Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Negowanie prawa korzystającego ze środowiska do wystąpienia z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego innemu podmiotowi, który nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat (art. 136 ust. 1 pkt 5 p.w.) stanowi nadużycie prawa przez podmiot, który nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat.

Dnia 2 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki [...] z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 506/17 w sprawie ze skargi Spółki [...] z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Spółki [...] z siedzibą w T. na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 20 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 506/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (dalej: DRZGW w K.) z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji z [...] października 2016 r., znak [...], DRZGW w K. uchylił decyzję Starosty N. z [...] września 2016 r., znak: [...], cofającą bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne na pobór wody ze studni, udzielone Spółce Wodociągowej w T., w decyzji Wojewody N. z [...] września 1997 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy w dniu 14 listopada 2016 r. wpłynęły do organu od Wójta Gminy G. nad D. umowy dotyczące ujęcia wody z odwiertu głębinowego O-3 w T.

Następnie w dniu [...] listopada 2016 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną.

W piśmie z [...] listopada 2016 r. "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w G. nad D. przedstawiła stanowisko w sprawie i przedłożyła m. in. kopie decyzji dotyczące naliczonych opłat za korzystanie ze środowiska.

W piśmie z [...] grudnia 2016 r., Starosta N. zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W decyzji z [...] grudnia 2016 r., Starosta N. cofnął bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne na pobór wody ze studni wierconej O-3 w miejscowości T., udzielone Spółce Wodociągowej w T., decyzją Wojewody N. z [...] września 1997 r.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółka Wodociągowa T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo wodne.

DRZGW w Krakowie w decyzji z 21 lutego 2017 r., znak: ZU-431-1-18/17, na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 136 ust. 1 pkt 5 i art. 138 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej: u.p.w.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki Wodociągowej T., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Starosty N. z [...] grudnia 2016 r., cofającej bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne na pobór wody ze studni wierconej O-3 w m. T., udzielone Spółce Wodociągowej w T., decyzją Wojewody N. z [...] września 1997 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

DRZGW w K. wskazał, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Na wstępie organ odwoławczy przytoczył treść art. 136 ust. 1 pkt 5 u.p.w., a następnie podał, że Spółka Wodociągowa T. nie korzystała z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody ze studni wierconej O-3 w m. T., udzielonego decyzją Wojewody N. z [...] września 1997 r., co najmniej od września 2012 r.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca Spółka [...] z siedzibą w T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty N. z [...] grudnia 2016 r.

Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, w sytuacji, kiedy przedmiotowa decyzja powiela wcześniejsze uchybienia, które zostały już raz zakwestionowane przez DRZGW w K. w decyzji z [...] października 2016 r.,

2) art. 15 w zw. 127 § 2 k.p.a. poprzez brak rozpoznania sprawy dwukrotnie w wyniku wadliwej oceny dokonanej przez organ II instancji, który – przyjmując za własne ustalenia poczynione przez organ I instancji – nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie wyjaśnił jaki interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu ma Spółka "[...]" Sp. z o.o. oraz jaki interes społeczny przemawia za cofnięciem pozwolenia wodnoprawnego skarżącej, przyjmując jako jedną i tożsamą przesłankę uzasadniającą cofnięcie pozwolenia – konieczność ponoszenia podwyższonych opłat – bez wyjaśnienia którego interesu powyższa przesłanka dotyczy, w sytuacji, kiedy norma art. 136 ust. 1 pkt 5 u.p.w., nie uzależnia cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego od wykazania interesu społecznego,

3) art. 136 ust. 1 pkt 5 u.p.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a wynikające z przyjęcia, że wystąpienie jakiejkolwiek nawet nieistotnej okoliczności uzasadnia bezwzględnie cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy omawiana norma prawna ma charakter fakultatywny, uznaniowy, uzależniony od wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny.

