Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 955/14 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 955/14 oddalił skargę D. C. (powoływanej dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta R. decyzją z 18 czerwca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4, art. 11, art. 38, art. 39, art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), powoływanej dalej jako "U.p.s.", odmówił skarżącej przyznania pomocy: z przeznaczeniem na zakup żywności w kwietniu 2014 r. w wysokości 271 zł, w formie zasiłku okresowego od lipca do grudnia 2014 r. w wysokości 616,38 zł oraz w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w czerwcu 2014 r. w wysokości 273,98 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca wnioskiem z [...] maja 2014 r. wystąpiła o przyznanie środków finansowych na zakup żywności w czerwcu 2014 r. w wysokości 273,98 zł. W dniu [...] czerwca 2014 r. w miejscu zamieszkania strony przeprowadzono wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Ponadto organ stwierdził, że w kwietniu 2014 r. dochód skarżącej wyniósł łącznie 529,02 zł. Skarżąca oświadczyła, że nie jest zainteresowana pomocą w formie posiłku. Dalej organ wskazał, że w maju 2014 r. strona poniosła wydatki mieszkaniowe, tj. czynsz w wysokości 53,41 zł i fundusz remontowy 58 zł, a kwota 185,26 zł została przekazana na konto zarządcy w ramach dotacji mieszkaniowej. Pozostałe wydatki to opłaty za energię elektryczną 74,34 zł, gaz 109,47 zł, Internet 45,90 zł i opłaty manipulacyjne 6,48 zł. Opłaty za energię elektryczną i gaz regulowane są co drugi miesiąc. Jednocześnie organ podkreślił, że w 2014 r. skarżąca korzystała co miesiąc ze wsparcia finansowego Ośrodka Pomocy Społecznej na zakup żywności, w formie zasiłku okresowego, dodatku mieszkaniowego i zryczałtowanego dodatku energetycznego. Od stycznia do czerwca 2014 r. udzielono jej wsparcia w łącznej kwocie 4 603,46 zł (3 409,40 zł w ramach świadczeń z pomocy społecznej i 1 194,06 zł w ramach dodatków mieszkaniowych). Organ zaznaczył, że uczestniczący w wywiadzie środowiskowym Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Zespołu nr [...] OPS w R. zapytał skarżącą, czy zamieszkuje w lokalu, w którym przeprowadzany jest wywiad. Pytanie to wynikło z obserwacji zachowań skarżącej, która od dłuższego czasu domagała się przyznawania pomocy na żywność "w sposób ciągły, równolegle do okresu przyznanego zasiłku okresowego". Z kolei zgodnie z twierdzeniami strony comiesięczny wywiad środowiskowy w jej mieszkaniu jest formą nękania i narusza jej godność osobistą. Skarżąca nie wyjaśniła powodów, dla których wywiad środowiskowy w jej mieszkaniu miałby być przeprowadzany w kilkumiesięcznych odstępach, nie zezwoliła również pracownikowi socjalnemu na wgląd do jedynego pokoju, bowiem narusza to jej prywatność. W ocenie organu, odmawiając wglądu do całego mieszkania strona uniemożliwiła ocenę sytuacji mieszkaniowej. Pismem z [...] czerwca 2014 r. pracownik socjalny wezwał skarżącą do umożliwienia zakończenia wywiadu środowiskowego poprzez oględziny mieszkania. Do dnia [...] czerwca 2014 r. strona nie wyraziła na powyższe zgody twierdząc, że oczekiwania OPS są bezzasadne. W ocenie organu strona nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji bytowej, co stanowi powód odmowy przyznania jej wnioskowanej pomocy.

