Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 299/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 299/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przedsiębiorstwo [...] w dniu 15 lutego 1994 r. wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. S., stanowiącego dz. nr [...] o pow. 449 m2 oraz prawa własności budynku i innych urządzeń znajdujących się na gruncie wraz z przeniesieniem prawa własności budynku. We wniosku o uwłaszczenie powołało się na uchwały Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie: z [...] stycznia 1961 r. nr [...] o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...] oraz z [...] listopada 1962 r. nr [...] w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...], połączeniu przedsiębiorstw państwowych i przejęciu jednostki organizacyjnej, zmienioną zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 1988 r. nr [...] o nadaniu nowej nazwy Przedsiębiorstwu [...] na Przedsiębiorstwo [...] – przekształcone przez Ministra Skarbu w spółkę akcyjną aktem notarialnym z [...] czerwca 2009 r. Zdaniem [...] akty te miały wskazywać na jego prawo zarządu do ww. nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] lutego 2011 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. Organ zauważył, że nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy [...].

W ocenie organu, [...] nie legitymuje się decyzją o przekazaniu nieruchomości w zarząd, ani decyzją o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wydaną przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Przedstawione dokumenty nie stanowią dowodu, że grunt przy ul. S. w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie ww. podmiotu. Z ww. dokumentów wynika tylko, że przedmiotem przekazania pomiędzy przedsiębiorstwem [...] i [...]" był budynek znajdujący się przy ul. S., a nie grunt. Nadto głównym przedmiotem działania przedsiębiorstwa było zarządzanie budynkami państwowymi przeznaczonymi dla potrzeb placówek zagranicznych. Poprzednik prawny [...] nie legitymował się prawem zarządu przedmiotową nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r. Zarządzanie nieruchomością nie jest natomiast tożsame z prawem zarządu. W odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. S., oznaczonej nr hip. [...], z której pochodzi obecna dz. nr [...], toczy się postępowanie z wniosku jej dawnych właścicieli, złożonego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego gruntu. W postępowaniu tym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] maja 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1951 r., którą utrzymano w mocy orzeczenie o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 1215/02 Minister Infrastruktury zawiesił z urzędu ww. postępowanie do czasu zakończenia postępowania toczącego się z wniosku [...] o nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz własności budynku. Prezydent m.st. Warszawy zauważył, że zgodnie z art. 200 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie może naruszać praw osób trzecich - takimi prawami są roszczenia następców prawnych dawnych właścicieli. Prawa i roszczenia następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości wynikające z dekretu powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności, co skutkowało odmową uwzględnienia wniosku [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w dniu 5 grudnia 1990 r. wnioskodawca nie mógł nabyć prawa użytkowania wieczystego gruntu, ponieważ w dokumentach nie ma mowy o prawach do gruntu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 649/12 oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję z [...] stycznia 2012 r. Sąd podzielił stanowisko organów co do braku dowodu na prawo zarządu "[...]" do gruntu przedmiotowej nieruchomości i wskazał na § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), który wymienia dokumenty, na podstawie których organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu. Jest to niezbędną przesłanką uwłaszczenia, jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), któremu odpowiada art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podkreślił, że prawa zarządu nie można domniemywać, a nie wynika ono z dokumentów przedłożonych przez "[...]". Świadczą one tylko o tym, że poprzednicy prawni zarządzali budynkiem, przeprowadzali remonty, celem zachowania substancji w stanie umożliwiającym wynajem w nim lokali dla placówek zagranicznych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 411/13 oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. od ww. wyroku z 23 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 649/12. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły dwóch kwestii – niewłaściwej kolejności postępowań co do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. S. i błędnej oceny dokumentacji złożonej w sprawie uwłaszczenia. Sąd zauważył, że w sprawie w/w gruntu toczy się postępowanie z wniosku następców prawnych poprzednich właścicieli w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] kwietnia 2002 r. stwierdzająca nieważność orzeczeń dekretowych została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2004 r. sygn. akt I SA 1215/02, a skarga kasacyjna od tego wyroku oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1041/05. Uchylenie w/w decyzji nadzorczej nastąpiło z tego względu, że w ocenie Sądu, jej wydanie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. od treści decyzji wydanej w postępowaniu uwłaszczeniowym z wniosku "[...]". Wobec nierozpoznawania tego wniosku, następcy prawni byłych właścicieli wnieśli skargę na bezczynność i Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 września 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 139/10, uwzględniając ją, zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do załatwienia wniosku i wskazał, że nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie sprawy z wniosku dekretowego uzależnione jest od uprzedniego rozpoznania sprawy w przedmiocie uwłaszczenia "[...]". Wyrokami tymi i ocenami wyrażonymi w nich, z których wynika kolejność postępowań - jako pierwsze uwłaszczeniowe, drugie - nadzorcze do orzeczeń dekretowych, związane są sądy i organy, na mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Zastosowana zatem przez organy kolejność postępowań, tj. rozpoznanie sprawy o uwłaszczenie z wniosku "[...]" jako pierwszej przed załatwieniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych była prawidłowa. Sąd wskazał dalej, powołując się na treść art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), że z przepisów tych wynika wyraźnie, że uwłaszczenie jest możliwe tylko wówczas, jeśli podmiot o nie się ubiegający może wylegitymować się prawem zarządu do gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r. Dokumenty, na podstawie których właściwy w sprawie uwłaszczenia organ stwierdza istnienie prawa zarządu, wymienia w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu. Żaden z przedstawionych przez "[...]" dokumentów nie jest tym, o którym mowa w w/w przepisie. Skarżący powołuje się na pkt 8 i 9 ust. 1 § 4, które wymieniają uchwały, zarządzenie lub decyzję wydane w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości (pkt 8), protokół przekazania nieruchomości, sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (pkt 9). "[...]" w tym kontekście wskazała na uchwały z [..] stycznia 1961 r., z [..] listopada 1962 r. i protokół zdawczo-odbiorczy z [...] kwietnia 1963 r. Jednak prawo użytkowania wieczystego ma być ustanowione na gruncie nieruchomości, zatem z aktów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia musi wykazać prawo zarządu do gruntu, jako tej części nieruchomości, która ma zostać uwłaszczona. Pozostałe bowiem części nieruchomości stają się przedmiotem prawa własności. Z dokumentów, na które powołuje się spółka, prawo zarządu do gruntu przedmiotowej nieruchomości nie wynika, żaden z nich bowiem gruntu nie dotyczy.

