Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Marcina Faszczy Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Białymstoku sprawy ze skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 716/15 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 716/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono K.K. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku produkcyjnego poprzez dobudowę części mieszczącej na parterze halę produkcyjną, na poddaszu pomieszczenia biurowe i socjalne, częściową przebudowę istniejącej hali produkcyjnej, budowę kanalizacji deszczowej, przebudowę istniejącego przyłącza elektroenergetycznego, budowę drugiego zjazdu z drogi gminnej w D. przy ul. [...]na dz. nr [...] i [...].

Wojewoda Warmińsko-Mazurskiego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2010 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2010 r. uznając, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Okręgowy w Olsztynie. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy błędnie ocenił, że decyzja Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] października 2010 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (ówcześnie obowiązujący tj.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. organ dokonał błędnej oceny, uznając, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja nie naruszała obowiązujących w dacie jej wydania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. (uchwała nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatytułowanego "Zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi D. dla terenu oznaczonego symbolem [...]", Dz.Urz. Woj. Warmi. z 2009 r. Nr 56, poz. 866).

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej K.K. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II OSK 792/13 oddalił skargę kasacyjną. Zdaniem NSA należało w pełni zaakceptować stanowisko Wojewody jak i Sądu pierwszej instancji, że decyzja Starosty w istocie była nieważna, a co za tym idzie uznanie jej przez organ odwoławczy za prawidłową było niezgodne z prawem. Wynika to z faktu, że – wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – naruszenie prawa dokonane przez Starostę jest oczywiste i rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Według NSA proste zestawienie treści przepisów Prawa budowlanego i uchwały z treścią decyzji Starosty wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Co więcej, skutki wydania sprzecznej z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego decyzji nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Podzielono stanowisko WSA, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego "dokonał karkołomnego zabiegu, który miał za zadanie uzasadnienie, że decyzja Starosty Powiatowego w O. jak i zatwierdzony nią projekt budowlany, nie dotyczą budynku produkcyjnego lecz rzemieślniczego". Zdaniem NSA organ odwoławczy dokonał w tym przypadku wykładni contra legem, co było wystarczającym powodem usunięcia jego decyzji przez Sąd pierwszej instancji z obrotu prawnego.

Konsekwencją powyższego stanowiska NSA jest uznanie za całkowicie niezasadne zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak zaznaczono, nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 9 uchwały poprzez dokonanie błędnej wykładni, a tym samym dokonanie błędnej kontroli decyzji organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., bowiem Sąd ten słusznie uznał, że Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę na budynek produkcyjny naruszył wprost ustalenia § 9 planu miejscowego w zakresie ustaleń dla terenu o symbolu A., ponieważ wydał zgodnie z wnioskiem inwestora i dokumentacją projektową pozwolenie na budowę budynku z funkcją produkcyjną, podczas gdy na terenie o symbolu A. plan przewiduje jako funkcję podstawową - zabudowę usługową o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki, a jako funkcję uzupełniającą - składy i hurtownie. Nie było więc tu miejsca na wykładnię, bowiem zapisy planu były jasne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zdaniem NSA, nie naruszył więc także art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez sprzeczną ze stanowiskiem Gminy D. wykładnię § 9 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zawartych w tych przepisach zasad ochrony własności przy wykładni § 9 planu oraz ich nieuwzględnienie w kontekście rażącego naruszenia prawa. Co więcej zawarta w skardze wykładnia tych przepisów jest całkowicie niezgodna z ich funkcją i znaczeniem. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej prawo własności nie jest prawem bezwzględnie chronionym i właśnie przepisy Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jasno wskazują, że ochrona prawa własności rozciąga się tylko do momentu konfliktu tego prawa z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skoro więc, co trafnie wykazał Wojewoda i Wojewódzki Sąd Administracyjny, decyzja Starosty ewidentnie była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie można twierdzić, że jej negowanie narusza prawo własności inwestora.

