II GSK 1789/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2022-10-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 836/22	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. (... )w W., Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 836/22 w sprawie ze skargi Z(... ) w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 stycznia 2022 r. nr BP.500.209.2021.0165.WA7.166715 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r., (sygn. akt VI SA/Wa 836/22) w sprawie ze skargi Z (...) (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona"), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 stycznia 2022 r. nr BP.500.209.2021.0165.WA7.166715 w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 maja 2021r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne:

1. 29 czerwca 2020 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorcy M (...) Sp. z o.o. w w. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia przepisów przez organizatora transportu Z. (...)z siedzibą w W. w zakresie przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia regularnego okresu odpoczynku tygodniowego.

2. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 26 maja 2021 r. nr WI-OKDG.8140.4.2.2020 nałożył na Skarżącego karę pieniężną

w wysokości 10 250 zł, przyjmując na podstawie analizy dokumentów w postaci ewidencji czasu pracy i kart drogowych kierowców, że Skarżący dopuścił się naruszenia:

1). 5.11. Przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w przypadku kierowcy Ł. Z. wobec którego stwierdzono, że

w dniu 10 czerwca 2020 r. prowadził pojazd przez 8 godzin i 35 minut. W związku z tym przed upływem 6 godzin łącznego dziennego czasu prowadzenia pojazdu powinien odebrać przerwę w wymiarze nie krótszym niż 45 minut. Kierowca prowadził pojazd bez wymaganej przerwy przez 8 godzin i 35 minut a przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniosło 2 godziny i 35 minut. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna w wysokości 1400 zł,

2). 5.11. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w przypadku kierowcy R. W. wobec którego stwierdzono, że w dniu 3 czerwca 2020 r. prowadził pojazd przez 8 godzin i 20 minut. W związku z tym przed upływem 6 godzin łącznego dziennego czasu prowadzenia pojazdu powinien odebrać przerwę w wymiarze nie krótszym niż 45 minut. W niniejszym przypadku kierowca prowadził pojazd bez wymaganej przerwy przez 6 godzin i 18 minut, a przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniosło 18 minut. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna w wysokości 100 zł,

3). 5.8. Skrócenie regularnego odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone w przypadku kierowcy R.W.wobec którego stwierdzono, że w tygodniu zawartym od godziny 00:00 dnia 22 czerwca 2020 r. do godziny 24:00 dnia 28 czerwca 2020 r. odebrał nieprzerwany odpoczynek tygodniowy w wymiarze 32 godziny i 6 minut względem wymaganej normy 35 godzin. Skrócenie odpoczynku tygodniowego wyniosło zatem 2 godziny i 54 minuty. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna w wysokości 150 zł,

4). 5.8. Skrócenie regularnego odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone w przypadku kierowcy P. N. wobec którego stwierdzono, że w tygodniu zawartym od godziny 00:00 dnia 1 czerwca 2020 r. do godziny 24:00 dnia 7 czerwca 2020 r. odebrał nieprzerwany odpoczynek tygodniowy w wymiarze 22 godziny i 44 minuty względem wymaganej normy 35 godzin. Skrócenie odpoczynku tygodniowego wyniosło zatem 12 godzin i 16 minut. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna w wysokości 2050 zł,

5). 5.11. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w przypadku kierowcy A. J. wobec którego stwierdzono, że

w dniu 29 maja 2020 r. prowadził pojazd przez 8 godzin i 21 minut. W tym przypadku kierowca prowadził pojazd bez wymaganej przerwy przez 6 godzin i 6 minut, a przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniosło 6 minut. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna

w wysokości 100 zł,

6). 5.11. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w przypadku kierowcy A. J. wobec którego stwierdzono, że

w dniu 8 czerwca 2020 r. prowadził pojazd przez 8 godzin i 39 minut. W tym przypadku kierowca prowadził pojazd bez wymaganej przerwy przez 8 godzin i 39 minut, a przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu, bez przerwy wyniosło 2 godziny i 39 minut. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna w wysokości 1400 zł,

7). 5.11. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w przypadku kierowcy A. J. wobec którego stwierdzono, że

w dniu 17 czerwca 2020 r. prowadził pojazd przez 9 godzin i 4 minuty. W tym przypadku kierowca prowadził pojazd bez wymaganej przerwy przez 8 godzin i 56 minut, a przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniosło 2 godziny i 56 minut. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna w wysokości 1400 zł,

8). 5.11. Przekroczenie maksymalnej czasu, prowadzenia pojazdu, bez przerwy w przypadku kierowcy A. J. wobec którego stwierdzono, że w dniu 3 lipca 2020 r. prowadził pojazd przez 8 godzin i 27 minut. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna w wysokości 1050 zł,

9). 5.8. Skrócenie regularnego odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone w przypadku kierowcy P. C. wobec którego stwierdzono, że w tygodniu zawartym od godziny 00:00 dnia 15 czerwca 2020 r. do godziny 24:00 dnia 21 czerwca 2020 r. odebrał nieprzerwany odpoczynek tygodniowy, w wymiarze 24 godziny i 22 minuty względem wymaganej normy 35 godzin. Skrócenie odpoczynku tygodniowego wyniosło zatem 10 godzin i 38 minut.

Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna w wysokości 1250 zł,

10). 5.8. Skrócenie regularnego odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone w przypadku kierowcy M.. Ch. wobec którego stwierdzono, że w tygodniu zawartym od godziny 00:00 dnia 6 kwietnia 2020 r. do godziny 24:00 dnia 12 kwietnia 2020 r. odebrał nieprzerwany odpoczynek tygodniowy w wymiarze 33 godziny i 6 minut względem wymaganej normy 35 godzin. Skrócenie odpoczynku tygodniowego wyniosło zatem 1 godzinę i 54 minuty. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna w wysokości 150 zł,

11). 5.11. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w przypadku kierowcy M. C. wobec którego stwierdzono, że ww. kierowca w dniu 10 czerwca 2020 r. prowadził pojazd przez 9 godzin i 19 minut. W niniejszej sprawie kierowca prowadził pojazd bez wymaganej przerwy przez 6 godzin i 10 minut a przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniosło 10 minut. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna w wysokości 100 zł,

12). 5.11. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w przypadku kierowcy M. C. wobec którego stwierdzono, że

w dniu 25 czerwca 2020 r. prowadził pojazd przez 8 godzin i 1 minutę. W niniejszym przypadku kierowca prowadził pojazd bez wymaganej przerwy przez 6 godzin i 44 minuty, a przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniosło 44 minuty. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna

w wysokości 350 zł,

13). 5.11. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w przypadku kierowcy A. M. wobec którego stwierdzono, że

w dniu 29 czerwca 2020 r. prowadził pojazd przez 8 godzin i 22 minut. W niniejszym przypadku kierowca prowadził pojazd bez wymaganej przerwy przez 6 godzin i 27 minut, a przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniosło 27 minut. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna

w wysokości 100 zł,

14). 5.11. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w przypadku kierowcy M. O. wobec którego stwierdzono, że

w dniu 20 czerwca 2020 r. prowadził pojazd przez 8 godzin i 38 minut. W niniejszym przypadku kierowca prowadził pojazd bez wymaganej przerwy przez 6 godzin i 32 minuty, a przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy wyniosło 32 minuty. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna

w wysokości 350 zł,

15). 5.8. Skrócenie regularnego odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone w przypadku kierowcy K. G. wobec którego stwierdzono, że w tygodniu zawartym od godziny 00:00 dnia 29 czerwca 2020 r. do godziny 24:00 dnia 5 lipca 2020 r. odebrał nieprzerwany odpoczynek tygodniowy w wymiarze 32 godziny i 55 minut względem wymaganej normy 35 godzin. Skrócenie odpoczynku tygodniowego wyniosło zatem 2 godziny i 5 minut.

Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna w wysokości 150 zł,

16). 5.8. Skrócenie regularnego odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone wobec kierowcy T. D.wobec którego stwierdzono, że w tygodniu zawartym od godziny 00:00 dnia 25 maja 2020 r. do godziny 24:00 31 maja 2020 r. odebrał nieprzerwany odpoczynek tygodniowy

w wymiarze 31 godzin i 46 minut względem wymaganej normy 35 godzin. Skrócenie odpoczynku tygodniowego wyniosło zatem 3 godziny i 14 minut. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału, stwierdzono, że kierowca T. D., skrócił odpoczynek tygodniowy o 2 godziny i 43 minuty. Z tytułu tego naruszenia nałożona została kara pieniężna w wysokości 150 zł.

3. Decyzją z 20 stycznia 2022 r. nr BP.500.209.2021.0165.WA7.166715 Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej przywoływana jako: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021r., poz. 919, dalej przywoływana jako: "u.t.d."), Ip. 5.8, Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz stosownie do treści art. 14 i art. 31b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2019r., poz. 1412 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję I instancji w całości i nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 8.750 zł.

W uzasadnieniu GITD wskazał, że po przeprowadzeniu ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w postaci ewidencji czasu pracy

i kart drogowych Organ stwierdził naruszenia w przypadku następujących kierowców:

1. R. W. - Kara za powyższe wynosi 150 zł,

2. P. N. - Kara za powyższe wynosi 1 600 zł,

3. P. C. - Kara za powyższe wynosi 800 zł,

4. M. C. - Kara za powyższe wynosi 150 zł,

5. K. G.- Kara za powyższe wynosi 150 zł,

6. T. D.- Kara za powyższe wynosi 150 zł,

Biorąc pod uwagę powyższe, Organ stwierdził, że kara pieniężna za ww. naruszenia wynosi łącznie 3.000 zł.

W odniesieniu do naruszenia z Ip 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ wskazał, że w wyniku ponownej analizy ewidencji czasu pracy i kart drogowych Organ stwierdził naruszenia w przypadku następujących kierowców:

1. Ł. Z. - Kara za powyższe wynosi 1300 zł,

2. R. W.- Kara za powyższe wynosi 100 zł,

3. A. J. - Kara za powyższe wynosi 100 zł,

4. A. J. - Kara za powyższe wynosi 1300 zł,

5. A. J. - Kara za powyższe wynosi 1300 zł,

6. A. J. - Kara za powyższe wynosi 950 zł,

7. M. C. - Kara za powyższe wynosi 100 zł,

8. M. C. - Kara za powyższe wynosi 250 zł,

9. A. M. - Kara za powyższe wynosi 100 zł,

10. M. O. - Kara za powyższe wynosi 250 zł,

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem GITD, kara pieniężna za powyższe naruszenia wynosi łącznie 5 750 zł.

Organ wyjaśnił, iż rozpoznając sprawę przyjął interpretację, bazującą na językowej wykładni przepisów znajdujących się w grupie Ip. 5 załącznika nr 3 do u.t.d., w sytuacji, gdy wymiar czasowy stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia wypełniał hipotezę przewidzianą w kilku punktach poszczególnych naruszeń dotyczących czasu pracy kierowców.

