odnośnie legalności budynku mieszkalnego na działce nr 350 nie może być prowadzone ponieważ w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] października 2005 r. udzielająca A. i M. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w M. przy ul. [...] dz. nr [...]. Udzielenie takiego pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nastąpiło sprawdzenie, czy zrealizowany budynek jest zgodny z prawem. Ponieważ organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestycja jest zgodna z prawem to nie można już prowadzić postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu budowlanego.

Na koniec już tylko zauważyć należy, że podnoszona w licznych pismach skarżącego kasacyjnie kwestia ewentualnego przekroczenia granic własności nieruchomości jest materią z zakresu prawa cywilnego i może być rozstrzygana przez sąd powszechny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz.329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.