W dalszej kolejności organ wskazał, że skarżąca w dniu [...] czerwca 2014 r. złożyła drogą elektroniczną również wniosek o zasiłek okresowy w wysokości 616,38 zł od lipca 2014 r. przez okres sześciu miesięcy. Jak ustalono, decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] objęta została ona pomocą w formie zasiłku okresowego od stycznia do czerwca 2014 r. w wysokości 342,40 zł miesięcznie. Została przy tym poinformowana o zasadach przyznawania tego zasiłku. Skarżąca nie zgodziła się jednak z udzielonymi wyjaśnieniami i wniosła o przyznanie zasiłku okresowego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 813 zł a posiadanym dochodem czyli 616,38 zł. Organ podniósł, że w sytuacji skarżącej przesłankę do przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego stanowi bezrobocie. Podkreślono, że skarżąca utrzymuje ciągłość rejestracji w PUP. Pracownik socjalny pouczył ją, by kontaktowała się z potencjalnymi pracodawcami także osobiście, co znajdzie odbicie karcie aktywności zawodowej bezrobotnego. Dotychczas skarżąca składała bowiem podania o pracę drogą elektroniczną, a pracownikowi OPS przedkładała jedynie potwierdzenia nadania tych podań, nie przedstawiając wypełnionych kart aktywności zawodowej. Oświadczyła również, że nie widzi potrzeby kontaktowania się z pracownikiem socjalnym. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu [...] czerwca 2014 r. pracownik socjalny stwierdził, że strona nie przyjmuje do wiadomości informacji, które nie odpowiadają jej sposobowi rozumienia prawa i procedur administracyjnych. Powyższy brak współpracy skarżącej z organem pomocowym skutkował odmową przyznania również zasiłku okresowego.

Organ wskazał ponadto, że pismem z [...] marca 2014 r. skarżąca zwróciła się także z prośbą o przyznanie środków pieniężnych na zakup żywności w kwietniu 2014 r. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Zespołu nr [...] postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Na skutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło ww. postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku ustalono, że skarżącej decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] przyznano już pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 291 zł, którą zrealizowano w dniu [...] kwietnia 2014 r. W tej sytuacji zgłoszona wnioskiem z [...] marca 2014 r. potrzeba została zaspokojona, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca oświadczyła, że jest źle traktowana przez pracowników socjalnych, ponieważ co miesiąc przeprowadzany jest u niej wywiad środowiskowy i wydawane są decyzje administracyjne. Wskazała, że jest poszkodowana przez zbyt długi okres oczekiwania na wydanie decyzji. Prezydent nie zaprosił jej przy tym na rozmowę dotyczącą pracy na stanowisku urzędnika administracji samorządowej ds. dodatków energetycznych, mimo że posiada fachowe wykształcenie, a staż odbyła w biurze poselskim. Skarżąca podniosła, że brak pomocy na żywność jest dla niej upokarzający i zmusza do zaciągnięcia kredytu. Fakt, że nie pokazała całego mieszkania nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia jej niezbędnej pomocy finansowej, tym bardziej że pracownicy socjalni w czasie przeprowadzania wywiadu środowiskowego mieli możliwość obejrzenia przedpokoju i kuchni, gdzie nie stwierdzono zmian wskazujących na to, że się wzbogaciła. W ocenie odwołującej się nie ma obowiązku oprowadzania pracowników socjalnych po całym mieszkaniu, a prawo chroni jego nienaruszalność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymało decyzję z [...] czerwca 2014 r. w mocy. Organ przywołał dotychczasowy przebieg sprawy oraz przepisy regulujące przedmiot postępowania i stwierdził, że wydanie decyzji w sprawie przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wymaga uprzedniego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego bądź aktualizacji wywiadu, jeżeli wnioskodawca stale korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Brak jest więc prawnej możliwości korzystania z "aktualnego" wywiadu, który był przeprowadzony przed datą złożenia wniosku o pomoc. Wywiad środowiskowy służy ustaleniu całokształtu sytuacji wnioskodawcy - osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej, bytowej. Jest on przeprowadzany w miejscu zamieszkania strony, m.in. w celu ustalenia sytuacji mieszkaniowej i bytowej wnioskodawcy, co łączy się oględzinami lokalu. W ocenie organu w niektórych sytuacjach, np. związanych z ustaleniem odrębnego gospodarstwa domowego, oględziny mogą dotyczyć nawet półek w szafie czy lodówce. Oględziny pokoju stanowią więc niezbędny element dla ustalenie sytuacji mieszkaniowej i bytowej wnioskodawcy. Bez przeprowadzenia oględzin całego lokalu nie jest możliwe ustalenie sytuacji życiowej wnioskodawcy, w tym dotyczącej sytuacji mieszkaniowej i bytowej. Ponadto uniemożliwienie przeprowadzenia oględzin lokalu stanowi przejaw braku współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji bytowej, co stanowi samodzielną przesłankę do odmowy przyznania świadczeń pieniężnych pomocy społecznej.