W odpowiedzi na skargę DRZGW w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 20 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 506/17 wskazał, że wzorcem kontroli Sądu wobec zaskarżonych decyzji jest treść art. 136 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, którego jednak zakres i stopień wadliwości nie ma żadnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Według Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że Spółka [...] nie korzystała z pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody ze studni wierconej O-3 w m. T., udzielonego decyzją Wojewody N. z [...] września 1997 r., co najmniej od września 2012 r. W ocenie Sądu I instancji, dokonane w tej mierze ustalenia stanu faktycznego znajdują oparcie w treści protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] września 2012 r., na mocy którego Spółka Wodociągowa T. przekazała Gminie m. in. ujęcie wody z odwiertu głębinowego O-3 w T. oraz w umowie użyczenia sieci wodociągowej z dnia [...] grudnia 2012 r., zawarta pomiędzy Gminą G. nad D. a Spółką "[...]" Sp. z o.o.

Dodatkowo podczas rozprawy administracyjnej Spółka Wodociągowa T. stwierdziła, że wodociągiem administruje Spółka "[...]" Sp. z o.o. na podstawie umowy użyczenia. Jednocześnie, niezależnie od tego, że Spółka Wodociągowa T., jak i Spółka "[...]" Sp. z o.o. nie powoływały się na następstwo prawne, działające w kontrolowanej sprawie organy administracyjne prawidłowo zweryfikowały kierując się zasadą prawdy materialnej i wyjaśnieniem wszelkich okoliczności relewantnych dla sprawy, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do następstwa prawnego pomiędzy zakładem, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, a zakładem, który korzysta z pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność tę potwierdza także decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2016 r., wymierzająca Spółce "[...]" Sp. z o.o. opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] stycznia 2016 r.

Zdaniem Sądu I instancji, prawnej zasadności cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie uzdrawia okoliczność podnoszona przez skarżącą spółkę, że jest współwłaścicielem wodociągu. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla załatwienia kontrolowanej sprawy.

Tak samo fakt posiadania praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego nie jest w stanie sanować potencjalnych skutków prawnych wynikających z okoliczności nie korzystania z pozwolenia wodnoprawnego w terminie wskazanym w ustawie.

Sąd podkreśla, że w żadnym przypadku cofnięcia przedmiotowego zezwolenia nie można jednoznacznie wprost utożsamiać z legalizacją stanu faktycznego, gdyż kwestia kto będzie adresatem kolejnego pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi przedmiotu kontrolowanej decyzji. W związku z tym uzasadnione jest cofnięcie dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego skoro istnieją takie podstawy prawne i ew. rozważenie udzielenia go na stosowny wniosek podmiotowi, który faktycznie i prawnie ma zdolność dokonywania poboru wody i realizowania w związku z tym zadań publicznych.

Interes prawny do wszczęcia postępowania przez Spółkę "[...]" Sp. z o.o. wynika z bytu prawnego normy umożliwiającej cofnięcie pozwolenia w powiązaniu z faktem, że Spółka "[...]" Sp. z o.o. jest podmiotem dostarczającym wodę mieszkańcom gminy, a także posiadającym tytuł prawny do sieci wodociągowej, którego nie neguje, a wręcz obecnie podnosi, skarżąca spółka.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 127 ust. 7 Prawa wodnego stanowi kto jest stroną w przedmiocie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. A zatem, przepis ten wprost nie stanowi kto jest stroną w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, przy dopuszczalnym zatem zastosowaniu art. 128 k.p.a., ten zakres stron może być szerszy, niż wynikający z treści art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, przy czym treść art. 127 ust. 7 Prawa wodnego stanowi oczywiście pewną egzemplifikację i punkt wyjścia także i strony w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Według Sądu I instancji, teza organu I instancji podnosząca, że Spółka "[...]" Sp. z o.o. jako podmiot dostarczający wodę mieszkańcom Gminy G. nad D. ma nie tylko interes prawny ale i obowiązek działać zgodnie z literą prawa i docelowo uzyskać stosowne pozwolenie wodnoprawne jest za daleko idący i nieuzasadniony prawnie. To z treści powszechnie obowiązującego prawa wynika, kiedy dany podmiot ma wykazywać się pozwoleniem wodnoprawnym i kiedy do niego ma prawo, w tym publiczne prawo podmiotowe, ale w gestii przedsiębiorcy leży to czy będzie się o takie pozwolenie ubiegać.