[...] S.A. w W. wnioskiem z 22 stycznia 2016 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wadliwie skomunalizowana decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. nr [...] stwierdzającą jej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie przez Dzielnicę [...], utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] października 1993 r. nr [...]. Z uwagi na to, że ww. decyzje rażąco naruszają prawo, skarżący wystąpił w dniu 10 kwietnia 2015 r. do Ministra Administracji i Cyfryzacji o stwierdzenie ich nieważności. Nie można było bowiem skomunalizować nieruchomości znajdującej się w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie Przedsiębiorstwa państwowego użyteczności publicznej "[...]". Skoro zatem komunalizacja była wadliwa, to tym samym Prezydent m.st. Warszawy nie był organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie uwłaszczenia na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez "[...]" był konieczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] września 2016 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2012 r. i 18 lutego 2011 r. i wskazało, że przeszkodą w prowadzeniu niniejszego postępowania jest uprzednio wydany wyrok sądu dotyczący decyzji objętych wnioskiem. Mając bowiem na uwadze treść art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjąć należy, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Organ zauważył ponadto, że kwestionowanym decyzjom skarżący zarzuca wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości. Tymczasem decyzje komunalizacyjne nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego zwalniająca organ od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie z [...] września 2016 r. Organ zauważył, że wynikająca z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawomocność materialna zamyka co do zasady organom oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako K.p.a.). Odmawiając wszczęcia postępowania organ wskazał, że brak było podstaw do objęcia ponowną kontrolą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2012 r. oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [..] lutego 2011 r. w sytuacji, gdy jej legalność była już przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 649/12 oddalił skargę [...] S.A. na tę decyzję. Z kolei wniesiona od powyższego wyroku skarga kasacyjna oddalona została przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 411/13.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] S.A. w Warszawie.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że na skutek wyroku oddalającego skargę decyzja administracyjna staje się prawomocna, co oznacza, że nie może być zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została ona uznana już za niewadliwą mocą orzeczenia sądowego. Pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego statuujący jego moc erga omnes wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. Sąd powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a., obecnie postanowienie wydawane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. W cytowanej uchwale wskazano również, że nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.

