Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Damian Bronowicki Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośredniej i przejściowego wsparcia krajowego na rok 2024 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...], w całości. 2. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca J. K. - dalej zwana Stroną, Skarżącą – złożyła skargę na decyzje [...] (dalej zwany organ II instancji, [...]) nr [...]z dnia [...] września 2025 r. Zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję [...]w [...] (dalej organ I instancji) z dnia [...] marca 2025 r. wydanej w sprawie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027.

Z akt wynika, że dniu [...].03.2024 r. do [...] w [...] (zwanego dalej [...]) wpłynął wniosek Strony o przyznanie płatności na rok 2024. W złożonym wniosku Strona wskazała, iż ubiega się o: przyznanie podstawowego wsparcia dochodów, zwanej dalej płatnością PWD, przyznanie płatności redystrybucyjnej, zwanej dalej płatnością RED. Ponadto we wniosku zadeklarowano Ekoschemat: Retencjonowanie wody na trwałych użytkach zielonych.

Następnie w gospodarstwie Strony przeprowadzono kontrolę na miejscu w oparciu o regulację art. 100 ust. 4 Ustawy o Planie Strategicznym. Wykonawcą kontroli w gospodarstwie byli upoważnieni pracownicy Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu (na podstawie art. 106 Planu Strategicznego). Kontrola przeprowadzona została metodą inspekcji terenowej na podstawie - wydanej w oparciu o art. 6 ust. 2 pkt 3 Ustawy o Planie Strategicznym - Wytycznej z dnia 29.06.2023 r. w zakresie zasad przeprowadzania kontroli na miejscu w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Kontrola obejmowała kwalifikowalność powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności na rok 2024 na podstawie art. 26 ust. 1 Ustawy o Planie Strategicznym. Z przedmiotowej kontroli został sporządzony raport kwalifikowalności powierzchni o numerze [...].

Mając powyższe ustalenia na uwadze, organ I instancji w dniu [...] marca 2025 r. wydał decyzję nr [...]w której przyznał Stronie:

1) podstawowe wsparcie dochodów – 2024 w wysokości 12.311,94 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2077,76 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,

2) płatność redystrybucyjną – 2024 w wysokości 5.026,57 zł,

3) Retencjonowanie wody na trwałych użytkach zielonych -2024 w wysokości 420,66 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że uwzględniając wyniki z kontroli na miejscu (która odbyła się w gospodarstwie Strony w dniach [...].10 - [...].11.2024 r.), organ I instancji stwierdził nieprawidłowości na:

- działce rolnej B zadeklarowanej na działce ewidencyjnej [...] na powierzchni 3,02 ha z uprawą TUZ stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 2,79 ha;

- działce rolnej D zadeklarowanej na działce ewidencyjnej [...] na powierzchni 2,88 ha z uprawą TUZ stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 2,41 ha;

- działce rolnej F zadeklarowanej na działce ewidencyjnej [...]na powierzchni 5,65 ha z uprawą TUZ stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 5,31 ha;

- działce rolnej I zadeklarowanej na działce ewidencyjnej [...]na powierzchni 15,85 ha z uprawą TUZ stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 14,90ha;

- działce rolnej J zadeklarowanej na działce ewidencyjnej [...]na powierzchni 0,16 ha z uprawą TUZ stwierdzono błąd DR 14 wykluczający działkę z płatności. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wyniosła 2,15 ha.

Dalej w uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku płatności PWD obszar deklarowany działek rolnych wyniósł 31,93 ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 29,78 ha. Różnica między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym w kontroli administracyjnej wynosi 2,15 ha, co stanowi przedeklarowanie na poziomie 7,22 % (2,15 ha /29,78 ha x 100 %).

W związku z powyższym w przypadku płatności PWD zastosowano § 45 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r., poz. 482) - zwanego dalej Rozporządzeniem w sprawie płatności. Zgodnie z treścią powołanego § 45 ust. 1 pkt 1 - w przypadku gdy różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie danej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym do tej płatności wynosi nie mniej niż 3% i nie więcej niż 20% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności i jest większa niż 0,1 ha, za powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności służącą do ustalenia wysokości tej płatności uznaje się powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności pomniejszoną o dwukrotność tej różnicy.

W odniesieniu do płatności RED organ I instancji zastosował regulacje określoną w art. 27 ust. l i 2 Ustawie o Planie Strategicznym, zgodnie z którym pomoc finansowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów będących w posiadaniu tego rolnika w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha i nie przekracza 300 ha. Płatność RED przysługuje do powierzchni gruntów posiadanych przez rolnika położonych na obszarze zatwierdzonym do płatności PWD oraz powierzchni nie większej niż 30 ha. Mając na uwadze powyższe powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności wynosi 30,00 ha. Powierzchnia stwierdzona wyniosła 29,78 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wynosi 0,74% (0,22 ha /29,78 ha x 100% = 0,74%). Zgodnie z § 45 ust 4 Rozporządzeniem płatności w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% ale nie więcej niż 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Mając na uwadze powyższe płatność została przyznana do obszaru 29,78 ha (29,78 ha x 168,79 zł/ha = 5 026,57 zł).