Zdaniem Sądu I instancji, jeszcze innym zagadnieniem znajdującym się poza zakresem sprawy jest prowadzenie przez dany podmiot działalności bez stosownego pozwolenia wodnoprawnego.

W skardze kasacyjnej Spółka [...] w T. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adw. P. W. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 w związku z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez chybione oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji kiedy postępowanie przeprowadzone przez organy obu instancji miało na celu jedynie wykazanie zasadności zarządzania ujęciem wodnym przez Spółkę [...], a nie weryfikację zasadności cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego Spółce [...] według enumeratywnie wymienionych przesłanek w art. 136 ustawy Prawo wodne, a w szczególności spełnienia przesłanki art. 136 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne, a zatem przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), wobec czego Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2. błędną wykładnię art. 127 ust. 7 prawa wodnego poprzez chybione przyjęcie przez Sąd I instancji w ślad za organami obu instancji, że ww. norma prawna stanowa punkt wyjścia w zakresie przyznania statusu strony w sprawne cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do ustalenia, że Spółce [...] przysługuje status strony postępowania, w sytuacji kiedy ww. norma prawna stanowi Iex specialis i to w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a w związku z tym w żadnej mierze nie może stanowić podstawy dla rozszerzenia katalogu stron postępowania w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia, przy jednoczesnym wadliwym uznaniu, że sam fakt ponoszenia podwyższonych opłat za pobór wody przez mieszkańców Gminy G. nad D. uzasadnia interes prawny Spółki [...] na podstawie art. 28 k.p.a. (w wyroku podany art. 128 k.p.a.) do udziału w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, kiedy to Spółka [...] powoływała się jedynie na interes faktyczny, w związku z czym Sąd I instancji powinien był wyeliminować wadliwe decyzje organów obu instancji, a czego nie uczynił.

W związku z powyższym wniesiono o:

1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 506/17 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

Ponadto złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji w ślad za organami obu instancji przyjął, że wystąpiła przesłanka uznaniowa określona w art. 136 ust. 1 pkt 5 prawa wodnego, uzasadniająca cofnięcie pozwolenie wodnoprawne przysługujące skarżącej. Powyższe ustalenia Sądu I instancji poczynione na podstawie postępowania przeprowadzonego przez oba organy byłoby uzasadnione, gdyby nie stwierdzenie Sądu zawarte na str. 6 uzasadnienia wyroku, gdzie wskazuje na cyt: "częściowo błędne uzasadnienie". A zatem, Sąd I instancji w ślad za zarzutami skargi skarżącego dostrzegł uchybienie organów, które w sposób niedostatecznie rzetelny i prawidłowy przeprowadziły postępowanie, pomimo jednakże powyższego nie wyeliminował wadliwych decyzji z obrotu prawnego. Skutkiem powyższego Sąd I instancji, zaakceptował stan ferowany przez organy obu instancji, których jednym i wyłącznym celem działania było potwierdzenie zasadności przyznania uprawnień do ujęcia wody Spółce [...], a nie weryfikację przesłaniu art. 136 ust. 1 pkt 5 prawa wodnego względem skarżącego.

Według skarżącej kasacyjnie, organy obu instancji przeprowadziły postępowanie nie w przedmiocie cytowanego art. 136 ust. 1 pkt 5 prawa wodnego, a na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, bez jednakże odniesienia się do jakiejkolwiek normy prawnej. Organy obu instancji pozornie przeprowadziły postępowanie w zakresie cofnięcia, albowiem jego jedynym celem było wykazanie zasadności zarządzania przez Spółkę [...] ujęciem wody.

