Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 lipca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2026 roku sprawy ze skargi P. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Łodzi do załatwienia wniosku skarżącego P. Z. z dnia 25 lutego 2026 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie w części dotyczącej punktu I w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Łodzi do załatwienia wniosku skarżącego P. Z. z dnia 25 lutego 2026 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał

Pismem z dnia 18 marca 2026 r. P.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 25 lutego 2026 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta Łodzi, zobowiązanie organu do udostępnienia pełnej informacji publicznej w terminie 14 dni, zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi kompletnej, zgodnej z prawem i obejmującej wszystkie elementy wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 25 lutego 2026 r. złożył do Prezydenta Miasta Łodzi wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:

- dokumentacji geodezyjno-prawnej związanej z nieprawidłowościami

w wyodrębnieniu lokali w budynkach przy ul. [...] oraz ul. [...] ,

- korespondencji urzędowej dotyczącej ustaleń w tej sprawie,

- dokumentów opisujących działania naprawcze,

- informacji o planowanych działaniach i terminach,

- wskazania osób odpowiedzialnych za prowadzenie sprawy.

Zdaniem skarżącego organ nie udostępnił pełnej informacji publicznej i nie wydał w pozostałym zakresie decyzji odmownej. W piśmie z dnia 5 marca 2026 r. organ: udostępnił jedynie część dokumentów, odmówił udostępnienia notatek służbowych, analiz, opinii, korespondencji wewnętrznej, nie udzielił odpowiedzi na pytania dotyczące harmonogramu działań, nie udzielił odpowiedzi na pytania dotyczące działań podjętych w latach 2014-2026, nie udzielił odpowiedzi na pytania o osoby odpowiedzialne za prowadzenie sprawy. Organ stwierdził, że: "korespondencja wewnętrzna, notatki służbowe, opinie prawne nie są dokumentami urzędowymi". Tymczasem dokumenty te są informacją publiczną, jeśli dotyczą spraw publicznych, organ może odmówić ich udostępnienia wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy), jednakże rozpoznając wniosek skarżącego organ nie wydał decyzji, a jedynie odmówił "w piśmie", co jest niezgodne z prawem i stanowi bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Organ nie udzielił ponadto odpowiedzi na pytanie jakie działania podjęto od 2014 r., jakie działania są planowane, kto prowadzi sprawę, jakie są terminy i harmonogram, jakie dokumenty powstały w toku postępowania. Organ błędnie powołał się na brak posiadania statusu strony, co jest rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy, ponieważ dostęp do informacji publicznej nie wymaga bycia stroną, dotyczy każdej osoby i dotyczy każdej informacji o sprawach publicznych. Skarżący dodał, że w dniu 24 lutego 2026 r. złożył skargę do Rady Miejskiej w Łodzi skargę na działanie Prezydenta Miasta Łodzi, wskazując, że odpowiedź organu na skargę była pozorna. W dniu 9 marca 2026 r. organ przesłał kolejne pismo, które również nie stanowi odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łodzi, reprezentowany przez r.pr. D,S. , wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 18 marca 2026r. wpłynęła skarga P.Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 25 lutego 2026 r. dotyczący udostępnienia: dokumentacji geodezyjno-prawnej związanej z nieprawidłowościami w wyodrębnianiu lokali w budynkach przy ul. [...] oraz ul. [...] , korespondencji urzędowej dotyczącej ustaleń w tej sprawie, dokumentów opisujących działania naprawcze, informacja o planowanych działaniach i terminach, wskazania osób odpowiedzialnych za prowadzenie sprawy. W odpowiedzi na wniosek w dniu 5 marca 2026 r. Pan Z. otrzymał wyjaśnienia oraz zostały przekazane mu dokumenty z Departamentu Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta Łodzi. P.Z. w dniu 24 lutego 2025r. skierował również do Prezydent Miasta Łodzi skargę (wystąpienie) wraz z wnioskiem o wyłączenie jednostki organizacyjnej od rozpatrywania skargi. W odpowiedzi na wskazane pismo w dniu 9 marca 2026 r. została skierowana odpowiedź. Wniesiona skarga zdaniem organu jest nieuprawniona. Organ wyjaśnił bowiem skarżącemu sytuację prawną oraz faktyczną nieruchomości jak również przekazał dokumentację w zakresie w jakim jej udostępnienie było możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym

w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.

Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia

w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała

w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa

w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony

o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie

z art. 151 p.p.s.a.

Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016 r., I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016 r., I OSK 503/15; z 19 lutego 2014 r.,

I OSK 88/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W pierwszej kolejności należy zważyć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2022 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229, CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy

z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, LEX nr 1421789, CBOSA).

Przedmiotem rozpoznawanej skargi uczyniono bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 lutego 2026 r. złożonego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (dalej: u.d.i.p.).

Dla oceny prawidłowości załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej niezbędne jest przesądzenie, czy adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a także czy informacje żądane przez wnioskodawcę rzeczywiście stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej albo w ustawach szczególnych.

Nie ulega wątpliwości, że można skutecznie żądać dostępu do informacji publicznej tylko od takiego podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania takich informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w jej art. 4. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc m.in. organy administracji publicznej, do których bez wątpienia zalicza się także prezydentów miast. Wobec tego należy stwierdzić, że Prezydent Miasta Łodzi jest podmiotem obowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Kwestia ta nie jest pomiędzy stronami sporna.

Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może:

1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi);

2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;

4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, LEX nr 3505176, CBOSA).

Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości Sądu, że informacje objęte wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej punkt I 1) Dokumentacja geodezyjna, mapy, szkice, operaty, materiały i pomiary, na podstawie których stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wyodrębnienia lokali w budynkach przy ul. [...] oraz ul. [...] , 2) Korespondencja urzędowa (zewnętrzna), dotyczącej ustaleń w sprawie nieprawidłowości, w tym korespondencji z geodetami, rzeczoznawcami lub innymi podmiotami, 3) Dokumenty dotyczące lokali, których pomieszczenia znajdują się fizycznie w budynku przy ul. [...] , a które formalnie przypisane są do nieruchomości przy ul. [...], 4) Dokumenty wskazujące, jakie działania naprawcze zostały dotychczas podjęte, wraz z datami ich realizacji, punkt II 1) Czy Miasto Łódź podjęło działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości geodezyjno-prawnych w ww. nieruchomościach, 2) Jakie konkretne działania są w toku (np. zlecenie nowych pomiarów, korekta dokumentacji, procedury podziałowe, uzgodnienia z geodetą powiatowym), 3) Jaki jest harmonogram lub przewidywane terminy realizacji poszczególnych działań, 4) Która komórka organizacyjna lub który pracownik jest odpowiedzialny za prowadzenie sprawy - stanowią informację publiczną.

Wnioskowane dokumenty i informacje dotyczą działalności organu władzy publicznej - Prezydenta Miasta Łodzi. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, CBOSA). Niewątpliwie wskazane wyżej dokumenty i informacje odnoszą się do się do publicznej sfery działalności organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2022 r., VIII SA/Wa 222/22, LEX nr 3772520, CBOSA).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że informacje objęte wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej punkt II 1) Jakie konkretne działania zostały zaplanowane (np. zlecenie nowych pomiarów, korekta dokumentacji, procedury podziałowe, uzgodnienia z geodetą powiatowym), 2) Czy po uregulowaniu stanu prawnego Miasto Łódź planować będzie kontynuację sprzedaży lokali, w tym lokalu nr 14 stanowią informację publiczną pod warunkiem, że plany i zamierzenia organu, o których mowa na dzień złożenia wniosku przybrały postać konkretnych dokumentów. Nie może bowiem umknąć uwadze, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29). Informacja publiczna musi także istnieć w formie zmaterializowanej tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (por. M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5) (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 2881/17, LEX nr 2725966, CBOSA). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16, CBOSA).