Za niezrozumiały, a tym samym wymykający się kontroli instancyjnej, NSA uznał zarzut naruszenia art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zawartych w tych przepisach zasad zmiany przeznaczenia terenów przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy wykładni § 9 planu oraz ich nieuwzględnienie w kontekście rażącego naruszenia prawa. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie rozwinął tak enigmatycznie sformułowanego zarzutu, wobec czego nie sposób ustosunkować się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania K.K. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że stanowisko WSA i NSA zajęte w ww. wyrokach jest dla niego wiążące. Powołał się na przepis art. 153 p.p.s.a., podkreślając jego bezwzględnie obowiązujący charakter. Stwierdził, że ze stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, iż w niniejszej sprawie zaszły wszystkie przesłanki do uznania, że decyzja Starosty O. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zaleceń Sądu o poddaniu ocenie, czy prowadzona działalność wyczerpuje znamiona działalności rzemieślniczej, powtórzył za Sądem definicję rzemiosła. Zaznaczył, że jak wynika z akt sprawy inwestor w ramach prowadzonej działalności wytwarza m.in. myjki wysokociśnieniowe dla przemysłu. Ponadto, w ww. obiekcie inwestor prowadzi działalność polegającą na produkcji elementów ultradźwiękowych. Natomiast w budynku objętym rozbudową wykonano miejsca spawania elementów stalowych oraz składowane są wykrawarka, myjka natryskowa. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, wskazuje, że zakres prowadzonej działalności jest znacznie szerszy aniżeli znaczenie rzemiosła w rozumieniu drobnej wytwórczości obejmującej wykonanie i naprawianie przedmiotów użytkowych ręcznie lub prostymi narzędziami.

Dalej organ zacytował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., w którym jednoznacznie przesądzono "jak jednoznacznie wynika z kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja ta dotyczyła budynku produkcyjnego. (...). Bez znaczenia dla powyższej oceny jest to jaka faktycznie działalność jest prowadzona ww. budynku, ponieważ to poprzez określone zapisy zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę następuje konkretyzacja prawa do zabudowy, które w niniejszej sprawie jednoznacznie dotyczyło możliwości realizacji budynku produkcyjnego".