Mając na uwadze powyższe, GITD ponownie przeliczył kwoty kar za poszczególne naruszenia i orzekł karę w wysokości 8 750 zł.

Odnosząc się do treści odwołania Organ wskazał, iż art. 92c u.t.d. nie ma zastosowania do błędnych zachowań kierowcy. GITD w pełni podzielił ustalenia poczynione przez Organ I instancji, wskazując, iż naruszenia stwierdzone podczas kontroli faktycznie miały miejsce. Zatem kara nałożona przez Organ jest w pełni uzasadniona. W tym przypadku brak jest ponadto podstaw do zastosowania art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d.

Ponadto, GITD ocenił, z treści § 5 ust. 53 umowy z M. sp. z o. o. wynika, że strony umowy przewidziały, iż Operator zobowiązuje się do prowadzenia rejestru pracowników z wykorzystaniem udostępnionej przez Z. aplikacji. Nadto załącznik nr 15 do umowy stanowi o wymaganiach wobec kierowców zatrudnianych przez Operatora. W punkcie 2 załącznika nr 15 wskazano, że Rejestr Pracowników Operatora stanowi udostępniona Operatorowi przez Z. aplikacja, a Operator przed skierowaniem pracownika do realizacji zadań w ramach umowy jest zobowiązany wprowadzić podstawowe informacje o pracowniku. Ponadto w pkt. 2 załącznika nr 15 wskazano, że Operator przed skierowaniem pracownika do realizacji umowy jest zobowiązany do zgłoszenia Z. konieczności weryfikacji kompetencji kierowcy przekazując imienną listę pracowników. Kierowcy mieli także obowiązek logowania się do różnych systemów m.in. S. co tym bardziej wskazuje, że organizator niejako na bieżąco wiedział i godził się na to, aby kierowcy wykonywali przewozy

w taki sposób.

Organ podkreślił, że Strona postępowania jest profesjonalistą, od którego należy wymagać staranności przy wykonywaniu przez niego działalności, w tym znajomości podstawowych przepisów dotyczących jego działalności w zakresie transportu drogowego. Zatem podmiot wykonujący inne czynności związane

z przewozem drogowym - organizator transportu, jak sama nazwa wskazuje, jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg.

Organ uznał, że art. 29 k.p.a. stanowił podstawę do przyznania Z (...) statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Z. stanowi jednostkę budżetową, której zadaniem jest m.in. organizacja, zarządzanie i nadzorowanie lokalnego transportu zbiorowego oraz wykonywanie zadań w zakresie organizowania oraz zarządzania publicznym transportem zbiorowym (par. 2 ust. 2 i ust. 5 Statutu Z). Skoro Z jest jednostką budżetową należy uznać, że jest samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a tym samym może posiadać status strony

w postępowaniu administracyjnym, o ile postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Jak zaś wskazano wyżej postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczy jego interesu prawnego bowiem przepis art. 92a ust. 11 pkt. 6 u.t.d., Statut Z oraz całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że jest on podmiotem organizującym transport drogowy na terenie (...).

4. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożył Skarżący.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 2 czerwca 2022 r., orzekł na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji uznał, że zasadnicza kwestia, jaka wymaga na gruncie tej sprawy wyjaśnienia związana jest z rozsądzeniem, czy prawidłowo przyjął Organ, że Skarżący powinien być stroną prowadzonego postępowania. Stanowisko GITD w tym zakresie opiera się na uznaniu, że Strona jako organizator publicznego transportu zbiorowego mieści się w katalogu podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia u.t.d., o których mowa w art. 92a ust. 11 u.t.d.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Organu co do tego, że na gruncie omawianego przepisu u.t.d. mamy do czynienia z otwartym katalogiem podmiotów, które mogą być pociągnięte do odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia użycie przez ustawodawcę sformułowania

"w szczególności". Oznacza to, że zakres podmiotowy regulacji prawnej przyjętej

w tym przepisie prawa obejmuje niewątpliwie podmioty enumeratywnie wskazane ale nie są to wszystkie podmioty, do których ma zastosowanie. Jest to zatem pewna kategoria podmiotów. Takim podmiotem, co wynika bezpośrednio z treści przywołanego postanowienia art. 92a ust. 11 pkt 6 u.t.d. jest niewątpliwie organizator transportu przy czym w u.t.d. nie ma definicji legalnej tego pojęcia.

W przypadku zaś wspomnianego podmiotu będącego "organizatorem transportu" zdaniem Sądu I instancji chodzi o pewną zbiorczą kategorię podmiotów zapewniających funkcjonowanie transportu. W tym przypadku, zdaniem Sądu I instancji ustawodawca celowo nie posłużył się pojęciem "organizator publicznego transportu zbiorowego" funkcjonującym na gruncie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym ("u.p.t.z."). Nie zawęził zatem tej kategorii do organizatora transportu