Odnosząc się do charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej punkt I 1) Protokołów, notatek służbowych, opinii, analiz, ekspertyz i innych dokumentów, w których opisano błędy geodezyjno-prawne lub nieprawidłowości proceduralne związane z wyodrębnieniem lokali, 2) Korespondencji urzędowej (wewnętrznej), dotyczącej ustaleń w sprawie nieprawidłowości, w tym korespondencji z geodetami, rzeczoznawcami, wydziałami UMŁ lub innymi podmiotami, należy podkreślić, że jak słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 (publ. w OTK 122/8/A/2013), w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Pogląd ten był następnie wyrażany w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których podkreślano, że "dokument wewnętrzny" jest dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w pewnych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (por.

E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002 r. nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 października 2021 r., III OSK 3405/21, CBOSA). W kontrolowanej sprawie ocena charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej punkt I 1) Protokołów, notatek służbowych, opinii, analiz, ekspertyz i innych dokumentów, w których opisano błędy geodezyjno-prawne lub nieprawidłowości proceduralne związane z wyodrębnieniem lokali, 2) Korespondencji urzędowej (wewnętrznej), dotyczącej ustaleń w sprawie nieprawidłowości, w tym korespondencji z geodetami, rzeczoznawcami, wydziałami UMŁ lub innymi podmiotami wymyka się jednak kontroli Sądu, ponieważ z wniosku skarżącego nie wynika o jakie konkretnie dokumenty z tego zakresu wnioskuje, a z drugiej strony w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi przez organ brak jest jakichkolwiek dokumentów tego rodzaju.

Przechodząc do dalszych rozważań należy przypomnieć, że w kontrolowanej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 25 lutego 2026 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 5 marca 2026 r., w dniu 5 marca 2026 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu w zakresie punktu I w odniesieniu do żądania udostępnienia dokumentacji geodezyjnej, szkiców, operatów, materiałów, pomiarów na podstawie których stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wyodrębnienia lokali, dokumentów dotyczących lokali, których pomieszczenia znajdują się fizycznie w budynku przy ul. [...] , a które formalnie przypisane są do nieruchomości przy ul. [...], oraz dokumentów wskazujących jakie działania naprawcze zostały podjęte, przekazując 10 zanonimizowanych dokumentów. A ponadto informując, że "W zakresie udostępnienia map, tutejszy Wydział informuje, że granice nieruchomości oraz budynki ukazane są na mapach, udostępnianych przez Łódzki Ośrodek Geodezji pod linkiem: https://nowa.mapa.lodz.pl/ w zakładkach: "Mapa ogólna Łodzi" i "Mapy tematyczne", z których Miasto Łódź korzysta. W kwestii udostępnienia w ramach informacji publicznej protokołów, notatek służbowych, opinii, analiz, ekspertyz oraz korespondencji urzędowej (wewnętrznej i zewnętrznej), tutejszy Wydział informuje, iż korespondencja wewnętrzna, która nie jest skierowana do podmiotów zewnętrznych, opinie prawne, notatki służbowe, dokumenty służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) i nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.12.2024 r. III OSK 1867/23 (Lex nr 3815763), są to dokumenty wewnętrzne, służące do wymiany i uzgadniania stanowisk i nie wyrażają one oświadczeń woli lub wiedzy organu w konkretnej sprawie, co wyklucza ich przekazanie, o czym został Pan już powiadomiony w piśmie z dnia 08.10.2025 r. (znak pisma: DM-ZNN-III. 1431.1.2025). Natomiast udostępnieniu podlegają pisma które zawierają informację publiczną i zostały przekazane do podmiotów zewnętrznych.". Natomiast w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 25 lutego 2026 r. w zakresie punktu II organ udzielił skarżącemu następującej odpowiedzi: "Miasto Łódź podjęło działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości geodezyjno-prawnych w ww. nieruchomości, o czym został Pan poinformowany pismami z dnia: 07.10.2024 r. (znak pisma: DM-ZNN-IX.7125.6.24.2019) i z dnia 10.02.2026 r. (znak pisma DM-ZNN-IX.7125.6.24.2019). Szczegółowe informacje o prowadzonych działaniach w sprawie uporządkowania stanu prawnego w/w nieruchomości mogą być przekazane stronom postępowania tj. właścicielom lokali z nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...]. Z uwagi na to, iż jest Pan najemcą lokalu mieszkalnego, nie jest Pan stroną tego postępowania, o czym również został Pan powiadomiony pismami z dnia: 07.10.2024 r. (znak pisma: DM-ZNN- IX.7125.6.24.2019), 10.02.2026 r. (znak pisma DM-ZNN-IX.7125.6.24.2019). Niemniej jednak Wydział Zbywania i Nabywania Nieruchomości w ramach prowadzonego postępowania rozważał następujące działania: 1) podział nieruchomości przy ul. [...] , polegający na wydzieleniu "łącznika" i przyłączeniu go do nieruchomości przy ul. [...], 2) korektę granic nieruchomości. Obie propozycje nie były możliwe do przeprowadzenia przez Miasto Łódź w ramach obowiązujących przepisów prawa. Wobec powyższego, tutejszy Wydział zwrócił się do zarządcy w/w nieruchomości z propozycją uporządkowania ich stanu prawnego. Wskazana propozycja nie doczekała się akceptacji ze strony Wspólnoty Mieszkaniowej. Wydział Zbywania i Nabywania Nieruchomości zaznacza, że podejmowane działania wymagają współpracy i akceptacji wszystkich właścicieli lokali w nieruchomości.