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze skarżąca stwierdziła, że złożyła dwa odrębne wnioski o pomoc: jeden z nich dotyczył przyznania pomocy na zakup żywności na czerwiec 2014 r., a drugi dotyczył wniosku o przyznanie zasiłku okresowego. Uważa, że organ pierwszej instancji niezasadnie oba te wnioski rozpoznał łącznie. Skarżąca oświadczyła, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, samotnie gospodarującą, nie posiadającą żadnych dochodów. Podniosła, że fakt niepokazania całego mieszkania nie stanowi naruszenia prawa tym bardziej, że pracownik socjalny "jakiś czas temu" już je oglądał. Oświadczyła, że nie ma obowiązku "oprowadzania" ww. pracownika po całym mieszkaniu. W wyglądzie kuchni i przedpokoju nie nastąpiły żadne zmiany, które wskazywałyby na jej wzbogacenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem z 17 czerwca 2015 r. powyższą skargę oddalił. Sąd wskazał, że zarówno pomoc, o której mowa w art. 38 ust. 1 U.p.s. (zasiłek okresowy), jak również pomoc z art. 39 ust. 1 U.p.s. (zasiłek celowy) przyznawana jest ze środków publicznych w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób, które trwale lub chwilowo nie mogą tego uczynić z własnych środków materialnych. W art. 2 U.p.s. zamieszczono nie tylko definicję pomocy społecznej, ale także sformułowano zasadę pomocniczości. Zasada ta wyznacza ramy działania organów pomocy społecznej. Pomoc ze środków publicznych może być zatem udzielona dopiero wtedy, gdy wnioskujące o nią osoby nie są w stanie z przyczyn obiektywnych uczynić tego same. Z tego tytułu rolą organu rozpatrującego wniosek o przyznanie wsparcia jest ocenić nie tylko indywidualne potrzeby, lecz także możliwości wnioskodawcy, których wykorzystanie może stanowić o braku konieczności przyznawania wnioskodawcy wsparcia ze środków publicznych. Celem pomocy społecznej jest bowiem nie tylko zaspokajanie materialnych potrzeb obywateli, lecz także działania zmierzające do przezwyciężania trudnej sytuacji, w jakiej osoby te znajdują się. Bezsprzecznie niezbędne jest tu współdziałanie organu i osoby wnioskującej o pomoc społeczną. Wymagana jest więc aktywność zarówno po stronie pracowników organu, jak i po stronie wnioskodawcy. Zajmowanie wobec organu postawy roszczeniowej, odnoszenie się w sposób krytyczny do jego działań, czy poddawanie w wątpliwość ich sensowności, nie jest środkiem zmierzającym do poprawy sytuacji osoby potrzebującej, a wręcz może świadczyć o pozorowaniu swojej złej sytuacji bytowej. Bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym stanowi art. 11 ust. 2 U.p.s. Postawa wnioskodawcy podlega zatem ocenie organu. W ocenie Sądu, jako brak współdziałania z organem traktować trzeba uniemożliwienie zbadania potrzeb, czy też możliwości wnioskodawcy. Zbadanie zaś możliwe jest dzięki wywiadowi środowiskowemu prowadzącemu do określenia, przy zastosowaniu zasady indywidualizacji, czy możliwe jest przyznanie świadczeń, a jeśli tak, to jaka jego wysokość będzie sprawiedliwa dla osoby, czy rodziny ubiegającej się o wsparcie. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 4 U.p.s. decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad środowiskowy w myśl art. 107 ust. 1 U.p.s. ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. W myśl z kolei art. 107 ust. 4 U.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu z tym zastrzeżeniem, że wobec osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Wywiad środowiskowy nie jest wyłącznie elementem postępowania dowodowego, lecz również instrumentem pracy socjalnej, zatem jego przeprowadzenie nie powinno wiązać się wyłącznie z ubieganiem o przyznanie świadczenia, a w szczególności świadczenia pieniężnego, lecz z szeregiem działań zmierzających do wyprowadzenia osoby z trudnej sytuacji, a tym samym wywiad taki może w innej formule być przeprowadzany bardzo często, stosownie do potrzeb deklarowanych przez osobę korzystającą ze świadczeń, jak i dostrzeganych przez prowadzącego daną osobę czy rodzinę pracownika socjalnego.