Ekoschemat: Retencjonowanie wody na trwałych użytkach zielonych. W przypadku przedmiotowego ekoschematu [...]uwzględnił regulację określoną w art. 35 ust. 1 i 2 Ustawy o Planie Strategicznym, w myśl którego płatności do retencjonowania wody na trwałych użytkach zielonych są przyznawane do powierzchni trwałych użytków zielonych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ust. 1: 1) położonych na obszarze zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów, posiadanych przez rolnika oraz 2) które w danym roku zostały zalane lub podtopione, co potwierdza wykaz działek wraz z danymi przestrzennymi tych działek oraz zalanego lub podtopionego obszaru na tych działkach sporządzany corocznie przez Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy. Wykaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy udostępnia Agencji nie później niż do dnia 2 października danego roku. Dodatkowo, płatności do ekoschematu Retencjonowanie wody na trwałych użytkach zielonych — zwanego dalej ekoschematem RET, zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia ws. schematów, są przyznawane do powierzchni trwałych użytków zielonych: 1) zalanej lub podtopionej, przy czym zalanie lub podtopienie występuje, gdy stan wysycenia profilu glebowego wodą utrzymuje się na poziomie przynajmniej 80% co najmniej przez 12 następujących po sobie dni w okresie od dnia 1 maja do dnia 30 września roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności; 2) na której jest realizowane zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne lub ekologiczne w ramach PROW 2014-2020, zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne lub ekologiczne w ramach Planu Strategicznego 2023-2027, lub jest realizowana praktyka - Ekstensywne użytkowanie trwałych użytków zielonych z obsadą zwierząt i powierzchnia tych trwałych użytków zielonych jest objęta obszarem zatwierdzonym do płatności do rolnictwa węglowego i zarządzania składnikami odżywczymi w ramach tej praktyki. Powierzchnia przekazana do ARiMR zalanych działek rolnych ustalona na podstawie Instytut Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy - zwanego dalej lUNG w zakresie działek Strony wyniosła 1,91 ha (działka rolna: A - 0,19 ha, B - 1,40 ha, C - 0,08 ha, G-0,13 ha, J-0,11 ha). Natomiast powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej do płatności w ramach ekoschematu - RET wynosiła 1,72 ha. Kolejno wskazał, iż do płatności RET kwalifikują się działki o powierzchni co najmniej 0,10 ha co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 2 Ustawy o Planie Strategicznym. Mając na uwadze, iż na wykazie obszarów zalanych przekazanym przez IUNG znajdowała się działka rolna "C" gdzie powierzchnia zalania ustalona przez lUNG wyniosła 0,08 ha, organ I instancji nie zakwalifikował jej do płatności, ponieważ nie spełniała definicji działki rolnej. Dodatkowo organ I instancji wskazał, iż w związku ze stwierdzeniem na działce rolnej "J" braku przeprowadzeniu zabiegów agrotechnicznych i zastosowania przez kontrolerów kodu DR14, działka rolna "J" (0,11 ha) również została wykluczona z płatności RET, gdyż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Planie Strategicznym płatność RET może zostać przyznana do powierzchni zatwierdzonej do PWD. Mając na uwadze powyższe powierzchnia zakwalifikowana do płatności RET wyniosła

1,72 ha. 1,72 ha x 244,57 zł.

W dniu [...].03.2025 r. do [...] w [...], za pośrednictwem Kierownika [...], wpłynęło odwołanie Strony od decyzji nr [...]. W odwołaniu Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Wniosła o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnieni odwołania wynika, że Strona nie zgodziła się z rozbieżnościami w zakresie działki rolnej "D", "I", "J" oraz "B". Strona w zakresie działki rolnej "D" wskazała, iż organ I instancji przyjął, iż użytkowana rolniczo powierzchnia wynosi 2,41 ha, natomiast w "potwierdzeniu informacji o powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, przyjął, że całkowita powierzchnia działki [...]wynosi 3,14 ha, zaś powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG wynosi 2,97 ha (dokument w załączeniu). Strona wskazała, iż pomniejszyła działkę do powierzchni 2,88 ha i w żaden sposób nie może zgodzić się z przyjętą w decyzji powierzchnią 2,47 ha.

Odnośnie działki rolnej "F" Strona wskazała, iż przyjęto że jej powierzchnia wynosi 5,31 ha, a nie jak zadeklarowała 5,65 ha. Tymczasem działka ma powierzchnię 5,97 ha, a po odjęciu siedliska wynosi 5,65 ha. W załączeniu przedłożyła decyzję ARiMR z roku poprzedniego tj. 2023 gdzie podczas kontroli administracyjnej zastrzeżenia zostały zgłoszone tylko do działki rolnej "H". Odnośnie działki rolnej "I" Strona wskazała, iż organ przyjął iż powierzchnia stwierdzona wynosi 14,90 ha wobec deklarowanej 15,85 ha. Działka ta jest w całości użytkowana rolniczo. Strona dodatkowo przedłożyła wydruk otrzymany z ARiMR z roku 2021 w którym powierzchnia działki [...]określono na 15,85 ha. Ponadto ta działka objęta jest zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych na podstawie § 1 pkt 1 uchwały nr XXVI/361/13 z dnia [...] czerwca 2013 r. Sejmiku Województwa dot. m.in. obszarów chronionego krajobrazu (zał. nr 4 do odwołania). Odnośnie działki rolnej "J" Strona wskazała, iż działka przylega bezpośrednio do jeziora. Wyjaśniła, iż w roku 2024 teren był podmokły na wskutek wysokiego poziomu wody w jeziorze i nie było możliwości wjechania na tę działkę jakimkolwiek sprzętem. Działka ta jest porośnięta trzciną i chybione są zarzuty o braku zabiegów przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się niepożądanej roślinności. Przyczynę nie skoszenia działki przekazała w rozmowie z kontrolującymi. W zakresie działki rolnej "B" jej powierzchnia ewidencyjna wynosi 3,70 ha, natomiast do płatności zadeklarowano 3,02 ha z uwagi na rosnące na niej drzewa i krzewy. Organ I instancji natomiast przyjął, iż powierzchnia ta wynosi 2,79 ha, więc prawie 1 ha mniej niż powierzchnia ewidencyjna, co jest niemożliwe. Łączną powierzchnię wykluczoną z płatności organ ustalił na 2,15 ha, z czym w świetle powyższych argumentów nie sposób się zgodzić. W zakresie płatności RED oraz RET Strona odwołała się do swojego stanowiska zawartego powyżej. Jednocześnie poprosiła o wskazanie w jakiej formie i komu wykaz z IUNiG terenów zalanych oraz podtopionych w gospodarstwie zostaje przekazany.

Dodatkowo wskazała, iż nie złożyła zastrzeżeń do raportu z kontroli, gdyż nie wiedziała do jakich uchybień miałaby się odnieść. Strona podniosła również w piśmie odwoławczym zastrzeżenia odnośnie powiadomienia o kontroli w momencie jechania już na działki przez kontrolujących oraz, iż w trakcie wizyty w domu Strony kontrolujący nie wskazywali na znaczące uchybienia. Dodatkowo strona podniosła, iż o zdjęciach i szkicach dowiedziała się z decyzji, iż stanowią one integralną część raportu, skoro tak jest - dyskietka powinna zostać dołączona do raportu.