Przechodząc do drugiego zarzutu, stanowiącego konsekwencję błędnie przyjmowanego przedmiotu postępowania, jest czynione przyjęcie przez Sąd I instancji w ślad za organami, że spółce [...] przysługuje status strony. A zatem, organy nie dość, że przeprowadziły postępowanie nie związane w żaden sposób z art. 136 ust. 1 pkt 5 prawa wodnego, to jeszcze dla celów potwierdzenia zasadności udziału w postępowaniu Spółki [...] - której to przy prawidłowym zastosowaniu art. 136 ust 1 pkt 5 prawa wodnego nie przysługuje status strony -dokonały błędnie rozszerzającej wykładni art. 127 ust. 7 prawa wodnego.

Według skarżącej kasacyjnie, podkreślić trzeba, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że art. 127 ust. 7 prawa wodnego znajduje zastosowanie jedynie w sprawach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Wbrew ustaleniom Sądu I instancji i organów, nie może stanowić podstawy cyt. "punktu wyjścia także i strony w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego".

Nie ulega wątpliwości, ze brak w tym przepisie jednostki prawnej, która umożliwiałaby przyznanie statusu strony spółce [...], jak to uznały organy i Sąd I instancji. Z drugiej strony, Spółka [...] nie wykazała także interesu prawnego do uznania jej za stronę postępowania w sprawie cofnięcia na podstawie art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, wskazać należy, że wobec wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy I jak i II instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, Sąd I instancji bezzasadnie oddalił skargę. Skutkiem powyższego, Sąd I instancji nie wyeliminował błędu organów związanych z brakiem wyczerpujących ustaleń w przedmiocie zasadności cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, co w rezultacie spowodowało brak rozpatrzenia sprawy co do istoty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości,

2. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 534 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, złożył oświadczenie o przystąpieniu do toczącego się postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W tej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakie to uchybienia proceduralne wynikające z materiału dowodowego zebranego w sprawie lub jakie dowody nie zostały uwzględnione przez Sąd I instancji. Art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy.

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie naruszyło art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Analiza treści kwestionowanego wyroku, w kontekście zaskarżonej decyzji, prowadzi do jednoznacznego stanowiska, że były podstawy do pozostawienia zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej.

Uregulowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zebranie z urzędu lub na wniosek strony oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Od 11 kwietnia 2011 r. zmieniono brzmienie art. 7 k.p.a., statuującego tę zasadę, przez wyraźne podkreślenie, że zebranie materiału dowodowego sprawy następuje zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. W ten sposób wyraźnie zwrócono uwagę na obowiązek strony współdziałania z organem w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, którego realizacja dotyczy dwóch zakresów. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. W uzasadnieniu organ nie może zatem pominąć jakiegokolwiek z przeprowadzonych w sprawie dowodów.