Zdaniem Sądu organy obu instancji precyzyjnie przedstawiły w swoich decyzjach, powołując konkretne okoliczności, że skarżąca postępowaniem swoim uchybiła obowiązkowi współpracy. Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy, skarżąca pismem z [...] maja 2014 r. została wezwana do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] czerwca 2014 r. W trakcie wywiadu pracownicy socjalni zadali skarżącej pytanie, czy zamieszkuje w lokalu, w którym wywiad był przeprowadzany. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi, zalecając ww. pracownikom rozejrzeć się po kuchni i wyciągnąć wnioski. Na prośbę o możliwość wglądu do innego pomieszczenia (pokoju), który był podczas wywiadu zamknięty, skarżąca nie wyraziła zgody stwierdzając, że prośba pracowników jest pozbawiona podstaw prawnych oraz narusza jej dobra osobiste. Takie działanie skarżącej, w ocenie Sądu, jest wystarczającą przesłanką do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy (art. 11 U.p.s.). Zarzut nękania skarżącej wywiadami środowiskowymi wynika natomiast z niezrozumienia istoty tej czynności procesowej, a tym bardziej nie może stanowić formy naruszenia godności osoby. Skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze nie wyjaśniła przyczyn, dla których nie mogła okazać całego zajmowanego przez nią lokalu. Ogólne stwierdzenia o nieprawidłowościach w działaniach organów, nie uzasadniają biernej postawy wobec koniecznych czynności organu mających na celu wszechstronne rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że taka postawa skarżącej świadczy o braku chęci współpracy z organem, a w konsekwencji organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako dowolnej.

Skargę kasacyjną od wyroku z 17 czerwca 2015 r. wniosła D. C., reprezentowana przez radcę prawnego K. M., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 11 ust. 2 w związku z art. 106 ust. 4 i art. 107 U.p.s. poprzez przyjęcie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, że uniemożliwienie wglądu organowi do jednego pokoju podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego nosi znamiona braku współpracy z organem i takie działanie skarżącej jest wystarczającą przesłanką odmowy przyznania wnioskowanej pomocy;

2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka wnioskowanego przez skarżącą, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu tego materiału mogłyby przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął bowiem uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej. Nie dostrzegł natomiast, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony przez przesłuchanie wnioskowanych przez skarżącą świadków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przesłuchanie strony w trybie art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu, skarżąca współpracuje z organem w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji. Składane przez nią karty aktywności zawodowej wskazują na jej zaangażowanie w szukaniu pracy. Skarżąca podnosi też swoje kwalifikacje, ukończyła bowiem w czasie pobierania zasiłku okresowego szkołę policealną. Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji sama odmowa udostępnienia do wglądu pokoju podczas sporządzania aktualizacji wywiadu środowiskowego nie może skutkować przyjęciem, że spełnione zostały przesłanki z art. 11 ust. 2 U.p.s. Skarżąca zaznaczyła również, że choć przepis art. 107 U.p.s. mówi o aktualizacji wywiadu środowiskowego, to jednak nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez "aktualizację". Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że pracownicy pomocy społecznej sporządzali "wywiad środowiskowy", nie zaś jego aktualizację. W przypadku aktualizacji wystarczającym byłoby potwierdzenie dotychczasowych warunków mieszkaniowych, bez szczegółowego oglądu całego mieszkania. Nie bez znaczenia dla skarżącej była również atmosfera przeprowadzanego wywiadu, ironiczne pytania, które godziły w jej uczucia. Z powyższego wynika, że celem organu nie było udzielenie pomocy, ale szukanie powodów, dla których tej pomocy nie udzielić.