Aktualnie tutejszy Wydział prowadzi konsultacje z innymi komórkami organizacyjnymi Urzędu Miasta Łodzi, o czym został Pan poinformowany pismem z dnia 10.02.2026 r. (znak pisma DM-ZNN-IX.7125.6.24.2019). Z uwagi, iż są one na początkowym etapie, nie jest możliwe podanie orientacyjnego terminu ich zakończenia.

Ze względu na stan prawny nieruchomości przy ul. [...] i nieruchomości sąsiedniej, Wydział Zbywania i Nabywania Nieruchomości nie może podać, czy uregulowanie powstałych nieprawidłowości będzie możliwe, ani nie może podać, nawet w przybliżeniu, terminu zakończenia prowadzonego postępowania - o czym był Pan informowany w pismach z dnia: 07. 10. 2024 r. (znak: DM-ZNN-IX.7125.6.24.2019), 08.10. 2025 r. (znak: DM-ZNN-IX.1431.1.2025) i z dnia 20. 01.2026 r. (znak: DM-ZNN-IX.7125.6.24.2019). Czynności dotyczące uporządkowania stanu prawnego obu nieruchomości prowadzone są przez Oddział Rozliczeń Udziałów we Wspólnotach Mieszkaniowych w Wydziale Zbywania i Nabywania Nieruchomości Departamentu Gospodarowania Majątkiem UMŁ, co zostało Panu wskazane w piśmie z dnia 08.10.2025 r. (DM-ZNN-IX.1431.1.2025).

W przypadku uregulowania stanu prawnego wskazanych nieruchomości, będzie kontynuowana sprzedaż lokali, o czym został Pan poinformowany pismem z dnia 11.02.2026 r. (znak pisma: DM-ZNN-III.1431.1.2026).".

W ocenie Sądu w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ odniósł się w całości jedynie do punktu II wniosku skarżącego z 25 lutego 2026 r., nie odniósł się natomiast w całości do wszystkich kwestii zawartych w punkcie I wniosku skarżącego z 25 lutego 2026 r.

Odnosząc się do odpowiedzi organu na wniosek skarżącego z 25 lutego

2026 r. w zakresie punktu I przypomnieć należy, że w punkcie I wniosku skarżący wystąpił o między innymi o udostępnienie "Dokumentów wskazujących, jakie działania naprawcze zostały dotychczas podjęte, wraz z datami ich realizacji.". O ile jednak organ udostępnił skarżącemu dokumenty w formie zanonimizowanej, to nie wskazał dat realizacji działań naprawczych, o co wnosił skarżący.