w rozumieniu tej ustawy ale objął nim wszystkie podmioty pełniące taką funkcję. Jest to zatem pewna generalna kategoria podmiotów obejmująca wszystkich organizatorów transportu, w tym także tych którzy są organizatorami publicznego transportu zbiorowego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na pewną zgodność Strony i Organu co do tego, że Skarżący jest organizatorem publicznego transportu drogowego w rozumieniu u.p.t.z. Różnica w ocenie dotyczy tylko kwestii, czy powinien jako taki ponosić odpowiedzialność administracyjnoprawną zgodnie z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że Strona stosownie do § 1 Uchwały Nr LII/139/2005 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 maja 2005 r. w sprawie Statutu Z (dalej: "Uchwała") jest jednostką budżetową (...)W a zatem przypisywanie jej statusu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, tak jakby to wynikało z definicji organizatora publicznego transportu zbiorowego, jest nieuprawnione. Z (...)wykonuje bowiem tylko powierzone zadania w zakresie organizacji, zarządzania i nadzorowania lokalnego transportu zbiorowego na terenie (...)a także innych gmin oraz w imieniu (...)W. wykonuje zadania w zakresie organizowania oraz zarządzania publicznym transportem zbiorowym w rozumieniu u.p.t.z. (zob. § 2 pkt 2 i pkt 5 Statutu Z(...) stanowiący załącznik do ww. Uchwały). W konsekwencji powyższego Sąd I instancji uznał, że Skarżący nie jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego ale jednostką wykonującą jedynie zadania przypisane takiemu organizatorowi, jakim w tym przypadku jest (...). W.. Z tych też względów Strona nie może zostać pociągnięta do odpowiedzialności administracyjnoprawnej z art. 92a ust. 11 pkt 6 u.t.d. albowiem gdy chodzi o publiczny transport drogowy odpowiedzialność administracyjnoprawna za naruszenie u.t.d. może być przypisana tylko organizatorowi takiego transportu, którym w tym przypadku nie jest jednostka budżetowa z pomocą której właściwa jednostka samorządu terytorialnego wykonuje zadania tego rodzaju. Odpowiedzialność tego rodzaju ponosić może bowiem właściwa jednostka samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu I instancji nie oznacza to jednak, że Skarżący w ogóle może być wyłączony z odpowiedzialności administracyjnoprawnej wynikającej z dokonanych naruszeń przepisów u.t.d. (art. 92a ust. 11 w związku z ust. 7 pkt 1 u.t.d.). Jako jednostka budżetowa m st. W. będąca samorządową jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej może być bowiem stroną postępowania administracyjnego (art. 29 k.p.a.) i to takiego, które dotyczy naruszeń przepisów u.t.d. o ile zostanie uznana za podmiot wykonujący czynności związane z przewozem drogowym w rozumieniu art. 92a ust. 11 u.t.d. W tym zatem kierunku w opinii Sądu I instancji powinny iść ustalenia Organu przy formułowaniu podstawy do pociągnięcia Strony do odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Od oceny w tym zakresie zależy zaś, czy Skarżący będzie mógł być pociągnięty do odpowiedzialności

w oparciu o art. 92a ust. 11 u.t.d. i powinno stać się to przedmiotem analizy GITD przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Rolą Sądu nie jest bowiem zastępowanie Organu w tym zakresie.

Ponadto, w ocenie Sądu, zarówno GITD, jak i Organ I instancji, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w zakresie, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z punktu widzenia istoty stwierdzonych naruszeń niezbędne było ustalenie kiedy, jak długi był okres prowadzenia pojazdu (w jakich konkretnie godzinach) i o ile doszło do przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu (lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d.) czy też kiedy dokładnie doszło (tj. w jakim dniu i w jakich konkretnie godzinach) do odbioru nieprzerwanego odpoczynku

i w jakim wymiarze godzin należy uznać, że został on skrócony w sposób niedozwolony przepisami prawa (lp. 5.8 załącznika nr 3 do u.t.d.). Niewystarczające jest, zdaniem Sądu I instancji, ogólne odwołanie się do określonych kart akt sprawy, jak to miało miejsce w przypadku decyzji I instancji. Natomiast w zaskarżonej decyzji ustalenia co do okoliczności stanowiących podstawę faktyczną stwierdzanych naruszeń zostały przyjęte za zaistniałe już bez odniesienia do jakiegokolwiek materiału dowodowego sprawy. W każdej zaś z decyzji wydanych w sprawie nie sposób zweryfikować w jakim konkretnie przedziale czasowym (tj. w jakich konkretnie godzinach) doszło do odbioru nieprzerwanego odpoczynku czasowego czy też przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że ani w zaskarżonej decyzji ani też w decyzji I instancji, oprócz wskazania wysokości kary pieniężnej związanej z naruszeniem czasu pracy każdego z kierowców, nie został przedstawiony sposób w jaki doszło do kalkulacji wysokości wyliczonej kary. Nadto w zaskarżonej decyzji doszło do zmniejszenia wysokości kary pieniężnej przy czym brak jakiegokolwiek wyjaśnienia

z jakich powodów uprzednie (tj. w decyzji I instancji) wyliczenie tych kar było nieprawidłowe (np. w przypadku naruszeń przedstawionych na str. 7-8 zaskarżonej decyzji dotyczących Ł.Z. (pkt 1), A.J. (pkt 4-6), M. C.(pkt 8) i M. O.(pkt 10)). Organ zaniechał przedstawienia kalkulacji wysokości kary tak aby można było prześledzić, jakie względy zadecydowały o ich zmniejszeniu. Nie został zatem wyjaśniony ani sposób kalkulacji poszczególnych kar pieniężnych, które nie uległy zmianie ani też przyczyna zmniejszenia niektórych z nich. Nie sposób zatem ocenić, czy i w jakim zakresie twierdzenia co do zaistniałych naruszeń mają swoje potwierdzenie w materiale dowodowym do którego, jak to słusznie spostrzegła Strona, powinien być jej zapewniony dostęp a o włączeniu w poczet tego materiału określonych dokumentów mających znacznie w sprawie powinna zostać powiadomiona.