Kolejnym zastrzeżeniem Strony jest brak wyjaśnienia w prostym języku różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek a ich powierzchnią stwierdzoną. Skutek jest taki, iż Strona nadal nie wie jakie są przyczyny określenia mniejszej powierzchni działek od tych zadeklarowanych we wniosku.

Organ II instancji w dniu [...] września 2025 r. wydał decyzję w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżąca wnioskowała o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na działkach rolnych "D", "B" I" oraz "J". Działka rolna "J" zadeklarowana jako łąka kośna została wykluczona z płatności, gdyż Strona nie spełniła wymogów w terminie przewidzianych. W ekspertyzie sporządzonej przez eksperta przyrodniczego na wykonanie zabiegów które wg. ekspertyzy miała wykonać między [...] czerwca a [...] września (nie wykonała koszenia na obszarze wskazanym w decyzji). Natomiast na działkach rolnych "B" i "D" działalność rolnicza prowadzona jest na obszarze mniejszym niż zadeklarowany. W takim stanie rzeczy uznać należy, iż grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie najpóźniej do 30 września roku złożenia wniosku zgodnie ze wskazaniem eksperta. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe czynności nie zostały wykonane na całej deklarowanej powierzchni działki rolnej "J", świadczy o tym zobrazowany na opisanej dokumentacji fotograficznej stan wyłączonej z płatności działki rolnej "J" oraz na częściach działek "D" oraz "B". Stan przedmiotowych działek został ustalony przez osoby przeprowadzające czynności kontrolne. Organ II instancji podkreślił, że na etapie postępowania odwoławczego analizuje w omawianym zakresie dokumentację fotograficzną, ale pamiętać należy, że jest ona tworzona w trakcie bezpośredniego pobytu inspektora dokonującego czynności kontrolne na gruncie. W niniejszym przypadku ta bezpośrednia wizytacja w terenie i ogląd opisanych wyżej działek rolnych pozwolił jednoznacznie stwierdzić, iż działalność rolnicza na działce rolnej "F", "I", "B" oraz "D" była prowadzona na obszarze mniejszym niż deklarowany gdyż na obszarze wykluczonym a opisywanym wystąpiły pasy niewykoszeń oraz trwałe elementy tj. wieloletnie drzewa, krzewy. A na działce "J" w ogóle nie przeprowadzono obowiązkowych zabiegów agrotechnicznych przewidzianych przepisami prawa. W ocenie organu II instancji wykonawca kontroli realizujący czynności kontrolne dokonał prawidłowej oceny stanu agrotechnicznego działek deklarowanych przez Wnioskodawcę. W następstwie opisanych okoliczności [...]w [...]wskazuje, iż w przypadku wniosku J. K. Kierownik [...]prawidłowo wykluczył łączny obszar 2,15 ha zlokalizowany na działce rolnej "J" oraz na częściach działek rolnych "F", "I", "D" oraz "B". Obszar wykluczony w/w działek nie spełnia bowiem wszystkich kryteriów kwalifikowalności do przyznania płatności albowiem między innymi brak przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych spowodowało, że na gruncie tym nie była prowadzona działalność rolnicza, o której mowa w cytowanym wyżej art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 Ustawy o Planie Strategicznym. Zgodnie z przedmiotowym przepisem prawa przy przyznawaniu pomocy uznaje się, że rolnik prowadzi działalność rolniczą, jeżeli wytwarza produkty rolne przez hodowlę lub chów zwierząt do celów gospodarskich lub uprawę lub hodowlę roślin, gdzie produkty rolne oznaczają produkty wymienione w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), z wyjątkiem produktów rybołówstwa, a także uprawie bawełny i zagajników o krótkiej rotacji lub poprzez utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza użycie zwykłych metod rolniczych i zwykłego sprzętu rolniczego. Biorąc pod uwagę ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny na wykluczonych z płatności częściach w/w działek rolnych nie sposób stwierdzić, iż wymogi określone w cytowanym przepisie prawa zostały spełnione.

W ocenie [...]stwierdzony w trakcie czynności kontrolnych stan działki rolnej "J" oraz poszczególnych części działek rolnych "D", "F", "B" oraz "I" nie pozwala uznać, iż spełnione zostały w niniejszej sprawie wymagania wynikające z art. 21, art. 25, art. 26 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Planie Strategicznym w zw. z. art. 4 ust. 4 lit. a Rozporządzenia nr 2021/2015.

Organ wskazał, że na działkach rolnych "F", "I", "J", "D" i "B" dokumentacja fotograficzna potwierdza prawidłowość pomniejszenia deklarowanych powierzchni o obszary nieużytkowane na ich krańcach lub wzdłuż ich granic. Na powyższych działkach zastosowano kod DR52 oznaczający konieczność aktualizacji danych GIS poprzez powiększenie zasięgu stosowanych pół zagospodarowania. Szczegółowe objaśnienia w zakresie wykluczeni na działkach zostały opisane na stronie 15-19 przedmiotowej decyzji.