Skargę na ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. wniósł K.K., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 ust. 2 ww. ustawy w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowane; art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 tej ustawy i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 9 planu oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając je za bezzasadne.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd powołał się na normę art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", a następnie wyjaśnił, że orzekając ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. Prawidłowo uznał, po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2011 r., że decyzja Starosty O. z dnia [...] października 2010 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. "o rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie zadecydował nie tylko fakt braku zastosowania się organu architektoniczno-budowlanego do obowiązku dokonania określonych sprawdzeń, ale także charakter prawny przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Spełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ma bowiem doniosłe znaczenie dla wykonania inwestycji, gdyż ustawa Prawo budowlane dopuszcza możliwość zabudowy jedynie w zgodności z planem miejscowym. W niniejszej sprawie pomimo braku takiej zgodności Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, pomimo, że skutkiem wykazanej niezgodności zgodnie z art. 35 ust. 3 winna być odmowa udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego. Ponadto, nie do zaakceptowania jest przyzwolenie na ignorowanie przez inwestora przepisów prawa miejscowego, określających ład przestrzenny. Należy mieć na względzie, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów, tym bardziej, że w odległości 11 metrów od terenu inwestycyjnego w niniejszej sprawie znajduje się teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który winien na tych samych zasadach korzystać z ochrony prawnej jaką winien gwarantować plan miejscowy.". Sąd ten wyraźnie wskazał, że "Starosta O., wydając decyzję o pozwoleniu na budowę na budynek produkcyjny, naruszył ustalenia § 9 planu miejscowego z zakresie ustaleń dla terenu o symbolu A., ponieważ wydał zgodnie z wnioskiem inwestora i dokumentacją projektową pozwolenie na budowę budynku produkcyjnego, podczas gdy na terenie o symbolu A. plan przewiduje jako "funkcję podstawową" - zabudowę usługową o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki, a jako "funkcję uzupełniającą" - składy i hurtownie. W ocenie Sądu to, że zapisy planu określają "funkcje wykluczone", do których zalicza zabudowę mieszkaniową, rzemiosło i usługi związane z obsługą komunikacji, nie ma wpływu na powyższą ocenę, skoro plan nie dopuszcza, jak i nie wyklucza na tym terenie przeznaczenia produkcyjnego. W ocenie Sądu "funkcje wykluczone" wskazane w § 9 dot. symbolu A. pkt 1 lit. c dotyczą funkcji podstawowej lub uzupełniającej tego terenu, a nie jakichś bliżej niesprecyzowanych w planie funkcji terenu. W innym wypadku pozytywne określenie w zapisach planu poprzez wskazanie podstawowego i uzupełniającego przeznaczenia terenu, pozbawione byłoby jakiejkolwiek potrzeby zastosowania, skoro w oderwaniu od tych zapisów planu możliwe byłoby każde przeznaczenie terenu, które nie zostało objęte funkcjami wykluczonymi, tym bardziej, że plan ten w ogóle nie określa przeznaczenia jakiegokolwiek objętego nim terenu jako produkcyjnego.". Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że "... w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem produkcyjnym, a na terenie objętym tą inwestycją obowiązujący plan takiej funkcji nie dopuszczał.". Powyższy wyrok został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który podzielił powyższą ocenę Sądu pierwszej instancji. W pełni zaakceptował stanowisko Wojewody jak i Sądu, że decyzja Starosty O. z dnia [...] października 2010 r. dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem naruszenie dokonane przez Starostę jest oczywiste i rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił, aby organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy poddał ocenie dokumenty, na które skarżący powoływał się dla wykazania, że prowadzi działalność rzemieślniczą. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do tego zalecenia; poddał ocenie cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] października 2011 r., słusznie uznając, że zakres prowadzonej działalności przekracza znaczenie rzemiosła.

W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, zarzuty podniesione w skardze stanowią w istocie polemiką z oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i NSA. Jak wskazano wyżej dokonywanie odmiennej wykładni prawnej jest nieuprawnione. Z podanych przyczyn Sąd uznał, że kontrolowane rozstrzygnięcie organu o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji o stwierdzeniu nieważności udzielonego pozwolenia, należało ocenić jako prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 11 uchwały nr [...]Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2015 r. "w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatytułowanego " (Dz.Urz. Woj. Warmi. z 2015 r., poz. 1427) poprzez niezastosowanie wskazanych norm prawnych, a tym samym dokonanie błędnej kontroli decyzji organu administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.,

- art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 1 pkt 1 ppkt 5 "rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie PKOB" w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie błędnych ustaleń w przedmiocie klasyfikacji budynku, który z uwagi na udział powierzchni biurowej do innej powierzchni użytkowej należy kwalifikować jako usługowy;

- art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) poprzez ich błędną wykładnię, z której wynika, iż dla uznania naruszenia cytowanej normy wystarczającą przesłanką jest treść złożonego wniosku o pozwolenie na rozbudowę budynku, podczas gdy należy badać zawartość całej dokumentacji architektonicznej i jej zgodność z przeznaczeniem terenu wskazanym w planie zagospodarowania terenu;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 11 pkt 4 i 5 uchwały Rady Gminy nr [...] poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zawartych w tych przepisach zasad kształtowania zabudowy oraz ogólnych warunków urbanistycznych;

"ewentualnie zarzut ww. należy rozpatrzyć na gruncie § uchwały Rady Gminy nr [...]";

- § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) poprzez jego niezastosowanie w przedmiocie dokonania klasyfikacji rozbudowanego budynku;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę przez Sąd pierwszej instancji zastosowania przez organ administracyjny wskazanej normy, a w konsekwencji uznanie, iż zachodzi w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa;

oraz

2/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazano argumentów i reguł interpretacyjnych przemawiających za wskazaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią ww. przepisów prawa materialnego oraz nie wskazano dlaczego takie naruszenie przepisów k.p.a. (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez organ ma istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77, art. 107, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewykazanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył ww. przepisy prawa materialnego oraz ww. przepisy k.p.a., a w szczególności, że naruszył je w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uznaniu, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Starostę O. w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...] października 2010 r., podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika ponad wszelką wątpliwość, iż sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną jest oczywista, jej skutki niemożliwe do zaakceptowania z porządkiem prawnym oraz naruszony został wyłącznie przepis, który może być stosowany jedynie w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie postępowania wyjaśniającego poprzez pominięcie materiału dowodowego z dokumentu uchwały Rady Gminy nr [...], tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega wyłącznie treść wniosku o wydanie pozwolenia na rozbudowę, podczas gdy ocenie należy poddać cały projekt i zbadać go w kontekście obowiązującej uchwały w sprawie uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż Sąd jest związany w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną przez NSA mimo zmiany stanu prawnego tj. podjęcie przez "Urząd Gminy w D." uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Prokurator na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zgłosił wniosek o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., to stosownie do § 1 tego przepisu należało rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego przede wszystkim wskazać należy, iż zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny legalności w tej sprawie dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzająca nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K.K. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku produkcyjnego poprzez dobudowę części mieszczącej na parterze halę produkcyjną, na poddaszu pomieszczenia biurowe i socjalne, częściową przebudowę istniejącej hali produkcyjnej, budowę kanalizacji deszczowej, przebudowę istniejącego przyłącza elektroenergetycznego, budowę drugiego zjazdu z drogi gminnej w D. przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...]. Przy czym niesporne jest, iż zaskarżoną decyzję, podjętą w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na skutek wcześniejszego wyeliminowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/12, decyzji tegoż organu nadzoru budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r., uchylającej pierwszoinstancyjną decyzję Wojewody Warmińsko–Mazurskiego z dnia [...] listopada 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2010 r. i w konsekwencji odmawiającej stwierdzenia jej nieważności. Nie jest także kwestionowane, iż przywołane wyżej rozstrzygnięcie WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. podtrzymane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II OSK 792/13, wobec oddalenia skargi kasacyjnej inwestora.