W konsekwencji Sąd I instancji wskazał, że niezależnie od obowiązku rozważenia, czy w sprawie wystąpiły wspomniane przesłanki z art. 92a ust. 11 u.t.d. to do nałożenia kary pieniężnej w tych przypadkach może dojść tylko gdy jednocześnie niezaistniały okoliczności wyłączające odpowiedzialność wskazane

w art. 92c ust. 1 u.t.d. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Skarżącego, że

w sprawie wykluczona była możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. a w sytuacji gdy do tego nie doszło pociągnęło to za sobą naruszenie prawa materialnego.

6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że Organ nie wyjaśnił okoliczności faktycznych istotnych w sprawie, które zdecydowały o treści podejmowanego rozstrzygnięcia, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia,

w tym także ocenę wpływu i godzenia się Skarżącego na zaistniałe naruszenia oraz powody nałożenia kary w niższej wysokości od tej, którą nałożył Organ I instancji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92 a ust. 11 pkt 6 ustawy

z dnia 6 września 2001 r o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 919, zwana także u.t.d.) oraz art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tj., Dz.U z 2021 r. poz. 1371; zwana dalej także u.p.t.z.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Skarżący nie może być uznany za organizatora transportu w rozumieniu art. 92 a ust. 11 pkt 6 u.t.d., bowiem nie mieści się w definicji organizatora publicznego transportu zbiorowego zawartej w art. 4 pkt 9 u.p.t.z., podczas gdy pojęcie organizator transportu, o którym w art. 92 a ust. 11 pkt 6 u.t.d. jest pojęciem szerszym i odnosić je należy nie tylko do organizatora publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu u.p.t.z., ale do wszystkich podmiotów lub jednostek organizacyjnych, które podejmują rzeczywiste działania odpowiadające organizacji transportu, zatem także do Skarżącego, który jako jednostka budżetowa (...)wykonywał zadania polegające na organizacji

i zarządzaniu transportem zbiorowym na terenie (...)W..

7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył również Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie :

I. prawa materialnego, tj.:

- art. 92a ust. 11 pkt 6 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się

w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w pojęciu "organizator transportu" zawiera się również pojęcie "organizator publicznego transportu zbiorowego" w rozumieniu przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, podczas gdy tak przyjęte wnioskowanie jest sprzeczne z wykładnią gramatyczno-językową, celowościową

i systemową, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. - art. 92a ust. 11 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że Skarżący może ponosić odpowiedzialność administracyjnoprawną o ile zostanie uznany za podmiot wykonujący czynności związane z przewozem drogowym w rozumieniu art. 92a ust. 11 podczas gdy tak przyjęte wnioskowanie jest sprzeczne z wykładnią gramatyczno-językową, celowościową i systemową.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu szczegółowych podstaw uzasadniających uznanie przez Sąd I instancji, iż medialne wystąpienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie miały wpływu na rozstrzygnięcie Organu I instancji, skutkujące brakiem możliwości merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia w tym zakresie,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu szczegółowych podstaw uzasadniających uznanie przez Sąd I instancji, że pojęcie organizator transportu stanowi pewną zbiorczą kategorię podmiotów zapewniających funkcjonowanie transportu, w którym zawiera się pojęcie organizatora publicznego transportu zbiorowego skutkujące brakiem możliwości merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia w tym zakresie,

- art. 134 § 1, art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego

w zakresie medialnych wypowiedzi GITD podczas gdy przeprowadzenie wskazanego dowodu nie wydłużało postępowania, a okoliczności wynikające z tego środka dowodowego miały istotne dla sprawy znaczenie w zakresie ustalenia rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności, które Sąd winien brać pod uwagę z urzędu,

- art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Organu II instancji, podczas gdy w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., Sąd winien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 i stwierdzić nieważność decyzji.

Wskazując na powyższe naruszenia Skarżący wniósł:

- na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności decyzji Organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, w przypadku uznania przez Sąd, iż nie zachodzą okoliczności umożliwiające zastosowanie art. 188 p.p.s.a,

- na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

- na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

8. Rozpoznając obie skargi kasacyjne w granicach ich zarzutów (art. 183 § 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że spór koncentruje się wokół dopuszczalności przypisania odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 92a ust. 11 ustawy o transporcie drogowym Z(...)– jednostce budżetowej (...) - jako podmiotowi uznanemu przez Organ za "organizatora transportu".

9. Wyrok Sądu I instancji uchylił decyzje Organów obu instancji z powodu wad

w zakresie ustaleń faktycznych oraz niewystarczającego wykazania podstaw przypisania odpowiedzialności Z(...) jako organizatorowi transportu w rozumieniu art. 92a ust. 11 ustawy o transporcie drogowym. Żadna

z wniesionych skarg kasacyjnych nie podważa skutecznie tej oceny.

10. Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wskazać należy, że Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie administracyjne nie doprowadziło do należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W ocenie Organu materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wyczerpujący, a decyzja zawierała uzasadnienie pozwalające na kontrolę jej prawidłowości.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja - zarówno

w warstwie ustaleń faktycznych, jak i ich oceny prawnej - nie spełnia standardu wymaganego w sprawach dotyczących nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Z treści uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny

i przejrzysty:

– jakie konkretne naruszenia norm czasu pracy kierowców zostały stwierdzone,

– na podstawie jakich dowodów i przy zastosowaniu jakiej metodyki zostały one ustalone,

– w jaki sposób miały one pozostawać w adekwatnym związku z działaniem bądź zaniechaniem Z(...) jako podmiotu obciążonego odpowiedzialnością, ani wreszcie,

– jak przebiegał proces kalkulacji wymierzonej kary, w tym jakie okoliczności zdecydowały o jej miarkowaniu w postępowaniu odwoławczym.