Od tej decyzji Skarżąca złożyła skargę do Sądu, w której decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego co miało wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że nie znając treści zastrzeżeń kontrolujących i wobec braku części opisowej raportu kontrolnego z ewentualnymi uwagami - nie wniosła uwag do raportu. Jak się później okazało, organ I instancji notorycznie w wydanych trzech decyzjach powoływał się na brak uwag Skarżącej do raportu kontrolnego. Ponadto w piśmie z [...] lipca 2025r. Skarżąca wnioskowała do organu II instancji o przesłuchanie p. M. G. m.in. na okoliczność metody i sposobu przeprowadzania kontroli oraz przedstawienia Skarżącej jej wyników i pominięcia jej czynnego udziału na tym etapie postępowania administracyjnego (art. 79 §1 i 2 K.p.a.). Organ nie ustosunkował się do tego wniosku. W zaskarżonej decyzji (str. 28) organ II instancji ujawnia, iż zwrócił się o wyjaśnienia do osób kontrolujących, a one potwierdziły, iż skarżąca została poinformowana o uchybieniach na działkach, a jedynie nie została poinformowana o tolerancji na działkach. Powyższe stwierdzenia osób kontrolujących są niezgodne z prawdą. Ponadto Skarżąca o wspomnianych wyżej "oświadczeniach" osób kontrolujących, które mają znajdować się w aktach sprawy dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podobnie z uzasadnienia skarżonej decyzji (str. 24 piąty wiersz od dołu) wynika, iż w aktach znajduje się "notatka służbowa" inspektora przeprowadzającego kontrolę odnoszącą, się do kwestii nie uwzględnienia tolerancji pomiaru. Należy dodać, iż tolerancja pomiaru (jak i sama notatka) nigdy nie była skarżącej znana, a kwestia ta wynikła dopiero na etapie składania wyjaśnień przez kontrolujących przed organem II instancji poza skarżącą i bez uwzględnienia jej wniosku o przesłuchanie M. G. W ocenie Strony notatka ta stworzona została na potrzeby postępowania odwoławczego, kiedy pojawił się problem "tolerancji pomiaru". Przeprowadzenie tego dowodu z udziałem Skarżącej pomogłoby wyjaśnić wiele kwestii spornych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026, poz. 143, dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei zgodnie z art. 113 § 1 zdanie 1 P.p.s.a - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77§ 1 i 2, art. 80 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd na podstawie przedłożonych akt administracyjnych nie ma możliwości dokonać oceny, czy ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ w zakresie pomniejszenia deklarowanych powierzchni są prawidłowe. Z kolei dopiero stwierdzenie, że ustalony stan faktyczny jest prawidłowy umożliwia ocenę czy organ prawidłowo zastosował prawo materialne, w sprawie czy w prawidłowej wysokości przyznał płatność. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie jest możliwa ocena czy ustalenie stanu faktycznego jakiego dokonał organ jest prawidłowe.

W istotnym dla sprawy zakresie, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Wynikają z tego dwie kwestie natury zasadniczej. Po pierwsze sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu. Po drugie sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego (procesowego) istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Również wtedy, gdy sąd dopuści dowód z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., które w swej treści odnoszą się do okoliczności (faktów) zaistniałych po wydaniu decyzji ostatecznej.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

W niniejszej sprawie organ zakwestionował deklarowany przez Stronę we wniosku o płatność obszar i wskazał, że na działkach oznaczonych we wniosku jako działki rolne "B", "D","F", "I", "J" stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo mniejszą niż deklarowana przez Skarżącą. Powierzchnia łączna zadeklarowana przez Stronę wynosi 31,93 ha, natomiast według organu powierzchnia stwierdzona wynosi 29,78 ha. Obszar wykluczony przez organ z płatności wynosi 2,15 ha. Obszar wykluczony z płatności 1) pomniejszał obszar zadeklarowany do płatności, 2) a różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku a obszarem zatwierdzonym do płatności stanowi podstawę wyliczenia pomniejszenia płatności – pomniejszenie o dwukrotność różnicy.

Organ wykluczył łączny obszar 2,15 ha zlokalizowany na działce rolnej "J" oraz na części działek "B", "D", "F", "I". Podstawą wykluczenia w/w działek było stwierdzenie przez organ, że obszar wykluczony nie spełniał wszystkich kryteriów kwalifikowalności do przyznania płatności – m.in. dlatego, że brak przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych spowodował, że na gruncie nie była prowadzona działalność rolnicza.

Z treści uzasadnienia decyzji zarówno organu I jak i II instancji wynika, że ustalenia powierzchni użytkowanej rolniczo jak i wykluczonej z płatności dokonano na podstawie ustaleń z przeprowadzonej kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej. Kontrola ta obejmowała kwalifikowalność powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności na 2024 r. Z kontroli tej został sporządzony raport. Organ zarówno I jak i II instancji powołuje się zarówno na treść sporządzonego raportu jak też na dokumentację fotograficzną wykonaną w trakcie kontroli na miejscu.

W przypadku działek rolnych "B", "J"’ "D", "I" i "F" deklarowanych do płatności na rok 2024 Skarżąca wniosła zastrzeżenia co do wyników i stanu faktycznego ustalonego na w/w działkach na etapie postępowania odwoławczego.

Organ przedstawił ustalenia w zakresie działek wobec których zakwestionowana została powierzchnia kwalifikowana do płatności. I tak organ I instancji wskazał, że "działka B z uprawą TUZ została zadeklarowana na powierzchni 3,02 ha, na działce ewidencyjnej o numerze [...] podano 3,02 ha a stwierdzono powierzchnię 2,79 ha. Stwierdzono, że powierzchnia deklarowana do płatności jest większa niż powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wyznaczonego dla działki ewidencyjnej. Stwierdzono zatem zawyżenie zgłoszonej powierzchni dla działki "B" do płatności o 0,23 ha".