Należy także przypomnieć, że w punkcie I wniosku skarżący wystąpił między innymi o udostępnienie "Protokołów, notatek służbowych, opinii, analiz, ekspertyz i innych dokumentów, w których opisano błędy geodezyjno#prawne lub nieprawidłowości proceduralne związane z wyodrębnieniem lokali." oraz "Korespondencji urzędowej (wewnętrznej [...]), dotyczącej ustaleń w sprawie nieprawidłowości, w tym korespondencji z geodetami, rzeczoznawcami, wydziałami UMŁ lub innymi podmiotami.". W odpowiedzi organ stwierdził, że "W kwestii udostępnienia w ramach informacji publicznej protokołów, notatek służbowych, opinii, analiz, ekspertyz oraz korespondencji urzędowej (wewnętrznej i zewnętrznej), tutejszy Wydział informuje, iż korespondencja wewnętrzna, która nie jest skierowana do podmiotów zewnętrznych, opinie prawne, notatki służbowe, dokumenty służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) i nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.12.2024 r. III OSK 1867/23 (Lex nr 3815763), są to dokumenty wewnętrzne, służące do wymiany i uzgadniania stanowisk i nie wyrażają one oświadczeń woli lub wiedzy organu w konkretnej sprawie, co wyklucza ich przekazanie, o czym został Pan już powiadomiony w piśmie z dnia 08.10.2025 r. (znak pisma: DM- ZNN-III. 1431.1.2025). Natomiast udostępnieniu podlegają pisma które zawierają informację publiczną i zostały przekazane do podmiotów zewnętrznych.". Organ nie wskazał jednak jakie konkretnie dokumenty spośród wskazanych przez skarżącego, a zgromadzonych w aktach administracyjnych, uznaje za dokumenty wewnętrzne. Organ nie wskazał w konsekwencji tego jakie dokumenty, ze względu na posiadanie statusu dokumentów wewnętrznych, nie mogą zostać udostępnione skarżącemu. Sąd w tym miejscu ponownie zwraca uwagę, że w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi przez organ brak jest jakichkolwiek dokumentów tego rodzaju. Odpowiedź organu nie stanowi w ocenie Sądu załatwienia wniosku skarżącego we wskazanym wyżej zakresie, organ bowiem nie udostępnił wnioskowanych przez skarżącego dokumentów, a jednocześnie nie wskazał jakie konkretnie dokumenty nie mogą być udostępnione ze względu na to, że posiadają status dokumentów wewnętrznych.

W ocenie Sądu bezczynność organu w zakresie punktu I wniosku skarżącego z 25 lutego 2026 r. trwa nadal, o ile bowiem można uznać za załatwienie wniosku skarżącego w zakresie punktu II odpowiedź udzieloną skarżącemu pismem z 5 marca 2026 r., to takie wnioski nie są uprawnione w zakresie punktu I wniosku skarżącego we wskazanej wyżej części.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., I OSK 2531/17, LEX nr 2559861, CBOSA). Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie w zakresie opisanym powyżej, dlatego też skargę należało uznać za uzasadnioną, stwierdzając, że wniosek skarżącego powinien zostać rozpoznany we wskazanym zakresie poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej. Nie budzi więc wątpliwości, że Prezydent Miasta Łodzi z tego obowiązku się nie wywiązał. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 lutego 2026 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie w części dotyczącej punktu I w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w pkt 1 sentencji wyroku.

Z powodu udzielenia odpowiedzi skarżącemu w zakresie pkt II wniosku skarżącego z dnia 25 lutego 2025 r., Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Łodzi do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 lutego 2026 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie (pkt 2 sentencji wyroku).

W pkt 3 sentencji wyroku, Sąd stwierdził natomiast, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W ocenie Sądu, zwłoka organu w załatwieniu wniosku nie jest efektem złej woli organu, którą można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, lecz trwania w błędnej interpretacji przepisów prawa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt 4 sentencji wyroku.

IB