W sprawach o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, mającej charakter sankcyjny, organ zobowiązany jest do zachowania szczególnej staranności

w zakresie ustalenia oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Nie wystarczy wskazanie samego faktu naruszenia. Konieczne jest również wykazanie, w sposób czytelny i pozwalający na kontrolę sądową, związku pomiędzy zachowaniem adresata decyzji a naruszeniem norm ustawowych, które stanowi podstawę wymierzenia sankcji. Sąd I instancji nie zastąpił ustaleń Organu własną oceną materiału dowodowego ani nie dokonał rekonstrukcji stanu faktycznego

w miejsce Organu. Ograniczył się do stwierdzenia, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie przedstawia w sposób wyczerpujący i logicznie uporządkowany motywów rozstrzygnięcia. Tego rodzaju kontrola mieści się w zakresie kompetencji sądu administracyjnego wyznaczonych przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać za niezasadny.

11. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter wtórny wobec powyżej omówionych twierdzeń dotyczących rzekomej wadliwości ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji. Również i on nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy, opierając się na materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych, a kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona z zachowaniem ustawowych ram określonych w art. 133 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, przytoczenie stanowisk stron, a następnie wyraźne wskazanie motywów prawnych i faktycznych, które doprowadziły Sąd do uchylenia decyzji. Tok rozumowania Sądu I instancji jest czytelny, logicznie uporządkowany i umożliwia odtworzenie przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku sporządzenia uzasadnienia wyczerpującego każdą możliwą wątpliwość strony ani szczegółowego polemizowania z każdą tezą zawartą w decyzji administracyjnej. Wymaga natomiast, aby uzasadnienie pozwalało na przeprowadzenie kontroli instancyjnej oraz wykazywało,

z jakich względów sąd uznał zaskarżony akt za niezgodny z prawem. Ten standard

w sprawie został zachowany.

Fakt, że Organ nie podziela oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku, nie oznacza per se, iż uzasadnienie to jest dotknięte wadą procesową. Kontrola kasacyjna nie może być utożsamiana z ponowną oceną zasadności rozstrzygnięcia, lecz służy weryfikacji jego zgodności z prawem. W tej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji uchybiało wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

12. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 11 pkt 6 ustawy

o transporcie drogowym podniosły obie Skarżące kasacyjnie strony. Organ dodatkowo powiązał to naruszenie z art. 4 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (nie precyzując co prawda, że chodzi o ust. 1) i wskazał, że pojęcie "organizatora transportu" użyte w ustawie o transporcie drogowym ma szerszy zakres aniżeli definicja "organizatora publicznego transportu zbiorowego" zawarta

w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. W ocenie Organu Sąd I instancji miał błędnie zawęzić zakres odpowiedzialności, odwołując się do definicji ustrojowej

z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W skardze kasacyjnej Z (...)zarzut naruszenia prawa m aterialnego, tj. art. 92a ust. 11 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, powiązano z błędnym przyjęciem przez WSA, że możliwe jest objęcie Z(...) odpowiedzialnością administracyjną jako organizatora transportu. W obu ujęciach zarzuty nie są usprawiedliwione.

13. Rozważając zarzuty dotyczące wykładni art. 92a ust. 11 ustawy o transporcie drogowym, w pierwszej kolejności należy uporządkować relację między pojęciem "organizatora transportu" użytym w tym przepisie a pojęciem "organizatora publicznego transportu zbiorowego" z art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Pojęcia te nie są tożsame. "Organizator publicznego transportu zbiorowego" jest kategorią ustrojową. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym określa, kto

w systemie administracji publicznej odpowiada za organizowanie transportu zbiorowego - w przypadku transportu lokalnego i miejskiego jest to jednostka samorządu terytorialnego. Definicja ta nie ma charakteru sankcyjnego i nie przesądza automatycznie o odpowiedzialności za naruszenia przewidziane

w ustawie o transporcie drogowym.

Natomiast pojęcie "organizatora transportu" w art. 92a ust. 11 u.t.d. ma charakter funkcjonalny. Przepis ten obejmuje "podmioty wykonujące czynności związane z przewozem drogowym", a następnie wskazuje przykładowe kategorie takich podmiotów. Wyliczenie to ma charakter otwarty, co oznacza, że decydujące znaczenie ma rzeczywisty zakres czynności wykonywanych przez dany podmiot,

a nie jego nazwa czy status ustrojowy.

Z tego względu nie można przyjmować ani że organizator publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu u.p.t.z. zawsze mieści się w pojęciu "organizatora transportu" w rozumieniu art. 92a ust. 11 u.t.d., ani że pojęcia te są całkowicie rozłączne. Relacja między nimi nie ma charakteru prostego zawierania się czy wykluczania, lecz wymaga każdorazowej oceny w kontekście konkretnej sprawy.

Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia w odniesieniu do jednostki budżetowej, takiej jak Z(...) . Jednostka budżetowa nie posiada osobowości prawnej i działa w imieniu jednostki samorządu terytorialnego, wykonując jej zadania. Jej czynności są czynnościami jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu prawa publicznego. Sam fakt, że określone zadania organizacyjne zostały powierzone wyodrębnionej jednostce budżetowej, nie oznacza jeszcze powstania odrębnej odpowiedzialności administracyjnoprawnej tej jednostki w oderwaniu od jednostki samorządu terytorialnego.