Istotnym w tej sprawie pozostaje przede wszystkim to, że w motywach rozstrzygnięcia z dnia 21 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób jednoznaczny i niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości, uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2010 r. przyjął, iż Starosta O., wydając decyzję o pozwoleniu na budowę na budynek produkcyjny, naruszył ustalenia § 9 planu miejscowego w zakresie ustaleń dla terenu o symbolu A., ponieważ wydał zgodnie z wnioskiem inwestora i dokumentacją projektową pozwolenie na budowę budynku produkcyjnego, podczas gdy na terenie o symbolu A. plan przewiduje jako "funkcję podstawową" – zabudowę usługową o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki, a jako "funkcję uzupełniającą" – składy i hurtownie. W ocenie Sądu to, że rozwiązania planu określają "funkcje wykluczone", do których zalicza zabudowę mieszkaniową, rzemiosło i usługi związane z obsługą komunikacji, nie ma wpływu na powyższą ocenę, skoro plan nie dopuszcza, jak i nie wyklucza na tym terenie przeznaczenia produkcyjnego. Nadto w wyroku tym przyjęto, iż nie ulega wątpliwości, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie stwierdził, że decyzja Starosty O. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. O rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie zadecydował nie tylko fakt braku zastosowania się organu architektoniczno-budowlanego do obowiązku dokonania określonych sprawdzeń, ale także charakter prawny przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Spełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ma bowiem doniosłe znaczenie dla wykonania inwestycji, gdyż ustawa Prawo budowlane dopuszcza możliwość zabudowy jedynie w zgodności z planem miejscowym. W niniejszej sprawie pomimo braku takiej zgodności Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, pomimo że skutkiem wykazanej niezgodności zgodnie z art. 35 ust. 3 winna być odmowa udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego. Nadto Sąd w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości uznał, że w niniejszej sprawie zaszły więc wszystkie przesłanki do uznania, że decyzja Starosty O. z dnia [...] października 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Norma ta bowiem nie wywołuje żadnych wątpliwości interpretacyjnych, zachodzi więc oczywistość naruszenia prawa. Ponadto z uwagi na charakter tego przepisu, który jest bezwzględny oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze niemożliwym jest do zaakceptowania wad decyzji w obowiązującym porządku prawnym.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, co już wyżej zasygnalizowano, wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. oddalił skargę kasacyjną K.K., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. również jednoznacznie aprobując stanowisko Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., jak i Sądu pierwszej instancji, że decyzja Starosty w istocie była nieważna. Potwierdzono w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę na budynek produkcyjny naruszył wprost ustalenia § 9 planu miejscowego w zakresie ustaleń dla terenu o symbolu A., a w konsekwencji rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Tym samym mając na uwadze treść art. 153 i 190 p.p.s.a., po wydaniu powołanych wyżej wyroków sądów administracyjnych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając odwołanie inwestora od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2011 r. powołując się właśnie na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/12, zastosował się do oceny prawnej w nim zawartej. Stąd też w zaskarżonej decyzji, uznanej za zgodną z prawem przez Sąd pierwszej instancji, przyjęto że Starosta O., wydając decyzję o pozwoleniu na budowę na budynek produkcyjny, naruszył w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2010 r.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż niezastosowanie się przez organ odwoławczy do oceny prawnej zawartej w zacytowanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiłoby przesłankę do wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Skarga kasacyjna zarzuca, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono art. 153 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji w swym rozstrzygnięciu powołał się na związanie poprzednim wyrokiem sądu administracyjnego gdy tymczasem, w ocenie skarżącego, nastąpiła zmiana stanu prawnego wobec uchwalenia przez Radę Gminy D. uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...],[...],[...] oraz części [...] położonych w obrębie D., gmina D. Nadto podniesiono, że wraz z uchwaleniem zmiany miejscowego planu w oparciu o który Starosta O. wydawał w dniu [...] października 2010 r. pozytywną dla skarżącego decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, Sąd pierwszej instancji winien dokonać ponownej oceny prawidłowości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności z uwzględnieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane czyniąc w tym zakresie rozważania w oparciu o uregulowania § 11 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Niepodjęcie zaś działań wyjaśniających w tym zakresie, zdaniem skarżącego, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze tak przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać je za całkowicie chybione, niemające jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy.

Przede wszystkim należy na wstępie zauważyć, iż zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] stycznia 2015 r., zaś wskazywana przez skarżącego zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalona została uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., a weszła w życie 14 dni po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, tj. w dniu 28 kwietnia 2015 r., a więc niewątpliwie już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach. Co ważne, sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zmiana stanu prawnego czy też faktycznego już po wydaniu decyzji, nie może wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności badanej decyzji.

Tym samym powyższe rozważania pozwalają na stwierdzenie, że skoro już po wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...] oraz części działki nr [...] położonych w obrębie D., gmina D., to okoliczność ta nie pozwalała Sądowi pierwszej instancji na uwzględnienie tej przesłanki przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji. Dlatego też czynione zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 11 uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2015 r. poprzez niezastosowanie wskazanych norm prawnych, a tym samym dokonanie błędnej kontroli decyzji organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., czy też obrazy art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie postępowania wyjaśniającego poprzez pominięcie materiału dowodowego z dokumentu uchwały Rady Gminy nr [...], tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. jawią się jako całkowicie niezasadne. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż uchwała z dnia [...] marca 2015 r., o której wspomina skarga kasacyjna jest w całości przepisem prawa materialnego stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a nie jest dokumentem, co sugeruje skarga kasacyjna, wobec którego ma zastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis powyższego prawa miejscowego skoro został wprowadzony do obrotu prawnego (opublikowany), to z tą chwilą jest powszechnie dostępny.