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonanej w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji były decyzje dotyczące odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego oraz okresowego, przewidzianych w art. 38 i art. 39 U.p.s. Podstawą odmowy przyznania skarżącej ww. pomocy był natomiast brak jej współdziałania z organem pomocy społecznej. Organy obu instancji w kontrolowanych decyzjach przywołały art. 11 ust. 2 U.p.s. dotyczący braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, który może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Na wstępie zauważyć należy, że przepisy nie precyzują realizacji obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym istotne jest również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego przyznawania świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2751/15, I OSK 2753/15, I OSK 2752/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organy pomocy społecznej prawidłowo oceniły w sprawie postawę skarżącej w kontekście art. 11 ust. 2 U.p.s. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że organ pismem z [...] maja 2014 r. poinformował skarżącą, że w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie pomocy na zakup żywności w miesiącu czerwcu 2014 r. niezbędne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej. Termin wywiadu ustalono na [...] czerwca 2014 r. Jak wynika z akt sprawy w dniu tym skarżąca przyjęła pracowników socjalnych w swoim mieszkaniu, jednak nie udostępniła im do wglądu jedynego pokoju informując, że pozbawione jest to podstaw prawnych i narusza jej dobra osobiste. Pismem z [...] czerwca 2014 r. pouczono skarżącą, że obowiązujące przepisy umożliwiają pracownikom socjalnym prawo dokonywania oględzin całego mieszkania, co miało już miejsce w przeszłości. Wobec powyższego zwrócono się o współpracę z organem i umożliwienie oględzin całego mieszkania w dniu [...] czerwca 2014 r. wskazując, że brak zgody na powyższe skutkował będzie wydaniem decyzji o odmowie przyznania pomocy. W odpowiedzi z [...] czerwca 2014 r. skarżąca poinformowała, że w przepisach mowa jest jedynie o przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, nie zaś o konieczności pokazywania całego mieszkania. Wobec tego ma ona prawo odmówić jego oględzin i oczekiwać poszanowania jej godności osobistej. Również w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2014 r. z inicjatywy pracownika socjalnego skarżąca zakwestionowała konieczność i zasadność oględzin przez pracowników socjalnych całego mieszkania.

W takiej sytuacji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, okoliczność poszukiwania przez skarżącą pracy i składania kart aktywności zawodowej nie mogła stanowić jedynej i samoistnej przesłanki przyznania jej wnioskowanych świadczeń. Nie bez znaczenia jest również, na co wskazano w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z [...] czerwca 2014 r., że skarżąca nie kontaktuje się z potencjalnymi pracodawcami osobiście, ale za pośrednictwem poczty elektronicznej, natomiast karty aktywności zawodowej składa puste. Czyni to mimo stosownego pouczenia przez pracowników pomocy społecznej, że podania takie powinna składać osobiście, co byłoby potwierdzane stosowną pieczęcią na ww. kartach. Nie reaguje również na prośby o składanie powyższych dokumentów bezpośrednio do rąk pracownika socjalnego (składa je na recepcji). Okoliczności niniejszej sprawy wskazują zatem, że skarżąca traktuje pomoc społeczną w kategoriach bezwzględnego obowiązku państwa uznając, że sam fakt, że niewątpliwie pozostaje w trudnej sytuacji bytowej, wymusza na właściwych organach przyznanie jej pomocy i zwalnia z obowiązku współdziałania w rozwiązaniu problemów.