Natomiast organ II instancji wskazał, że działka rolna "B" została pomierzona wraz z działką rolną "A" a wynika to z tego, iż działki rolne "A" i "B" łączą się ze sobą i jest na nich prowadzona jedna uprawa tj. trwały użytek zielony. Łączny pomiar działek rolnych wyniósł 3,37 ha - względem przedmiotowych działek kontrolerzy zastosowali tolerancję pomiaru oraz kody nieprawidłowości DR50, DR52 oraz DR53. Na działce rolnej "B" wykonano zdjęcia o numerach od 40, 42-58 oraz sporządzono szkic sytuacyjny numer obrazujący miejsca wykonywania fotografii. I dalej wskazał "Szkic z kontroli wykonanej na działce rolnej "B" przedstawia ślad pomiaru (kolor czerwony) który wykracza poza granice (kolor niebieski) działki ewidencyjnej nr [...] na której została zadeklarowana działka rolna "B" czyli potwierdza się zasadność zastosowania kodu DR50. Dla działki rolnej "B" zastosowany został kod DR50 oznaczający, iż granice uprawy wykraczają poza działkę referencyjną. W niniejszym przypadku działka rolna "B’' zlokalizowana jest na działce ewidencyjnej nr [...] w związku z czym obszar kwalifikujący się do płatności na przedmiotowej działce rolnej uwzględniony jest w oparciu o powierzchnie znajdującą się w granicach w/w działki ewidencyjnej i wynosi 2,79 ha. Należy podkreślić, iż na szkicu z kontroli wskazano, iż część uprawy wykracza poza granice w/w działki ewidencyjnej i obejmuje niedeklarowane we wniosku z dnia [...].03.2024 r. działki o nr: [...] (w południowej części działki na całej jej długości uprawa wykracza poza działkę numer [...] na działkę o numerze [...]- patrz zdjęcia o numerach 42, 45). W związku z brakiem deklaracji działki o numerze [...] (znajdująca się za południową granicą działki [...]) pomierzony przez kontrolerów obszar nie został do płatności zakwalifikowany, a powierzchnia działki rolnej "B" została zredukowana do obszarów znajdujących się w granicach działki ewidencyjnej numer [...] zadeklarowanej we wniosku tj. do powierzchni 2,79 ha." I dalej organ wskazał, że "na działce kontrolerzy stwierdzili powiększenie terenów niekwalifikujących się do płatności w północnej części działki przy granicy z działką numer [...]co obrazują zdjęcia o numerach 44,46 oraz 49. Na zdjęciu o numerze 46 uwidoczniono granicę uprawy z drzewami i krzewami. Natomiast na zdjęciu o numerze 44 oraz 49 ewidentnie widać do którego momentu prowadzono uprawę, powierzchnia kwalifikująca się do płatności została pomierzona do granicy z krzakami, drzewami oraz widocznymi zaschniętymi wysokimi chwastami. W środkowej części działki ewidencyjnej numer [...] kontrolerzy powiększyli obszar nieużytkowany, który został wyrysowany przez Stronę. Teren wyłączony przedstawiono na zdjęciach o numerach 50, 51, 53 - uwidoczniono na nich zadrzewienia oraz zakrzaczenia. W świetle wskazywanych okoliczności jako kwalifikujący się do płatności w granicach działki rolnej "B" przyjęto obszar łąki na poziomie 2,79 ha. Wskazane i opisane powyżej tereny na których nie była prowadzona działalność rolnicza zostały wyłączone z powierzchni kwalifikującej się do płatności co spowodowało zmniejszenie powierzchni do 2,79 ha."

Z kolei z treści raportu z kontroli (XI – wyniki kontroli działek rolnych) wynika, że w odniesieniu do działki oznaczonej jako "B" (dane deklarowane) powierzchnia działki rolnej: 3,02; suma działek referencyjnych: 3,81, suma pow. kwalifikowane działek referencyjnych: 3,52: (dane stwierdzone) – powierzchnia stwierdzona 3,02, nr fotografii: 40-61.

W odniesieniu do działki rolnej "J" Strona zadeklarowała we wniosku z dnia [...].03.2024 r. obszar 0,16 ha trwałego użytku zielonego (TUZ). Weryfikując deklarację inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne uznali, iż jest to obszar względem którego zastosować należy kod DR14 oznaczający, iż na całej działce stwierdzono brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym zabiegów agrotechnicznych przeciwdziałających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Organ wskazał, że "Stan w/w obszaru tj. 0,16 ha, dla którego zastosowano kod DR14 zobrazowany został na 5 szt. fotografii (54, 56 - prawa strona, 58 - lewa strona , 59, 61 oraz na szkicu z kontroli numer 2 w aktach sprawy). Na przedmiotowych fotografiach zobrazowano całość wykluczonego terenu, który porośnięty jest wysoką, gęstą trzciną. Utrwalony na dokumentacji fotograficznej i stwierdzony w dniu wizyty w terenie stan opisywanej roślinności świadczy o braku prowadzenia w roku 2024 jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych, a co za tym idzie obszar 0,16 ha został wykluczony z płatności".

Dodatkowo Skarżąca w Oświadczeniu z dnia [...].03.2025 r. oraz w piśmie odwoławczym potwierdza, iż w roku 2024 działka nie była koszona co ma związek z tym, iż przylega bezpośrednio do jeziora i jest podmokła. Strona wyjaśniła, iż w poprzednich latach kiedy stan wody był niższy działka była koszona.

W odniesieniu do działki rolnej "D" organ I instancji wskazał, że została zgłoszona do płatności, "zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze i [...], na powierzchni 2,88 ha z uprawą "TUZ" stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 2,41 ha. Działka została obarczona błędem: DR13+: Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej o DR52: Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania. Na działce rolnej D zastosowano kod błędu DR13+ co oznacza, że we wniosku zadeklarowano większą powierzchnię działki rolnej 2,88. ha niż stwierdzono podczas kontroli na miejscu 2,47 ha. W związku z powyższym powierzchnię 0,47 ha wykluczono z płatności. Zastosowanie przez kontrolerów błędów DR52 oznacza, że zmianie podlegają granice odniesienia działek".

Dla działki rolnej "F" zgłoszonej do płatności, zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...], na powierzchni 5,65 ha z uprawą "TUZ" stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 5,31 ha. Działka została obarczona błędem: DR13+: zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. DR52: stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania. Na działce rolnej F zastosowano kod błędu DR13+ co oznacza, że we wniosku zadeklarowano większą powierzchnię działki rolnej 5,65 ha niż stwierdzono podczas kontroli na miejscu 5,31 ha. W związku z powyższym powierzchnię 0,34 ha wykluczono z płatności. Zastosowanie przez kontrolerów błędów DR52 oznacza, że zmianie podlegają granice odniesienia działek.

Dla działki rolnej "I" zgłoszonej do płatności, zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...], na powierzchni 15,85 ha z uprawą "TUZ" stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 14,90 ha. Działka została obarczona błędem: DR13+: zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. DR37: identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS. DR52: stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania o DR53: stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. Na działce rolnej I zastosowano kod błędu DR13+ co oznacza, że we wniosku zadeklarowano większą powierzchnię działki rolnej 15,85 ha niż stwierdzono podczas kontroli na miejscu 14,90 ha. W związku z powyższym powierzchnię 0,95 ha wykluczono z płatności. Zastosowanie przez kontrolerów błędów DR52, DR53 oznacza, że zmianie podlegają granice odniesienia działek.

Organ wskazał, że "przy ustalaniu powierzchni stwierdzonej dokonano analizy położenia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, względem położenia tych działek na powierzchniach niekwalifikujących się do płatności tzn. leżących poza wektorowym obszarem MKO (maksymalnym obszarem kwalifikowalnym). Obszar kwalifikowalny odpowiada powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, obliczony na podstawie dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku".