Zdaniem Sądu, taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Ani z akt sprawy nie wynika, ani też sam skarżący nie podnosił zaistnienia jakiejkolwiek okoliczności, która nie była znana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie przy wyrokowaniu w dniu 23 października 2012 r., czy też Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w dacie wydania wyroku z 7 października 2014 r. i która miałaby charakter przesłanki nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 K.p.a. Jedyną okolicznością, na którą powołał się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2012 r. i z [...] lutego 2011 r., było wystąpienie przez niego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] października 1993 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r., którą stwierdzono nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie przez Dzielnicę [...]. Zdaniem skarżącego, wadliwość komunalizacji spowodowała brak po stronie Prezydenta m.st. Warszawy właściwości do prowadzenia postępowania w przedmiocie uwłaszczenia na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący całkowicie pominął jednak fakt, że postępowanie zainicjowane jego wnioskiem w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających uwłaszczenia nie było prawomocnie zakończone, a zatem nie sposób zarzucić organom orzekającym w tym postępowaniu braku właściwości. Sądowi z urzędu wiadomym było również, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [..] kwietnia 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [..] października 1993 r. z uwagi na brak przymiotu strony po stronie skarżącego, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1368/16 oddalił skargę [...] S.A. w [...] na powyższe postanowienie. W tej sytuacji skład orzekający nie znalazł podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W ocenie Sądu, również okoliczności przywoływane przez skarżącego w skardze rozpoznawanej w niniejszej sprawie (nie podnoszone na etapie postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej), a dotyczące przedwczesnego rozpoznania wniosku uwłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości warszawskiej przy ul. S. oraz niedostrzeżenia po stronie skarżącego prawa zarządu ww. gruntem, były przedmiotem oceny zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazano wyżej, Sądy te w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach wyjaśniły, dlaczego postępowanie uwłaszczeniowe było prowadzone przed postępowaniem dekretowym, jak również przeanalizowały dokumenty zgromadzone w sprawie i oceniły, że nie można z nich wywieść po stronie skarżącego prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] S.A. w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

a. Naruszenie art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych

b. Naruszenie art. 134 §1 i 135 p.p.s.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia sprawy

c. Naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7b §1, 8 §1, 77 §1 oraz 80 k.p.a. polegające na formułkowym prowadzeniu postępowania i ustalania faktów przy zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego,

d. Naruszenie art. 170 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie

II. Naruszenie prawa materialnego:

a. Naruszenie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w wersji pierwotnej przez jego niezastosowanie,

b. Naruszenie art. 14 § 2 k.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzenie i użytkowaniu oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. o tym samym tytule przez ich niezastosowanie

c. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie

d. Naruszenie:

- § 2 ust. 3 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 29 stycznia 1970 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez przedstawicielstwa dyplomatyczne, urzędy konsularne oraz instytucje korzystające z przywilejów dyplomatycznych,

- § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 25 października 1977 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez cudzoziemców dewizowych,

- § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lipca 1982 r. w sprawie warunków najmu budynków i lokali przez cudzoziemców dewizowych

przez ich niezastosowanie w zw. z naruszeniem art. 25 ust. 1 Prawa lokalowego z 1974 r. przez jego błędną wykładnię,

e. Naruszenie art. 36 k.c. przez jego niezastosowanie

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Z punktu widzenia skuteczności skargi kasacyjne kluczowe jest prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych w ramach których przeprowadzana jest kontrola zaskarżonego wyroku. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Sąd administracyjny w procesie orzekania nie stosuje przepisów k.p.a. Podstawą jego działania są wyłącznie przepisu p.p.s.a. i tylko one mogą zostać naruszone bezpośrednio przez sąd. Oparcie zarzutu na naruszeniu przepisu k.p.a. nie może zatem, co do zasady, okazać się skuteczne. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, pozbawiona jest treści i uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczo wszystkie podstawy kasacyjne sporządzone zostały z naruszeniem przepisów p.p.s.a., zaś analiza uzasadnienia nie pozwala na ustalenie treści skargi kasacyjnej, tj. określenie jakie konkretnie przepisy prawa zdaniem kasatora zostały naruszone, na czym polega to naruszenie oraz jaki jest ich wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do konkretnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje.