Podkreślić należy, że odmawiając skarżącej pomocy, organy w żaden sposób nie kwestionowały jej trudnej sytuacji materialnej, a jedynie uznały, że konieczne jest przeprowadzenie oględzin całego mieszkania przez pracownika socjalnego, które są niezbędne do ustalenia zasadności udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego i zasiłku okresowego, która miałaby być sfinansowana ze środków publicznych. Kwestionowanie przez skarżącą powyższego, tym bardziej w sytuacji, gdy we wcześniejszych okresach umożliwiała oględziny całego mieszkania, może powodować uzasadnione wątpliwości organu co do sytuacji życiowej skarżącej, w tym np. zamieszkiwania pod wskazanym adresem. Z powyższego wynika, że skarżąca nie realizuje ustawowego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej, a tym samym uniemożliwia dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych dla zastosowania względem niej świadczenia.

Ustalenia faktyczne dotyczące braku współpracy przez skarżącą z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej dokonane w toku postępowania administracyjnego, a zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, miały odzwierciedlenie w treści akt administracyjnych (wywiad środowiskowy z [...] czerwca 2014 r. oraz późniejsza korespondencja pomiędzy skarżącą a organem). Jako że skarżąca ubiegała się o przyznanie jej pomocy, w tym o pomoc przyznawaną w oparciu o tzw. uznanie administracyjne (zasiłek celowy), organ miał obowiązek ocenić, czy takie wsparcie było jej potrzebne. Ocena ta nie mogła zaś nastąpić bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei nie mogło nastąpić bez aktywnego udziału wnioskodawczyni. W tym zatem kontekście, trudności w dokończeniu wywiadu środowiskowego ewidentnie świadczyły o braku z jej strony współpracy i mogły w konsekwencji skutkować wydaniem decyzji odmownej. W sytuacji więc, gdy przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (zgodnie z art. 107 ust. 4 U.p.s. jego aktualizacji) stanowiło podstawowy i nieodłączny element postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej, a sama zainteresowana nie przejawiała chęci współpracy w jego sporządzeniu, to w konsekwencji stwierdzenie tej okoliczności (nawet przy dysponowaniu przez organy, z uwagi na częste korzystanie przez skarżącą z pomocy społecznej, informacjami i dokumentami dotyczącymi jej sytuacji majątkowej), uprawniało organy obu instancji do odmowy przyznania świadczenia. Z tego więc powodu prowadzenie dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie było zbędne.

Za niezasadne uznać należało więc również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, wykazały i wyjaśniły w sposób przewidziany przepisami art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., że skarżąca nie współpracuje w sposób przewidziany prawem z organami pomocy społecznej. Organy wszystkie istotne w sprawie okoliczności ustaliły i rozważyły. Wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, organy i Sąd nie były zobowiązane do przesłuchiwania wskazywanych przez skarżącą świadków, tj. pracowników pomocy społecznej, którzy wywiad przeprowadzali oraz samej skarżącej na okoliczność "tendencyjności postępowania pracowników podczas przeprowadzania wywiadu". Zważyć przy tym należy, że zarówno z pism skarżącej znajdujących się w aktach sprawy (m.in. pismo z [...] czerwca 2014 r., odwołanie z [...] czerwca 2014 r., skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach), jak i z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z [...] czerwca 2014 r., jasno wynika stosunek skarżącej do pracowników socjalnych. Powyższe pozostaje poza tym bez związku z tym, że odmowa udostępnienia lokalu przez skarżącą była jednoznaczna. W świetle przywołanych wcześniej pism znajdujących się w aktach nie budził wątpliwości także powód tej odmowy. Jak słusznie wskazał ponadto Sąd pierwszej instancji, zarzut nękania skarżącej wywiadami środowiskowymi wynika z niezrozumienia istoty tej czynności procesowej, a zatem nie może stanowić formy naruszenia jej godności.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącej skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.