Jeżeli z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest jednostka samorządu terytorialnego, to to ona ponosi odpowiedzialność za sposób realizacji tego zadania. Przypisanie odpowiedzialności zarówno jednostce samorządu terytorialnego jako organizatorowi transportu, jak i jej jednostce budżetowej za te same czynności, wykonywane

w ramach tego samego zadania publicznego, prowadziłoby do w istocie podwójnego przypisania odpowiedzialności w obrębie jednego podmiotu publicznego.

Nie można także przyjąć, że jednostka samorządu terytorialnego odpowiada jako "organizator transportu", a równolegle jej jednostka budżetowa odpowiada jako "inny podmiot wykonujący czynności związane z przewozem drogowym", jeżeli czynności te są wykonywane w imieniu i na rzecz tej samej jednostki samorządu terytorialnego i nie wykazano ich odrębnej, autonomicznej podstawy odpowiedzialności.

Inaczej należałoby ocenić sytuację, w której wykazano by, że jednostka budżetowa podejmowała samodzielne decyzje operacyjne o bezpośrednim wpływie na powstanie naruszenia, w sposób pozwalający wyodrębnić jej sprawczą rolę.

W takim wypadku konieczne byłoby jednak jednoznaczne wykazanie zarówno wykonywania czynności związanych z przewozem drogowym w rozumieniu art. 92a ust. 11 u.t.d., jak i spełnienia przesłanki "wpływu lub godzenia się" na powstanie naruszenia.

W braku takiego wykazania przypisanie odpowiedzialności jednostce budżetowej wyłącznie z racji jej organizacyjnego udziału w realizacji zadania publicznego pozostaje nieuzasadnione systemowo i prowadzi do rozmycia odpowiedzialności właściwego organizatora, którym w świetle ustawy o publicznym transporcie zbiorowym jest jednostka samorządu terytorialnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby Sąd I instancji dokonał automatycznego utożsamienia obu pojęć albo przyjął, że definicja z ustawy

o publicznym transporcie zbiorowym w sposób wyczerpujący wyznacza krąg podmiotów mogących ponosić odpowiedzialność na podstawie art. 92a ust. 11 u.t.d. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonał generalnego i abstrakcyjnego przesądzenia, że jednostka budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, z samego tylko faktu wykonywania zadań

w zakresie organizacji transportu, stanowi w każdym wypadku podmiot odpowiedzialny na podstawie art. 92a ust. 11 pkt 6 u.t.d. Sąd nie sformułował tezy

o powszechnej odpowiedzialności takich jednostek ani nie przyjął, że pojęcie "organizatora transportu" obejmuje każdą jednostkę organizacyjną JST niezależnie od jej statusu normatywnego.

Sąd I instancji wskazał jedynie, że przepis art. 92a ust. 11 u.t.d., posługując się otwartym katalogiem podmiotów, nie zawiera normy wyłączającej z góry odpowiedzialność jednostek budżetowych, a zatem nie dopuszcza automatycznego wyłączenia takiego podmiotu z zakresu jego zastosowania. Jednocześnie podkreślił, że przypisanie odpowiedzialności wymaga każdorazowo analizy konkretnego stanu faktycznego oraz ustalenia, czy w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, a w tym przypadku także statutu Z., dany podmiot może zostać uznany za adresata normy sankcyjnej.

Sąd ograniczył się zatem do wskazania, że w tej sprawie Organ nie wykazał

w sposób należyty, iż Z(...), jako jednostka budżetowa (...), może zostać uznany za podmiot objęty normą sankcyjną.

Samo powołanie się na otwarty charakter katalogu podmiotów, wyrażony

w zwrocie "w szczególności", nie zwalnia organu z obowiązku precyzyjnego wykazania zarówno normatywnej podstawy odpowiedzialności, jak i faktycznego związku między działaniem konkretnego podmiotu a stwierdzonym naruszeniem. Otwartość katalogu podmiotów nie oznacza dowolności w kształtowaniu kręgu adresatów sankcji administracyjnej, zwłaszcza gdy sankcja ta ma charakter pieniężny i represyjny.

Skarga kasacyjna Z(...) zmierza natomiast do uzyskania rozstrzygnięcia

o charakterze ogólnym, sprowadzającego się do tezy, że jednostka budżetowa jednostki samorządu terytorialnego nie może być - w żadnych okolicznościach - adresatem odpowiedzialności przewidzianej w art. 92a ust. 11 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni tej normy i przedstawił w rozważaniach powyżej, choć tak szeroko ujęta kwestia systemowa wykracza poza ramy tej sprawy i nie była konieczna dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Skarżący kasacyjnie Z(...) szeroko uzasadnia, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "organizatora transportu" oraz "organizatora publicznego transportu zbiorowego", a w przepisach ustawy o transporcie drogowym obok organizatora transportu wymienia także operatora publicznego transportu zbiorowego. Z argumentacji tej wywodzi wniosek, że pojęcia te nie mogą być traktowane jako tożsame ani zawierające się jedno w drugim. W tym zakresie należy przyznać, że nie ma podstaw do ich automatycznego utożsamiania wyłącznie na zasadzie podobieństwa językowego. Sam fakt posługiwania się przez ustawodawcę identycznym zwrotem w różnych ustawach nie przesądza jeszcze o identycznym zakresie znaczeniowym tego pojęcia w każdym reżimie prawnym. Nie oznacza to jednak, jak to wyżej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przedstawionej analizy językowej i systemowej wynika wniosek odwrotny, w postaci całkowitego wyłączenia jednostek samorządowych lub ich jednostek organizacyjnych z zakresu art. 92a ust. 11 u.t.d. Wykładnia gramatyczna nie może prowadzić do tworzenia zamkniętych kategorii podmiotowych tam, gdzie przepis tego wyraźnie nie czyni. Użyty w art. 92a ust. 11 zwrot "w szczególności" świadczy o otwartym charakterze wyliczenia, a więc o tym, że ustawodawca nie ograniczył odpowiedzialności wyłącznie do podmiotów o określonej, formalnie zdefiniowanej nazwie czy statusie ustrojowym. Odpowiedzialność może zostać przypisana podmiotowi wykonującemu czynności związane z przewozem drogowym, jeżeli spełniona zostanie dodatkowa, kwalifikowana przesłanka wpływu na naruszenie lub godzenia się na jego powstanie.