Jeśli zaś chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), to nie można twierdzić, że jakaś okoliczność nie została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajdują się dowody na jej potwierdzenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkich tych obowiązków dopełnił organ administracji orzekający w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji zasadnie nie podzielił argumentacji skargi, że organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w sprawie zaszły okoliczności uzasadniające utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Analiza skargi kasacyjnej pokazuje, że nie zawiera ona żadnej prawnej argumentacji w zakresie naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej ograniczono się głównie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji związanego z oceną prawną zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy, że zaistnienie naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. jako przesłanki uchylenia decyzji musi być oceniane także pod kątem istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, która to okoliczność w niniejszej sprawie nie zaistniała. Ponadto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie zostały w skardze kasacyjnej uzasadnione. Nie jest wystarczające bowiem stwierdzenie w skardze kasacyjnej, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. wobec czego Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę kasacyjną na podstawie "art. 145 § 1 pkt 1) ppkt a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Sądowi I instancji nie można w szczególności zarzucić dokonania błędnej wykładni art. 127 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: p.w.). Przepis art. 127 ust. 7 p.w. reguluje kto jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia wyroku wyraźnie stwierdził, że art. 127 ust. 7 p.w. stanowi kto jest stroną w przedmiocie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W trafnej ocenie Sądu I instancji, przepis ten wprost nie stanowi kto jest stroną w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, przy dopuszczalnym zatem zastosowaniu art. 128 k.p.a., ten zakres stron może być szerszy, niż wynikający z treści art. 127 ust. 7 p.w. Sąd I instancji jednocześnie zastrzegł, że treść art. 127 ust. 7 p.w. stanowi pewną egzemplifikację i punkt wyjścia także i strony w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd I instancji wyraził jednocześnie pogląd, że teza organu I instancji podnosząca, że Spółka "[...]" Sp. z o.o. jako podmiot dostarczający wodę mieszkańcom Gminy G. nad D. ma nie tylko interes prawny ale i obowiązek działać zgodnie z literą prawa i docelowo uzyskać stosowne pozwolenie wodnoprawne jest za daleko idący i nieuzasadniony prawnie.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z treści powszechnie obowiązującego prawa wynika, kiedy dany podmiot ma wykazywać się pozwoleniem wodnoprawnym i kiedy do niego ma prawo, w tym publiczne prawo podmiotowe, ale w gestii przedsiębiorcy leży to czy będzie się o takie pozwolenie ubiegać. Ma rację również Sąd I instancji, że jeszcze innym zagadnieniem znajdującym się poza zakresem sprawy jest prowadzenie przez dany podmiot działalności bez stosownego pozwolenia wodnoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który w okolicznościach tej sprawy potwierdził, zdolność do bycia stroną wnioskodawcy tj. Spółki "[...]" Sp. z o.o. do wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy obu instancji, było w istocie potwierdzenie zasadności przyznania uprawnienia do przedmiotowego ujęcia wody Spółce "[...]", bez dokonania weryfikacji wystąpienia przesłanek uregulowanych w art. 136 ust. 1 pkt 5 p.w., a organ nie odniósł się do jakiejkolwiek podstawy prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że skarżąca kasacyjnie nie korzysta z udzielonego jej decyzją Wojewody N. z [...] września 1997 r., pozwolenia wodoprawnego na pobór wody ze studni 0-3 w miejscowości T., co najmniej od września 2012 r. Konsekwencją powyższego jest protokół zdawczo-odbiorczy z [...] września 2012 r., na mocy którego skarżąca przekazała Gminie m. in. ujęcie wody z odwiertu 0-3 w T. oraz umowa użyczenia sieci wodociągowej z 31 grudnia 2012 r., zawarta między Gminą G. nad D., a Spółką "[...]" Sp. z o.o. Wskazać należy, że wyżej opisany stan faktyczny nie jest sporny i nie był kwestionowany przez skarżącą w toku postępowania.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w trakcie rozprawy administracyjnej skarżąca stwierdziła, że wodociągiem administruje Spółka "[...]" Sp. z o.o. na podstawie umowy użyczenia. W niniejszej sprawie nie doszło do następstwa prawnego pomiędzy zakładem, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, a zakładem który korzysta z pozwolenia wodnoprawnego.

Ustalenia powyższe potwierdzają: decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2016 r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2016 r., z których wynika nałożenie na Spółkę "[...]" Sp. z o.o. opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że skarżąca kasacyjnie, jak i Spółka "[...]" nie powołują się na okoliczność następstwa prawnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można mieć wątpliwości, że wystąpiły przesłanki cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, o których mowa w art. 136 ust. 1 pkt 5 p.w.

Cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego było zatem zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie w kwestii interesu prawnego Spółki "[...]", uprawniającego do bycia stroną w sprawie. Interes prawny tego podmiotu został bowiem wykazany zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w wyroku Sądu I instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy Spółka "[...]" ma prawny obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji do wystąpienia z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód ze studni wierconej O-3 w miejscowości T. udzielonego Spółce Wodociągowej w T. gmina G. nad D. w decyzji Wojewody N. z [...] września 1997 r.

Realizacja celów określonych w art. 1 ust. 1 p.w. w postaci gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi wymaga skutecznego oddziaływania na podmioty korzystające z wód. Oddziaływanie to poprzez obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód ma skłaniać podmioty korzystające z wód do podejmowania takich działań, które najbardziej efektywnie przyczyniają się do realizacji celów ustawowych określonych w p.w. Oddziaływanie to ma dwie funkcje: 1) pobudzać do wysiłku na rzecz realizacji celów ustawowych oraz 2) wysiłek ten ukierunkować zgodnie z celami szczególnego korzystania z wód obejmującego jak w niniejszej sprawie pobór wód ze studni wierconej O-3 w miejscowości T.