Poza tym, co należy wyraźnie zaakcentować, zmiana planu dokonana wskazywaną uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] nie oznacza, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zmiany stanu prawnego sprawy w odniesieniu do poglądu prawnego wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/12. Kwestią podstawową jest w tym wypadku rodzaj postępowania w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano bowiem w ramach postępowania nieważnościowego. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły – określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. – przesłanki nieważności. Organ nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które – jak przyjmuje się w orzecznictwie – winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ co do zasady nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258; wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703). Istotne jest również i to, że oceny przesłanek nieważności dokonuje się według stanu prawnego na dzień wydania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Dlatego też ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/12, obejmująca ocenę podjętej w dniu [...] października 2010 r. przez Starostę O. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w oparciu o rozwiązania planistyczne zamieszczone w uchwale Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w dalszym ciągu zachowują aktualność, skoro mają one odnosić się do rozstrzygnięcia organu architektoniczno-budowlanego wydanego w dniu [...] października 2010 r.

Zatem w ramach tego postępowania rozstrzygający dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji. Na taką ocenę zatem nie może mieć wpływu późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej interpretacja tego prawa. W tej sprawie, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, przywołany wyżej wyrok z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/12, zawiera ocenę prawidłowości zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez Starostę O. wobec właściwego prawa miejscowego a to uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Dlatego też Sąd pierwszej instancji, przy niespornej i niekwestionowanej ocenie prawnej zawartej w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., trafnie ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przez pryzmat art. 153 p.p.s.a. Organ ten bowiem, co słusznie uznano, w całości zastosował się do oceny prawnej wyrażonej właśnie w orzeczeniu z dnia 21 listopada 2012 r., która została w pełni zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2014 r. Podkreślić należy, że w tej sprawie wbrew stanowisku skarżącego nie można mówić o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Związanie wynikające z tej normy oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, bowiem uchybienie temu obowiązkowi stanowiłoby naruszenie prawa. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie (co również jest niesporne) Sąd pierwszej instancji nie mógł formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej z wyroku z dnia 21 listopada 2012r., ale musiał się do niej zastosować. W tej sprawie uchybień w tym zakresie zatem nie ujawniono, stąd też należało w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o prawidłowości zaskarżonej decyzji, która zasadnie przyznała, że wobec rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Starosty O. z dnia [...] października 2010 r. z powodu przesłanek wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/12. Dlatego też wniesiona w tej sprawie skarga, która nie zasługiwała na uwzględnienie została oddalona jako niezasadna. Właściwie zatem zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., gdyż wbrew stanowisku skarżącego w tej sprawie nie ujawniono takich naruszeń przepisów prawa materialnego czy też procesowego, które pozwalałyby na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. gdyż nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mówić o naruszeniu art. 6, art. 7, art. 77, art. 107, jak i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy też wskazywanego również w kasacji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – który nie miał w tej sprawie zastosowania.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na sporządzeniu uzasadnienia w sposób nienależyty. Jak już wyżej wskazano Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi, z uwagi na jej niezasadność. Argumentacja Sądu pierwszej instancji na poparcie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości i zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, co pozwala uznać, iż motywy zaskarżonego wyroku, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, odpowiadają dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Godzi się jednak powiedzieć, że kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie.

Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie tego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi ww. norma. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Dotychczasowe rozważania pozwalają na stwierdzenie, iż w opisanych wyżej okolicznościach sprawy żaden zarzut skargi kasacyjnej, nie zasługiwał na uwzględnienie, zatem wniesiony środek odwoławczy jako całkowicie nieusprawiedliwiony nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Dlatego też, w tych okolicznościach sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.