VII SA/Wa 1407/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-14	
Data wpływu	2017-06-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Bogusław Cieśla
Mirosława Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 30 ust. 7 pkt 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. T. kwotę 500 (pięćset złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...], NR [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm.) - oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2016, poz. 290 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia z [...] marca 2017 r. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że [...] marca 2017 r. inwestor - [...] zgłosiła w Urzędzie [...] dla Dzielnicy [...] zamiar budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Decyzją Nr [...] z [...] marca 2017 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec ww. zamierzenia oraz na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie może być realizowana na podstawie zgłoszenia, ponieważ obszar oddziaływania planowanego obiektu wykracza poza granice nieruchomości objętej zgłoszeniem i wymaga udziału stron w postępowaniu.

Wojewoda [...] wskazał, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 3 pkt 12 ww. ustawy pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną, zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

W art. 29-31 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział wyjątki od ww. zasady. Są one określone enumeratywnie, tj. mają formę listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Jednakże zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy budowa pewnych obiektów oraz wykonywanie określonych robót budowlanych wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W przypadku, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót ujętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej.

Właściwy organ, dokonując analizy zgłoszenia i dołączonych dokumentów, w zależności od wyników może: przyjąć je milczącą zgodą i uznać za niesprzeczne z prawem, wnieść sprzeciw stosownie do treści przepisu art. 30 ust. 6 lub też wnieść sprzeciw i nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o przesłanki określone w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego.

Organ administracji architektoniczno - budowlanej wnosi sprzeciw na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane obligatoryjnie, tzn. że wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz ma on obowiązek wnieść sprzeciw w każdym przypadku, gdy w sprawie wystąpi którakolwiek z okoliczności wymienionych w tym przepisie. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 ma charakter decyzji uznaniowej.

Obowiązkiem organu administracji jest kompleksowe zbadanie zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych wraz z dołączonymi do niego dokumentami, celem dokonania oceny czy planowane roboty budowlane mogą być legalnie prowadzone w oparciu o zgłoszenie.

Wojewoda [...] wskazał, że zamierzenie budowlane objęte niniejszym zgłoszeniem obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z projektu budowlanego dołączonego do zgłoszenia, inwestycja obejmuje także budowę szamba szczelnego do gromadzenia nieczystości, zgodnie z wymaganiami decyzji Zarządu Dzielny [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o warunkach zabudowy. Po dokonaniu oceny zgodności z prawem zgłaszanego zakresu robót budowlanych Prezydent [...], decyzją Nr [...] z [...] marca 2017 r., wniósł sprzeciw wobec ww. zamierzenia - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę - na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy. Wskazał, że ze względu na zasięg oddziaływania projektowanego szamba - tym samym obszar oddziaływania całej inwestycji, który nie mieści się wyłącznie na obszarze działki własnej Inwestora, ale obejmuje także działki sąsiednie - niezbędny jest udział stron w postępowaniu. W związku z czym roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie mogą być realizowane na podstawie procedury uproszczonej, tj. zgłoszenia.

Wojewoda [...] stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy, należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

W niniejszej sprawie obszar oddziaływania inwestycji należy wyznaczyć na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Przepisy § 31 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 4 ww. rozporządzenia określają, że odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej 15 m od zbiorników do gromadzenia nieczystości oraz co najmniej 30 m od najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zasięg oddziaływania projektowanego szamba, który jednocześnie wprowadza pewne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego granicach. Zasięg ten obejmuje nie tylko obszar działki przeznaczonej pod inwestycję, ale wykracza także na działki sąsiednie. Z tego względu realizacja zgłaszanego zamierzenia budowlanego wymaga udziału wszystkich stron postępowania znajdujących się w obszarze oddziaływania tego obiektu.

Wojewoda [...] podkreślił, że postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym oprócz dokonującego zgłoszenia nie ma innych stron, nie mogą więc być spełnione wymagania z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dopiero wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ daje początek postępowaniu administracyjnemu, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2014 r., syg. akt: II SA/Po 649/14).

Zdaniem Wojewody [...] organ I instancji był zobligowany do wniesienia sprzeciwu do przedmiotowego w sprawie zgłoszenia i nałożenia na Inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do regulacji art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, tj. z powodu wprowadzenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że interpretacja przepisów przedstawiona przez inwestora jest błędna. Organ odwoławczy nie podziela stanowiska, że § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ma zastosowanie wyłącznie do zbiorników do gromadzenia nieczystości związanych z budynkami inwentarskimi. Przepis ten określa odległość studni odrębnie do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów oraz odrębnie do zbiorników do gromadzenia nieczystości. Ustawodawca nie skonkretyzował rodzaju budynków, z których zbiorniki te powinny odprowadzać nieczystości.