Oddziaływanie przepisów p.w. poprzez obowiązek prawny może mieć trzy zasadnicze formy: 1) oddziaływanie informacyjne, które polega na przekazywaniu wiadomości o obowiązkach prawnych związanych z poborem wody ; 2) oddziaływanie dyrektywne, które polega na stawianiu wymagań prawnych w formie nakazów, zakazów, oraz uprawnień. Cechą charakterystyczną tej formy jest wskazywanie podmiotowi pobierającemu wodę obowiązków prawnych związanych z koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i nakłanianie do jego realizacji. Nakłanianie to może mieć mniej lub bardziej imperatywną formę; 3) oddziaływanie motywujące, czyli tworzenie warunków, dzięki którym wykonanie obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego staje się dla podmiotu korzystającego z wód atrakcyjne dlatego, że przynosi dla niego wymierne korzyści, na przykład ekonomiczne (brak ponoszenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód), bądź pozwala mu uniknąć jakiś niekorzystnych dla niego konsekwencji prawnych.

W ustawie z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne znaczenie ma oddziaływanie dyrektywne obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Nakazy i zakazy wynikające z obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego powinny wytyczać pożądane kierunki zachowań u podmiotu korzystającego z wód, ale równocześnie informować w sposób przejrzysty o konsekwencjach prawnych naruszenia obowiązku prawnego w zakresie korzystania z wód bez pozwolenia wodnoprawnego.

W praktyce oddziaływanie poprzez obowiązek prawny nigdy nie występuje w formie czystej, ponieważ każdy konkretny sposób wpływania na podmiot obowiązku prawnego posiadania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód zawiera z reguły elementy wszystkich trzech form oddziaływania, z tym jednak, że w pewnych przypadkach określona forma bywa dominująca. Obowiązek, zakaz i dozwolenie mogą być relatywizowane do pewnego zbioru nakazów związanych z np. z poborem wód.

Obowiązek prawny uzyskania pozwolenia wodnoprawnego może zatem sprowadzać się do tego, że przepis prawa ustanawia na przykład dla podmiotu pobierającego wodę nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania).

Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu, którego przedmiotem jest pobór wód, wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku prawnego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, które wynika z określonej normy prawnej, może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie musi się także sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów wynikających z przepisów p.w. Wreszcie jest on także elementem stosunku prawnego określonego w dyspozycji norm prawnych wynikających z art. 136 ust. 1 pkt 5, art. 138 ust. 1, art. 139 ust. 4 i art. 140 ust. 1 i 3 p.w. Prawa i obowiązki wynikające z ww. przepisów p.w. stanowią treść stosunku prawnego odnoszącego się do obowiązku uzyskania pozwolenia

wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Mogą one być w różny sposób rozłożone między podmiotami uprawnionymi i zobowiązanymi. W pewnych sytuacjach uprawnienie, stanowiące treść stosunku prawnego, przysługuje jednemu tylko podmiotowi, a drugi podmiot ma jedynie obowiązki. Uprawnieniu związanym z poborem wód odpowiada określony obowiązek prawny dokonania określonego działania lub powstrzymania się od działania. W ten sposób możemy mówić o wzajemnym uwarunkowaniu obowiązku i uprawnienia na gruncie przepisów p.w.

Treść uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody może być wyjaśniona także za pomocą odpowiadającego mu obowiązku prawnego jego posiadania w przypadku posiadanie takiego pozwolenia wodnoprawnego przez podmiot, który nie korzysta z uprawnień przez określony czas (art. 136 ust. 1 pkt 5 p.w.). Również treść obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód wynika z istoty uprawnienia do jego uzyskania od organu administracji. Należy stwierdzić, że uprawnienia i obowiązki Spółki "[...]" stanowią treść tego samego stosunku prawnego, rozpatrywanego z różnych punktów widzenia ich realizacji. Norma prawna może określać obowiązek poprzez nakaz podejmowania działań składających się na przypadki, w których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 122 p.w.). Zgodnie z art. 37 pkt 1 p.w., szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności: 1) pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych. Nie stanowi zwykłego korzystania z wód: 2) pobór wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m3 na dobę (art. 36 ust. 3 pkt 2 p.w.).