Organ I instancji wskazując na nieprawidłowości powołał w zasadzie tylko kody błędów, nie wyjaśniając szerzej jakie okoliczności w odniesieniu do poszczególnych działek Skarżącej uprawniają do ich zastosowania. Jednocześnie organ wskazał, że "stan skontrolowanych działek zobrazowany został na zdjęciach uwidoczniono obszary na których do dnia kontroli nie przeprowadzono prawidłowej działalności rolniczej".

Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zakresie działek rolnych "D", "C", "G" i "H" wskazał, że ich pomiar został zrobiony w kompleksie co wynika z tego, iż powyżej wskazane dziatki rolne łączą się ze sobą i jest na nich prowadzona jedna uprawa tj. trwały użytek zielony. Suma deklaracji działek rolnych ,,D", "C", "G" i "H" wskazana przez Stronę wynosi 6,49 ha, natomiast powierzchnia zmierzona łącznie działki rolnej "D", "C", "G" i "H" wynosi 6,02 ha. Mając na uwadze powyższe różnica między deklaracją a powierzchnią zmierzoną wynosi 0,47 ha, a wynika to z wykluczenia powierzchni na której stwierdzono obszar niekwalifikujący się do płatności. Na w/w kompleksie na działkach rolnych "C", "G" i "H" stwierdzono zmniejszenie pola zagospodarowania poprzez wystąpienie trwałych elementów tj, wieloletnich drzew, krzaków (zdjęcia o numerach 64, 66, 62, 88, 89, 90, 91, 92, 93), które spowodowały zmniejszenie powierzchni możliwej do użytkowania i prowadzenia działalności rolniczej. Pomimo, że Strona wskazała te obszary do płatności ich struktura oraz zasięg nie pozwalają na uznanie, że spełniają warunki prowadzenia działalności rolniczej przez cały rok kalendarzowy zgodnie z art. 25, 26 Ustawy o Planie Strategicznym, które de facto potwierdzone zostały przez Stronę brakiem kwestionowania tych wykluczeń.

Odnosząc się do ustaleń co do spornych działek, organ wskazał, iż powierzchnia stwierdzona kompleksu jest mniejsza od sumy deklarowanych powierzchni działek rolnych wchodzących w skład tego kompleksu, określono powierzchnie stwierdzone poszczególnych działek rolnych wchodzących w skład kompleksu tak, aby stwierdzoną różnicę uwzględnić w powierzchni jednej wybranej działki rolnej. Mając na uwadze powyższe pomniejszenie zastosowano odnośnie działki rolnej "D" obszar uprawy wynosi 2,41 ha działka położona jest na działce ewidencyjnej o numerze [...] (zob. str. 3-1 w/w raportu, sekcja "dane z kontroli" oraz szkic z kontroli nr 3 obrazujący w kolorze czerwonym ślad pomiaru wykonany podczas czynności kontrolnych - w aktach sprawy) - Strona we wniosku na w/w działce rolnej zadeklarowała do płatności powierzchnię 2,88 ha. Organ wskazał, że "Stan działki rolnej "D" zobrazowany został na zdjęciach sporządzonych w dniu [...].11.2024 r. (fotografie o numerach: 67, 69-75,). Na przedmiotowych zdjęciach (miejsca wykonywania fotografii wskazane na szkicach z kontroli stanowiących integralną część w/w raportu) uwidoczniają obszar, który nie kwalifikuje się do płatności. Są to obszary znajdujące się północnej części działki przy granicy z lasem gdzie widać do którego momentu występuje łąka. Kontrolerzy pomierzyli uprawę do granicy łąki z terenami zachwaszczonymi, zakrzaczonymi oraz zadrzewieniami na przedmiotowych terenach zastosowali kod nieprawidłowości DR52-1 oznaczający konieczność aktualizacji danych w zakresie powiększenia zasięgu pola zagospodarowania. Stwierdzono powiększenie pola zagospodarowania poprzez trwałe elementy tj. wieloletnie drzewa, które powodują, że powierzchnia MKO działki została zmniejszona do powierzchni uprawianej. Powyższe potwierdzają zdjęcia o numerach 69 oraz 71, które uwidaczniają obszar do którego został poprowadzony pomiar uprawy. Wzdłuż granicy z działką o numerze [...]na zdjęciu o numerze 75 doskonale również widać do którego momentu prowadzona jest uprawa i w jaki sposób został przeprowadzony pomiar działki. Mając na uwadze powyżej opisane tereny nie mogły zostać zakwalifikowane do obszaru na którym prowadzona jest działalność rolnicza. Analiza porównawcza wskazywanej dokumentacji fotograficznej sporządzanej w deklarowanych granicach działki rolnej "D" z wykonanym szkicem z kontroli jest spójna. W świetle wskazywanych okoliczności jako kwalifikujący obszar się do płatności w granicach działki rolnej "D" przyjęto 2,41 ha."

Z kolei w zakresie działki rolnej "F" organ wskazał "w wyniku kontroli na miejscu ustalono, iż obszar trwałego użytku zielonego jaki można zakwalifikować do płatności wynosi 5,31 ha tj. mniej niż deklaracja Wnioskodawcy wynosząca 5,65 ha (zob. str. 3-1 raportu nr [...], sekcja "dane z kontroli", szkic z kontroli numer 4 obrazujący w kolorze czerwonym ślad pomiaru wykonany podczas czynności kontrolnych na działce rolnej "F"). Podkreślić należy, iż Strona wraz z wnioskiem złożyła załącznik graficzny (w wersji elektronicznej), na którym wskazała przebieg granic działki rolnej "F". Jednakże stan faktyczny zastany w trakcie kontroli różni się od wskazań Strony. Z obszaru kwalifikującego się do płatności wyłączono obszary zlokalizowane w północnej części działki [...] (zob. fot. nr 30 oraz 33), oraz w zachodniej części działki (zob. fot. 32, 34, 39) obejmujące niewykoszone pasy łąki przy ścianie lasu, a pomiar obszaru uprawnionego do płatności przeprowadzony został maksymalnie do linii wykoszonej uprawy. Poza tą linią występują obszary nie użytkowane rolniczo, trwałe zakrzaczone, nie poddawane jakimkolwiek zabiegom agrotechnicznym. Powiększono również obszar nieużytkowany przy zabudowaniach zob. zdjęcia numer 28 oraz 31, które uwidaczniają, iż obszar przy zabudowaniach wyrysowany przez Stronę jako uprawiany w rzeczywistości nie jest uprawiany do samych zabudowań jak to Strona obrysowała na załączniku graficznym. Uprawa została pomierzona do linii zadrzewień występujących wzdłuż budynku oraz do widocznych wyschniętych zachwaszczeń oraz krzaków. Tym samym jako użytkowany rolniczo do płatności na-działce rolnej "F" zakwalifikowany został obszar 5,31 ha."