W odniesieniu do niezasadności zastosowania przepisu § 31 ust 1 pkt 4 organ wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany inwestycji nie zawiera szczegółowych informacji dotyczących konstrukcji szamba. Precyzyjnych ustaleń organ administracji architektoniczno- budowlanej będzie mógł dokonać w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Niemniej jednak, zastosowanie ma § 31 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Usytuowanie zbiornika do gromadzenia nieczystości, poprzez zasięg jego oddziaływania, wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, co wykazano w treści niniejszego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo Wojewoda [...] wskazał, że decyzja organu I instancji, o ile została wydana zgodnie z przepisami w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 30 ust 7 pkt 4 Prawa budowlanego, o tyle w części wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 nie jest zgodna z przepisami ustawy. Organ administracji wnosi sprzeciw obligatoryjnie, gdy zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 6 ustawy. W zaskarżonej decyzji Prezydent [...] powołał się na pkt 1 ww. przepisu, tj. uznał, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem w świetle ustawy Prawo budowlane realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym decyzja wnosząca sprzeciw nie może być wydana na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Prezydent [...] słusznie natomiast ocenił, że ze względu na wprowadzenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, zastosowanie ma art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie jej podstawowego, niezbędnego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie - wniesienie sprzeciwu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...]. Decyzji zarzuciła naruszenie: § 31 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, rozstrzygnięcie oparto na błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo Budowlane.

Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym było zgłoszenie opisane szczegółowo powyżej.

Zgodnie z art. 29 ust 1a ustawy Prawo Budowlane - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

Wojewoda [...] przyjął błędną wykładnię ww. przepisu. Zgodnie z zawartą tam regulacją pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ale tylko wówczas gdy obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

Błędnie organ ocenił, że sprzeciw w przypadku takiej inwestycji może być oparty tylko na art. 30 ust 7 ustawy Prawo Budowlane, zaś przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane jest wyłączony.

Zastosowanie art. 30 ust 6 pkt 1 ww. ustawy, wniesienie sprzeciwu w tym trybie, jest możliwe jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem ma to miejsce gdy przedmiotem zgłoszenia jest wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych a obszar oddziaływania nie mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany.

Dla wykluczenia, że nie ma podstaw do wniesienia sprzeciwu opartego na art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane konieczne jest zatem ustalenie, że zgłoszono budowę budynku jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. To ustalenie musi odnosić się do warunków każdej sprawy z zachowaniem reguły, że wyjątki od zasady interpretować należy zawężająco. Definicję obszaru oddziaływania zawarto w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu;

Fakultatywnie organ może orzec o sprzeciwie i nakazać uzyskanie pozwolenia na budowę w trybie art. 30 ust 7 ustawy Prawo Budowlane gdy dostrzega, że zaistniały tam opisane przesłanki.

Szczególnego podkreślenia wymaga to, że przy ustaleniu - obszar odziaływania inwestycji nie zamyka się na obszarze działki, działek objętych tą inwestycją zastosowanie ma wyłącznie sprzeciw oparty na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane. Sprzeciw i nakaz uzyskania pozwolenia na budowę oparty na art. 30 ust 7 ustawy Prawo Budowlane dotyczy inwestycji, której obszar odziaływania zamyka się na działkach objętych tą inwestycją, ale w związku z tą inwestycją zachodzą inne okoliczności opisane w ww. przepisie. Aby móc zgłosić sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane konieczne jest wskazanie, w jaki sposób wykonanie obiektu, objętego zgłoszeniem może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Decyzja wydana na podstawie ww. art. 30 ust. 7 p.b. ma charakter decyzji uznaniowej, a organ musi wykazać, jakie konkretne przepisy prawa mogą świadczyć o tym, że inwestycja spowoduje wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla tej konkretnej działki.

Wniesienie sprzeciwu połączonego z jurysdykcyjnym i konstytutywnym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. w sytuacji, gdyby istniały przewidziane w art. 30 ust. 6 p.b. okoliczności uzasadniające sam sprzeciw byłoby działaniem niezgodnym z prawem.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania. W pierwszej kolejności oceni czy inwestycja objęta zgłoszeniem jest zamierzeniem, które wymaga określenia obszaru odziaływania wykraczającego poza teren nią objęty. Przy określaniu obszaru oddziaływania organ oceni usytuowanie budynku objętego zgłoszeniem oraz usytuowanie projektowanego szamba w świetle w szczególności przepisów § 12 i § 36 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie .

Dodatkowo Sąd wskazuje – na tle niniejszego postępowania zainicjowanego zgłoszeniem, stosowanie przepisów k.p.a. oraz zakres kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego, ulega istotnemu ograniczeniu z uwagi na specyfikę regulacji dotyczących wnoszenia sprzeciwu. Nie jest też możliwe z uwagi na upływ terminu ponowne wydanie decyzji o sprzeciwie przez organ pierwszej instancji, rozpatrujący sprawę przekazaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów nie może, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2017 r., poz. 1369 tj.).