Brak wypełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód przez Spółkę "[...]" powoduje ujemne skutki prawne dla tego podmiotu. Spółka ta ma zatem prawo do wystąpienia z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia Wodnoprawnego podmiotowi, który nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat (art. 136 ust. 1 pkt 5 p.w.). Konsekwencja taka występuje zwłaszcza wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych następstw prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. W niniejszej sprawie jest wymierzenie Spółce "[...]" Sp. z o.o. opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód.

Przedmiot obowiązku prawnego w zakresie uregulowania poboru wód (zalegalizowania szczególnego korzystania ze środowiska na podstawie pozwolenia wodnoprawnego) obejmuje cechy tych stosunków prawnych, które w pewnych granicach mogą być traktowane jako stałe wyznaczniki zachowań adresatów obowiązków wynikających z norm prawnych obejmujących m. in. prawo do wystąpienia z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego podmiotowi prawa, który nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat (art. 136 ust. 1 pkt 5 p.w.).

Zakres podmiotowy obowiązku posiadania pozwolenia wodnopranego jest zatem konstrukcją prawną o charakterze hybrydowym. Obowiązek prawny uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w celu zalegalizowania realizowanego poboru wód może bowiem istnieć, zarówno po stronie korzystającego z wód bez pozwolenia wodnoprawnego, jak również po stronie organu administracji (art. 138 ust. 1 p.w.). W piśmiennictwie wskazuje się jednocześnie, że uprawnienia i obowiązki stron w stosunku administracyjno-prawnym nie są takie same. Tylko administracja publiczna może być uprawniona lub zobowiązana do autorytatywnych działań. I tylko jej działania mogą określać prawa i obowiązki, które wiążą prawnie (J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Część II, Zakamycze 2001, s. 20). Jeżeli jest sankcjonowana norma prawna, które przewiduje obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, to adresaci tych norm są bezpośrednio zainteresowani osiągnięciem celu wynikającego z treści tej normy. Zakres podmiotowy obowiązku prawnego może być również wyrażony w sankcji administracyjnej.

Wobec tego co zostało stwierdzone wyżej oraz istnienia normy prawnej umożliwiającej cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, w powiązaniu z faktem, że Spółka "[...]" jest podmiotem dostarczającym wodę mieszkańcom gminy i posiadającym tytuł prawny do sieci wodociągowej, który potwierdza także skarżąca kasacyjnie, istnienia interesu prawnego po stronie tego podmiotu nie może być kwestionowane. Interes ten ma swoje oparcie w w wyżej wymienionych normach p.w. i powinien korzystać z ochrony prawnej. Spółka "[...]" jako podmiot korzystający z urządzenia wodnego i posiadający do tego tytuł prawny, a jednocześnie ponoszący koszty opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska i zamierzający ubiegać się o dzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla uporządkowania sytuacji, związanej z korzystaniem z urządzenia i obniżenia kosztów dostarczania wody, posiada interes prawny w ubieganiu o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w tym zakresie innemu podmiotowi, jeżeli norma prawa materialnego zezwala na takie cofnięcie wobec niekorzystania z uprawnień przez określony czas.

Wskazać również należy, że Spółka "[...]", której przysługuje tytuł prawny do nieruchomości i urządzeń wodnych ma prawo do podejmowania działań oraz inicjowania postępowania w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w szczególności polegających na cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego.

Negowanie prawa korzystającego ze środowiska do wystąpienia z wnioskiem o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego innemu podmiotowi, który nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat (art. 136 ust. 1 pkt 5 p.w.) stanowi nadużycie prawa przez podmiot, który nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat.

W niniejszej sprawie zostały zatem spełnione przesłanki do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce Wodociągowej T.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.