Wskazano już, że w tej sprawie nie zachodzi potrzeba abstrakcyjnego

i definitywnego rozstrzygania relacji między pojęciem "organizatora transportu"

w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym a pojęciem "organizatora publicznego transportu zbiorowego" z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Dla oceny legalności zaskarżonego wyroku rozstrzygające znaczenie ma bowiem to, że Organ, niezależnie od przyjętej kwalifikacji podmiotowej, nie wykazał w sposób należyty, iż Z(...) wykonywał czynności związane z przewozem drogowym w takim zakresie

i w takiej formie, które pozwalałyby przypisać mu odpowiedzialność na podstawie art. 92a ust. 11 ustawy o transporcie drogowym. W szczególności nie przedstawiono konkretnych ustaleń wskazujących, że miał on realny wpływ na powstanie naruszeń lub że godził się na ich zaistnienie, poza ogólnym odwołaniem do funkcji organizacyjnych i nadzorczych.

W tych okolicznościach nie można mówić o błędnej wykładni prawa materialnego przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 92a ust. 11 pkt 6 u.t.d. jest zatem niezasadny.

14. W skardze kasacyjnej Z(...) podniesiono także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazując, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie przedstawia

w sposób dostateczny motywów, dla których Sąd uznał, iż medialne wypowiedzi Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia Organu I instancji, a także że nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący przyjętej koncepcji wykładni pojęcia "organizator transportu".

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowisk stron oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej uzasadnieniem. Przepis ten nie wymaga od sądu szczegółowego ustosunkowania się do każdego argumentu strony, ani sporządzenia uzasadnienia polemicznego wobec wszelkich twierdzeń zawartych w skardze czy w odpowiedzi na nią. Standard wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest spełniony wówczas, gdy uzasadnienie pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu oraz umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

W tej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wyraźne wskazanie przyczyn, dla których Sąd nie podzielił stanowiska Strony w zakresie wpływu wypowiedzi medialnych na tok postępowania administracyjnego. Sąd ocenił, że

z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby wypowiedzi te miały bezpośredni lub decydujący wpływ na treść decyzji. Ocena ta, choć nie jest podzielana przez Skarżącego, została przedstawiona w sposób umożliwiający jej kontrolę w postępowaniu kasacyjnym.

Również w zakresie wykładni pojęcia "organizatora transportu" Sąd I instancji przedstawił podstawy swojego stanowiska, wskazując na konieczność analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym w kontekście funkcjonowania transportu publicznego oraz na brak automatycznego wyłączenia jednostki budżetowej

z zakresu art. 92a ust. 11 u.t.d. Uzasadnienie nie jest lakoniczne ani nieczytelne; pozwala na odtworzenie argumentacji, która doprowadziła do uchylenia decyzji.

Nie można zatem przyjąć, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

w stopniu uzasadniającym ingerencję kasacyjną.

15. Skarżący kasacyjnie podniósł także zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., wskazując, że Sąd I instancji bezzasadnie oddalił wniosek dowodowy dotyczący medialnych wypowiedzi Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga sprawę

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, lecz związany granicami sprawy. Kontrola sądu administracyjnego ma charakter legalnościowy i zasadniczo opiera się na materiale zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego. Uzupełnianie tego materiału na etapie sądowoadministracyjnym ma charakter wyjątkowy i znajduje uzasadnienie jedynie wówczas, gdy jest niezbędne do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na ocenę, czy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji bądź istotnego naruszenia zasady dwuinstancyjności. W świetle akt sprawy brak było obiektywnych przesłanek świadczących o tym, że medialne wypowiedzi miały wpływ na treść rozstrzygnięcia organu administracji. Oddalenie wniosku dowodowego nie narusza zatem granic wyznaczonych art. 106 § 3 p.p.s.a., ani nie prowadzi do ograniczenia prawa strony do sądu.

16. Wreszcie Skarżący kasacyjnie Z. (...)zarzucił, że Sąd I instancji powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić nieważność decyzji, zamiast ją uchylać.

Zarzut ten jest także niezasadny.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a., mają charakter wyjątkowy i podlegają wykładni ścisłej. Dotyczą one wad kwalifikowanych, takich jak brak podstawy prawnej, wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa czy skierowanie jej do osoby niebędącej stroną. W tej sprawie uchybienia wskazane przez Sąd I instancji odnoszą się do niewystarczającego wyjaśnienia sprawy oraz niedostatecznego uzasadnienia decyzji. Są to wady proceduralne, które mogą prowadzić do uchylenia decyzji, lecz nie stanowią podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd I instancji trafnie zatem zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

17. Ponieważ żadna ze skarg kasacyjnych nie wykazała naruszenia prawa

w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obie skargi kasacyjne.