Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1353/22 w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2022 r., nr DOZ-OAiK.650.1212.2020.KS w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 13 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1353/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę S. M. (dalej: "skarżący", "zobowiązany") na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") z 30 marca 2022 r., nr DOZ-OAiK.650.1212.2020.KS. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WKZ") z 6 sierpnia 2020 r., nr 545/2020, na mocy którego uznano za nieuzasadniony zarzut skarżącego zgłoszony do tytułu wykonawczego z [...] nr [...] oparty na twierdzeniu o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Obowiązek ten wynikał z decyzji (nakazu) WKZ z [...] nr [...] dotyczącej przeprowadzenia określonych robót budowlanych przy zabytku, tj. [...] w [...] gm. [...], stanowiącym element zabudowy [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa [...].

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. M., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a."). w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd I Instancji, że Minister prowadzący postępowanie w sprawie przy jej rozpatrywaniu nie przeprowadził w całości postępowania dowodowego, a także nie wziął pod uwagę wszystkich jej okoliczności, w szczególności tych okoliczności skarżącego kasacyjnie, na które skarżący kasacyjnie wskazywał nie tylko w toku postępowania ale również w skardze na przedmiotowe postanowienie, co doprowadziło Sąd I Instancji do błędnego przekonania, że postanowienie Ministra utrzymujące w mocy postanowienie WKZ uznające za nieuzasadnione zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego było prawidłowe, a złożoną na nie skargę należało oddalić;

2) art. 3 § 2 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i 5 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i tym samym nieuznanie zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzutu niewykonalności (wygaśnięcia) obowiązku bądź też nieistnienia obowiązku o charakterze niepieniężnym pomimo braku sprecyzowania w przepisach prawa rozumienia pojęcia: "nieistnienia obowiązku" czy "wygaśnięcia obowiązku", co w szczególności uzasadnia przyjęcie, że przeszkodą dla realizacji obowiązku o charakterze administracyjnym mogą być pierwotne względy ekonomiczne.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m. in., że zakres prac zleconych przez organ nie jest uzasadniony ekonomicznie i spowoduje powstanie po stronie skarżącego nadmierne koszty finansowe, których nie jest on w stanie ponieść (tak w 2020 r., jak i obecnie).

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

3.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się tego, czy podnoszone przez skarżącego w zarzutach z 22 lipca 2020 r. okoliczności, sprowadzające się do konieczności poniesienia przez zobowiązanego "nadmiernych kosztów finansowych" w celu wykonania decyzji WKZ, wypełniają znamiona przesłanki niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego). W skardze kasacyjnej powołano się również na przesłankę nieistnienia lub wygaśnięcia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego), ale przesłanka ta, jako niepodniesiona w zarzutach, jak również nie rozważana w zaskarżonym postanowieniu, nie mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym kontekście tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że w ramach zarzutów zgłaszanych w postępowaniu egzekucyjnym nie można podważać zgodności z prawem aktu administracyjnego, którego dotyczy egzekucja. Jeżeli aktem tym jest decyzja administracyjna, to może być ona kwestionowana m. in. w ramach trybów nadzwyczajnych (art. 145 i n. k.p.a.). Dopóki decyzja ostateczna pozostaje w obrocie, to organ egzekucyjny jest nią związany (art. 16 k.p.a.). Innymi słowy, organ rozpatrując zarzuty nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego (zob. art. 29 § 1 in fine u.p.e.a.; por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 809/19, CBOSA; P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 33, teza 11 i cyt. tam orzecznictwo).

3.5. Należy przyjąć, że opisywane przez skarżącego problemy związane z koniecznością poczynienia nakładów finansowych na realizację obowiązków wynikających z decyzji (nakazu) WKZ z [...] nr [...], nie mogą być uznane za okoliczności skutkujące niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przypomnieć, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić w sytuacji, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tego obowiązku zawartego w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne, organizacyjne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (zob. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II FSK 990/22, CBOSA). W uzupełnieniu tych uwag można dodać, że rygorystyczne podejście do wykładni i zastosowania przesłanki niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym ściśle koresponduje z charakterem odpowiedzialności administracyjnej. Odpowiedzialność ta ma, co do zasady, charakter obiektywny. Uzasadnione jest to w szczególności tym, że główną funkcją tej odpowiedzialności nie jest funkcja represyjna (jak ma to miejsce w przypadku odpowiedzialności karnej), ale funkcja restytucyjna, czyli doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a w pewnym zakresie również funkcja prewencyjna, czyli zapobieżenie ponownym naruszeniom prawa administracyjnego w przyszłości. Egzekucja administracyjna obowiązków niepieniężnych stanowi tym samym jeden z kluczowych instrumentów realizacji konstytucyjnego obowiązku przestrzegania przez każdego, w tym skarżącego, obowiązującego prawa (art. 83 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3043/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy organy nie naruszały zatem również art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. W szczególności, organy poczyniły wystarczające ustalenie faktyczne istotne z punktu widzenia wykładni i zastosowania art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego). W sprawie nie było zresztą sporne, że skarżący nie wykonał ciążących na nim obowiązków wynikających z decyzji (nakazu) WKZ z [...] nr [...]. Konieczność poniesienia przez skarżącego określonych wydatków na realizację decyzji administracyjnej nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych w odniesieniu do zabytku jest oczywistą i logiczną konsekwencją pozostawania w obrocie takiej decyzji. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Trzeba równocześnie nadmienić, że organ, który wydał decyzję obejmującą obowiązek wykonania takich robót, zobowiązany jest z urzędu, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 u.p.e.a. w zw. art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP). W razie nieskuteczności mniej uciążliwych środków egzekucyjnych, takich jak grzywna w celu przymuszenia (art. 119 u.p.e.a.), organ egzekucyjny może zastosować wykonanie zastępcze obowiązku na koszt zobowiązanego (art. 127 u.p.e.a.). W przypadku obowiązków polegających na wykonaniu określonych robót budowlanych zabezpieczających dany zabytek przed dalszą degradacją (art. 49 § 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840), sprawność i skuteczność postępowania egzekucyjnego odgrywa szczególnie istotną rolę.

3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.