Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 390/18 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 kwietnia 2018 r., nr IGR.II.7840.4.39.2018 w przedmiocie pozwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej, budowę drogi wewnętrznej i gminnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 390/18, po rozpoznaniu skargi P. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 kwietnia 2018 r., nr IGR.II.7840.4.39.2018, w przedmiocie pozwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej, budowę drogi wewnętrznej i gminnej: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 26 stycznia 2018 r., nr Bc/14/2018, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] w km [...] z działki nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...], budowie drogi wewnętrznej wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej oraz budowie drogi gminnej oznaczonej symbolem KDL 2 wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej na dz. nr [...], obr. [...], m. [...], dz. nr [...], obr. [...], gmina [...].

Sąd I instancji zauważył, że jednym z zarzutów skarżącego jest okoliczność, że przedmiotowa inwestycja została tak zaprojektowana, iż de facto pozbawia go możliwości dojazdu do jego działki. Odnosząc się do powyższego, Sąd stwierdził, że w tym zakresie organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń, mimo że okoliczność ta była podnoszona zarówno w odwołaniu, jak i w pismach wnoszonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy jedynie lakonicznie stwierdził, że "dojazd może odbywać się za pomocą zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...]". Natomiast obowiązkiem organu procedującego przy wydawaniu pozwolenia na budowę było zbadanie, czy rozwiązania przyjęte w projekcie nie przyczynią się do naruszenia dostępu do drogi publicznej nieruchomości należącej do skarżącego. Organ nie wyjaśnił, czy projektowana inwestycja ma wpływ na ograniczenie, czy też - jak twierdzi skarżący - pozbawia go dojazdu do działki. Przy czym Sąd podkreślił, że niezasadne jest twierdzenie, że organ winien uwzględnić ustalenia poczynione w trakcie wstępnego projektu podziału działki. Skoro bowiem nie została wydana ostateczna decyzja w tym zakresie, to ustalenia te nie są wiążące. Nie zwalnia to jednak organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę z obowiązku skontrolowania przedłożonego projektu pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym zgodności z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Brak zaś jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie nie tylko narusza powołany przepis prawa, ale uniemożliwia ocenę, czy zarzuty skarżącego w tym zakresie są faktycznie uzasadnione. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącego odnośnie niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania, stwierdzając, że nie mają one żadnego wpływu na uprawnienia skarżącego. Za niezasadne także uznał zarzuty, że przedmiotowa inwestycja winna być procedowana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474); co do naruszenia właściwości rzeczowej wynikającej z § 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach w których organem pierwszej instancji jest Wojewoda (Dz.U. nr 235, poz. 1539); konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi P. P., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)" w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieprawidłowej kontroli przez Sąd legalności decyzji Wojewody, poprzez błędne uznanie, że Wojewoda naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

a) niedokonanie należytych ustaleń faktycznych co do okoliczności, że "przedmiotowa inwestycja została tak zaprojektowana, iż de facto pozbawia go (P. P. - przypis autora) możliwości dojazdu do jego działki", mimo że okoliczność ta była podnoszona w odwołaniu od decyzji Starosty oraz pismach wnoszonych przez P. P. w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy z całokształtu uzasadnienia decyzji Wojewody oraz materiału dowodowego sprawy wynika, że nieruchomość należąca do P. P. tj. działka nr [...] będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, zaś Wojewoda nie był zobowiązany do weryfikacji, czy parametry techniczne tego dostępu będą odpowiadały oczekiwaniom P. P., ani nie miał obowiązku poszukiwania dowodów dla potwierdzenia twierdzeń strony (P. P.) sprzecznych z prawidłowo zebranym materiałem dowodowym;