Przepisy art. 1 p.u.s.a. są przepisami ustrojowymi normującymi zakres (§ 1) i kryterium kontroli (§ 2) działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych. Mogą być one skutecznie wskazane jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, lecz zasadniczo niesamodzielnie, a w powiązaniu z innymi, konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Tylko przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazujący podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną, ale tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem, bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić Sąd I instancji, a czego Sąd ten nie zrobił dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013r., II OSK 533/12). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi ksacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12). Z tych względów zarzut naruszenia powyższych przepisów nie mógł okazać się skuteczny.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymanej jej mocą decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Z zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób ustalić na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Przepis ten określa zakres orzekania przez sąd pierwszej instancji i nie może mieć zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (wyrok NSA z 8.6.2016 r., I OSK 3479/15, wyrok NSA z 28.7.2004 r., OSK 678/04). Stąd też nie sposób przyjąć, aby mogło dojść do jego naruszenia w rozpoznawanej sprawie.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7b § 1, 8 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegający na formułkowym prowadzeniu postępowania i ustalaniu faktów przy zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Takie sformułowanie zarzutu jest poprawne tylko od strony formalnej, tj. wskazania podstaw prawnych zarzutu. Od strony materialnej zarzut ten musi zostać uznany za pozbawiony treści, a tym samym nieskuteczny. Z zarzutu tego nie wynika bowiem na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów w rozpoznawanej sprawie. Kasator posłużył się abstrakcyjnymi określeniami, zamiast wskazać konkretne czynności, które jego zdaniem zostały przez organ pominięte, a które byłyby niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w rozpoznawanej sprawie. Nie wynikają one także z uzasadnienia skargi kasacyjnej, która ogranicza się do zreferowania etapów teorii procesu stosowania prawa.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę jest związany prawomocnymi wyrokami oraz oceną prawną przyjętą w ich uzasadnieniach, gdyż przedmiotem żądania jest stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymanej jej mocą decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] lutego 2011 r. na gruncie których został wydany wyrok przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 23 października 2012 r. w sprawie sygn. I SA/Wa 649/12 oddalający skargę [...]. w Warszawie, a następnie prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r. w sprawie sygn. I OSK 411/13 oddalający skargę kasacyjną od tegoż wyroku. Podkreślić należy także, iż nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego istotnego z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, w porównaniu do stanu istniejącego w dniu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie sygn. I OSK 411/13.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanego na gruncie przepisu art. 170 p.p.s.a. wskazać należy, że w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1939/12 przyjęto, że w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw (w rozstrzyganej sprawie był to wyrok sądu powszechnego), niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Z kolei w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1792/12 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W przeciwnym razie zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (podobnie w wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, z. 9, poz. 88, w wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku.

Odnosząc treść art. 170 p.p.s.a. do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż ze wskazanych powyżej wyroków (tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r. wydanego w sprawie sygn. I SA/Wa 649/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r. wydanego w sprawie sygn. I OSK 411/13) wynika, iż oba sądy stanęły na stanowisku, iż brak jest dowodu, o którym mowa w § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10.02.1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z zm.) na prawo zarządu Przedsiębiorstwa [...] do gruntu przedmiotowej nieruchomości, zaś prawa tego nie można domniemywać, ani wyprowadzać ex lege. W niniejszej sprawie zaś skarżąca nie przedkłada nowego dokumentu na podstawie którego organ mógłby stwierdzić przysługujące prawo zarządu. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż kolejność prowadzenia postępowań była prawidłowa, tj. rozpoznanie sprawy o uwłaszczenie z wniosku Przedsiębiorstwa [...] winno nastąpić przed załatwieniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych. Z tych względów brak było podstaw do uznania tego zarzutu za uzasadniony.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego stanowiska przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Brak jest tym samym podstaw do uznania za uzasadnione pozostałych zarzutów, które zostały w skardze kasacyjnej sformułowane w ten sposób, iż sąd pierwszej instancji nie zastosował określonych przepisów prawa.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.