Następnie w zakresie działki rolnej "I" w wyniku kontroli na miejscu ustalono, "iż obszar trwałego użytku zielonego jaki można zakwalifikować do płatności wynosi 14,90 ha tj. mniej niż deklaracja Wnioskodawcy wynosząca 15,85 ha (zob. str. 3-2 raportu nr [...], sekcja "dane z kontroli", szkic z kontroli numer 5 obrazujący w kolorze czerwonym ślad pomiaru wykonany podczas czynności kontrolnych na działce rolnej "I")". Dalej organ wskazał, iż "Strona wraz z wnioskiem złożyła załącznik graficzny (w wersji elektronicznej), na którym wskazała przebieg granic działki rolnej "I". Z obszaru kwalifikującego się do płatności wyłączono obszary zlokalizowane wzdłuż całej południowej granicy działki przylegające do działki numer [...] (zob. fot. nr 16, 14, 13) obejmujące niewykoszone pasy łąki przy ścianie lasu, a pomiar obszaru uprawnionego do płatności przeprowadzony został maksymalnie do linii wykoszonej uprawy. Poza tą linią występują obszary nie użytkowane rolniczo, trwale zakrzaczone, nie poddawane jakimkolwiek zabiegom agrotechnicznym. Taka sama sytuacja ma miejsce w zachodniej oraz wschodniej części działki w przypadku zachodniej części wzdłuż granicy z lasem co zostało udokumentowane na zdjęciach o numerach m.in. 11,9,6, 8,1. Strona na załączniku graficznym obrysowała uprawę łąki do samej granicy działki pod same zadrzewienia. Jednak z kontroli na miejscu i wykonanego materiału zdjęciowego nie wynika aby kosiła łąkę w takim zakresie jak przedstawiał to na załączniku graficznym. Na wykonanych zdjęciach widać, że Strona nie użytkuje działki aż do granicy z lasem, gdyż pokos uprawy jest wytyczony drogą, a pas pomiędzy drogą i lasem nie jest użytkowany, to samo dotyczy obszaru przylegającego do lasu, który również nie jest użytkowany. Mając na uwadze powyższe powierzchnia kwalifikująca się do płatności została pomierzona do momentu gdzie faktycznie jest prowadzona uprawa. Nie zostały uwzględnione niewykoszone pasy traw z chwastami czy zakrzarzeniami. Kontrolerzy na zdjęciach wykazali do jakiego momentu uprawa jest prowadzona i ta powierzchnia została zakwalifikowana do płatności. We wschodniej części działki przy granicy z drogą również mamy do czynienia z tą samą sytuacją Strona wyrysowując uprawę na załączniku graficznym wskazała, iż uprawa prowadzona jest wzdłuż wschodniej granicy działki do samego końca, jednak z załączonego materiału dowodowego jakim są zdjęcia z kontroli wynika, iż przy granicy działki występują pasy niekoszonej łąki porośnięte chwastami, zakrzaczeniami co obrazują zdjęcia o numerach m.in. 15,17, 18, 19,20 - 24. Tym samym jako użytkowany rolniczo do płatności na działce rolnej "I" zakwalifikowany został obszar 14,90 ha".

Jak wynika z przytoczonych obszernych fragmentów zaskarżonej decyzji, ustalenia zamieszczone w raporcie z kontroli zostały udokumentowane w dokumentacji fotograficznej. Oznacza to, że dowodami na których oparł organ swoje rozstrzygnięcie jest raport z kontroli, w szczególności w sekcji "dane z kontroli", zdjęcia wykonane w trakcie kontroli oraz szkice z kontroli. W aktach administracyjnych brak jest jednak dokumentacji fotograficznej na którą powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, a która jest kluczowa do oceny prawidłowości twierdzeń organu. Co prawda w aktach znajdują się zdjęcia, ale są one przedłożone przez Skarżącą i są to zdjęcia o innej numeracji niż w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo na ich podstawie nie sposób zweryfikować prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygania przez organ.

Ponadto opisane przez organ nieprawidłowości na działce "B" są niespójne z informacjami znajdującymi się w raporcie z czynności kontrolnych dotyczących wskazanej działki rolnej. Z raportu – pkt XI wynik kontroli działek rolnych (str. 3-1) – w odniesieniu do działki "B" wynika, że zarówno powierzchnia zadeklarowana jak i powierzchnia stwierdzona wynosi 3,02 ha. Z tego też względu zupełnie niezrozumiałym jest na jakiej podstawie organ przyjął, że stwierdzona powierzchnia działki "B" kwalifikująca się do płatności wynosi 2,79 ha, a nie 3,02 ha, a jak wskazano powyżej w aktach brak jest dokumentacji fotograficznej na którą powołuje się organ.

Skoro ustalenia faktyczne organów sprzeczne są ze zgromadzonymi w sprawie dowodami (przynajmniej w odniesieniu do działki "B"), albo brakuje dowodów umożliwiających weryfikację ustaleń dokonanych przez organ (a na które się organ powołuje), to jedyną możliwością jest uchylenie decyzji i nakazanie organom przeprowadzenia ponownie/uzupełnienie postępowania dowodowego, a następnie dokonanie oceny zebranych w sprawie dowodów.