b) niewyjaśnienie, czy "projektowana inwestycja ma wpływ na ograniczenie, czy też - jak twierdzi skarżący (P. P. - przypis autora) pozbawia go dojazdu do działki", podczas gdy z całokształtu uzasadnienia decyzji Wojewody wynika jednoznacznie, że Wojewoda wyjaśnił, że planowana inwestycja nie pozbawia działki nr [...] dostępu do drogi publicznej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, polegające na nieprawidłowej kontroli przez Sąd legalności decyzji Wojewody, poprzez błędne uznanie, że Wojewoda rozpoznając sprawę jako organ drugiej instancji uchybił obowiązkowi skontrolowania przedłożonego projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym zgodności z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, czym naruszył dyspozycję ww. przepisu, podczas gdy Wojewoda należycie skontrolował przedłożony projekt budowlany pod kątem jego zgodności z przepisami prawa, co bezsprzecznie wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody i materiału dowodowego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a) brak jednoznacznego określenia w treści uzasadnienia wyroku, jakie dodatkowe okoliczności dotyczące kwestii dostępu działki P. P. do drogi publicznej powinny zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji Wojewody oraz z jakiego przepisu prawa wynika obowiązek ich wyjaśnienia, tak aby to uzasadnienie decyzji Wojewody czyniło zadość wymaganiom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a.,

b) brak sformułowania w uzasadnieniu wyroku wytycznych dla Wojewody co do dalszego postępowania, w szczególności, poprzez brak jednoznacznego określenia, jakie dodatkowe ustalenia faktyczne powinien poczynić Wojewoda rozpoznając ponownie sprawę;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego (z ostrożności procesowej), tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że Wojewoda uchybił obowiązkowi skontrolowania przedłożonego projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym zgodności z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, czym naruszył dyspozycję przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, podczas gdy Wojewoda prawidłowo skontrolował przedłożony projekt budowlany pod kątem jego zgodności z przepisami prawa, co bezsprzecznie wynika z uzasadnienia decyzji;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Także błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim uchybień, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Podkreślić należy, że Sąd I instancji wskazał jakie błędy dostrzegł w zaskarżonej decyzji i jakie czynności powinien podjąć organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, polegającego na nieprawidłowej kontroli przez Sąd legalności decyzji Wojewody, poprzez błędne uznanie, że Wojewoda rozpoznając sprawę jako organ drugiej instancji uchybił obowiązkowi skontrolowania przedłożonego projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym zgodności z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, czym naruszył dyspozycję ww. przepisu, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on nieuprawniony. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z definicją "dostępu do drogi publicznej", zamieszczoną w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy czym, należy zauważyć, że dostęp do drogi publicznej nie oznacza jakiegokolwiek dostępu. Musi być to dostęp prawnie zagwarantowany, a nadto umożliwiający właścicielom nieruchomości ich wykorzystanie zgodnie z prawnie określonym przeznaczeniem. Oznacza to, że projektując inwestycję drogową projekt budowlany powinien przewidywać dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości położonych przy tej drodze czy w jej pobliżu, z poszanowaniem interesów właścicieli nieruchomości wymienionych wyżej. W rozpoznawanej sprawie skarżący P. P. w toku całego postępowania podnosił różne zarzuty, w tym także, że w istocie realizacja projektu budowlanego dotyczącego przebudowy zjazdu jak i budowy drogi wewnętrznej, budowy drogi gminnej wraz z przebudową infrastruktury doprowadzi do pozbawienia możliwości dojazdu do jego nieruchomości samochodów ciężarowych, które muszą dojechać do prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w powyższym zakresie stwierdził jedynie, co podkreślił Sąd I instancji, że "dojazd może odbywać się za pomocą zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...]". Niewątpliwie tego rodzaju sformułowanie użyte w zaskarżonej decyzji, nie może być uznane za wystarczającą odpowiedź na podniesiony zarzut w kontekście przytoczonych wyżej rozważań dotyczących kwestii dostępu do drogi publicznej przy projektowaniu obiektów budowlanych (inwestycji drogowych). Zasadnie zatem Sąd I instancji zarzucił brak należytej kontroli projektu budowlanego z punktu widzenia powołanego art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy powinien wobec podniesionego zarzutu ocenić, czy projektowana droga dojazdowa i zjazd spełniają odpowiednie parametry techniczne w świetle przepisów prawa materialnego dotyczących budowy dróg i rozważyć, czy rzeczywiście rozwiązania przyjęte w projekcie uniemożliwiają dojazd do nieruchomości skarżącego samochodów ciężarowych, a jeżeli tak nie jest, to wyjaśnić przesłanki takiego stanowiska.

Uwzględniając powyższe, za niezasadne należy uznać także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77§ 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że organ odwoławczy nie rozważył wyczerpująco wszystkich okoliczności sprawy, a jego stanowisko w przedmiocie dojazdu do nieruchomości skarżącego nie zostało prawidłowo umotywowane w uzasadnieniu decyzji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.