Dodatkowo wskazać należy, że z treści decyzji organu I instancji nie wynika na jakiej podstawie organ ten ustalił różnicę powierzchni deklarowanej a stwierdzoną. To z kolei uniemożliwiło Stronie odniesienie się do ustaleń organu w odwołaniu, wskazania konkretnych zarzutów do ustaleń jakie zostały dokonane w ramach przeprowadzonej kontroli. Jak to określiła Strona "do tej pory nie wiemy jakie są faktyczne przyczyny określenia mniejszej powierzchni działek od tych zadeklarowanej we wniosku". Skarżącej co prawda umożliwiono zapoznanie się z całą dokumentacją z kontroli (z dokumentacją fotograficzną oraz szkicami) ale dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Brak zapoznania Strony z całością raportu z kontroli – tj. z załącznikami do raportu powstałymi w procesie kontroli, pozbawiło Stronę możliwości skutecznego działania przed organem I instancji, zgłaszania uwag. Informacja zawarta w Raporcie z kontroli na str. 8-1 drobnym drukiem poniżej rubryk w których znajduje się treść raportu, że "Raport z kontroli został sporządzony w postaci elektronicznej i podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Załączniki do raportu powstałe w procesie kontroli (np. szkice z kontroli, dokumentacja fotograficzna) są przechowywane wraz z oryginałem raportu z kontroli w ARiMR i są do wglądu we właściwych dla obsługi wniosku Biurach Powiatowych" – nie jest wystarczającą do przyjęcia, że Strona została poinformowana, że do raportu dotyczącego przeprowadzonej kontroli zostały sporządzone szkice czy też dokumentacja fotograficzna, czy też że w "procesie kontroli" powstały jakieś inne załączniki. W ustaleniach końcowych XVI raportu brak jakiejkolwiek wzmianki o załącznikach. W żadnym miejscu raportu nie ma o nich informacji. O sporządzeniu dokumentacji fotograficznej może tylko wskazywać informacja znajdująca się na stronach 3-1 i 3-2 raportu, gdzie w jednej z kolumn w rubryce "nr fotografii" wskazano numery.

Ponadto w powoływanym przez organ raporcie z czynności kontrolnych z części "XVA – formularz kontroli wymogi ogólne" nie wynika by wskazano, że te wymogi nie zostały zachowane. W poszczególnych rubrykach dotyczących poszczególnych działek zaznaczono, że wymogi zostały spełnione, lub że nie dotyczą (strony 7-1 do 7-3 raportu). Z kolei w części "XV – formularz kontroli wymogi szczegółowe" również do wszystkich działek zadeklarowanych – za wyjątkiem działki oznaczonej jako "J" – zaznaczono, że wymogi zostały spełnione (strony 7-4 do 7-8 raportu). W odniesieniu tylko do działki "J" zaznaczono, że nie zostało wykonane koszenie w odpowiednim terminie, że nie przestrzega częstotliwości koszenia, oraz nie przestrzega wymogu zbierania i usunięcia skoszonej biomasy w odpowiednim terminie (strona 7-8 raportu). Z uwagi na powyższe słusznie Strona wskazał, że z treści raportu nie wynikało czy i jakie nieprawidłowości zostały stwierdzone na spornych działkach (za wyjątkiem działki "J"). To z kolei w znacznym stopniu ograniczyło Stronę w skutecznym działania w toku postępowania przed organem I instancji, w zasadzie uniemożliwiło inicjatywę dowodową.

Z tego też względu zarzuty organu, że Strona nie kwestionowała ustaleń z raportu, nie wnosiła zastrzeżeń są co najmniej niezasadne. Strona nie miała możliwości z treści raportu, zorientować się, jakie nieprawidłowości organ stwierdził na innych działkach niż działka oznaczona jako "J". Oceniając postępowanie organu, należy również zwrócić uwagę na sposób i termin w jakim organ zawiadomił Stronę o przeprowadzonej kontroli na miejscu. Zawiadomienie Strony o tej kontroli w dniu dokonania kontroli na miejscu w zasadzie uniemożliwiło Stronie wzięcie udziału w tej czynności, a tym samym zgłaszania zastrzeżeń, wyjaśnień na miejscu.

Strona w toku postępowania odwoławczego odniosła się do udostępnionej na tym etapie dokumentacji fotograficznej. Wskazała, że "nie odzwierciedlają rzeczywistej sytuacji na kontrolowanych działkach. Ze zdjęć nie wynika jaka powierzchnia danej działki pozostała niekoszona, ujęto tylko fragmenty na granicy części koszonej oraz niekoszonej". W odniesieniu z kolei do szkiców, w złożonych uwagach Strona wskazała, że "szkice są niezgodne z programem środowiskowym oraz wydrukami z ODR. Stan faktyczny na wszystkich działkach w częściach koszonych i niekoszonych uwzględnia w całości program środowiskowy". W treści zaskarżonej decyzji organ w zasadzie nie odniósł się do zarzutów jakie Strona wniosła pismem z dnia [...].08.2025 r.

Z treści decyzji również nie sposób zrozumieć w jaki sposób dokonywano pomiarów, co oznacza "tolerancja pomiaru", "wartość buforowa tolerancji, która nie może przekraczać 1,25 m", "szerokość strefy buforowej (1,25 m)". Jak również co oznacza w kontekście niniejszej sprawy (pomniejszenia obszaru deklarowanego) kod DR 52 oznaczający "konieczność aktualizacji danych GIS poprzez powiększenie zasięgu stosowanych pól zagospodarowania".

Mając powyższe na względzie postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie naruszało zasady postępowania tj. zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Ponadto materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na powyższe niezbędne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu, tylko w odniesieniu do działki oznaczonej jako "J" ustalenia organu można uznać za wystarczające, ale z tego względu, że Skarżąca sama wskazał, że działka ta nie była poddana zabiegom agrotechnicznym z uwagi na wysoki poziom wody, a następnie problemy związane ze zdrowiem uniemożliwiły wykonanie wymaganych zabiegów agrotechnicznych. Jednocześnie, jak zasadnie zauważył organ Strona nie zgłaszała organowi I instancji jakichkolwiek przypadków wystąpienia działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, w trybie art. 72 ust. 1 i 2 Ustawy o Planie Strategicznym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni materiał dowodowy o dokumentację fotograficzną, ponownie przeprowadzi ocenę zebranych dowodów. Jednocześnie uwzględni dane wykazane w raporcie z kontroli w odniesieniu do działki oznaczonej jako działka rolna "B". Ponadto sporządzi uzasadnienie decyzji spełniający wymóg z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.