Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Fundacji J. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1471/21 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia P. w B. oraz T. sp. z o.o. z siedziba w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 czerwca 2021 r. nr DOOŚ-WDŚZIL.420.8.2020.mk.49 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1471/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Stowarzyszenia P. w B. oraz T. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 4 czerwca 2021 r. Nr DOOŚ-WDŚZIL.420.8.2020.mk.49 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł uczestnik postępowania Fundacja J. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca kasacyjnie, Fundacja).

Następnie pismem z 4 grudnia 2023 r. Fundacja, działając na podstawie art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.) w zw. z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 4 czerwca 2021 r. oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do wniosku.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest niezbędne, ponieważ w najbliższym czasie rozpoczną się wycinki drzew w rejonie [...] i [...], przez które – zgodnie z nieprawomocną decyzją GDOŚ – ma przebiegać droga [...]. Tymczasem, w ocenie Fundacji, decyzja GDOŚ pozostaje rażąco wadliwa, gdyż trasa ma przebiegać przez wskazane – wartościowe przyrodniczo i hydrologicznie – tereny. Fundacja zauważyła, że dokonanie wycinki drzew wyrządziłoby znaczną szkodę i doprowadziłoby do powstania niemożliwych do odwrócenia skutków. Działanie to grozi nieodwracalną ingerencją w przyrodę (przede wszystkim w zespół źródlisk, które należą do tej samej strefy wpływu wód gruntowych), w drzewostan oraz zasoby fauny i flory na terenie planowanego przebiegu drogi [...].

Zdaniem skarżącej kasacyjnie przesłanki zastosowania art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. zaktualizowały się wraz z rozpoczęciem prac przygotowawczych, polegających na wycince drzew w Nadleśnictwie [...], a kolejny etap wycinek będzie dotyczył Nadleśnictwa [...].

W ocenie Fundacji, za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji GDOŚ przemawia również treść dokumentu pt. "[...]" z 15 stycznia 2023 r. autorstwa dr hab. M.J. , prof. UAM, w której wskazano m.in., że [...] stanowią "unikatowe elementy przyrody nieożywionej: geomorfologiczne, hydrologiczne i gleboznawcze (spektakularne nisze oraz strome zbocza o dużych deniwelacjach, obecność źródeł oraz zanikających cieków, zasilanie w wodę okolicznych terenów, unikatowe gleby ochrowe) tworzą geoekosystem bardzo cenny zarówno z punktu widzenia funkcjonowania przyrody, jak i zasobów środowiska w ujęciu gospodarczym, a jednocześnie wyjątkowy krajobraz o wysokich walorach estetycznych, naukowych i dydaktycznych". Podkreślono, że realne niebezpieczeństwo zaistnienia wyrządzenia znacznej szkody oraz powstania trudnych do odwrócenia skutków związane jest z wykonywaniem wycinek drzew w pobliżu użytku ekologicznego, bowiem "miejsca wypływu wód gruntowych są niezwykle istotnym źródłem zasilania otaczających terenów w wodę. Są też szczególnie wrażliwe na jakiekolwiek zmiany ze względu na kontakt wód podziemnych i powierzchniowych oraz zachodzące tu intensywne procesy transformacji parametrów fizykochemicznych i uwarunkowań biologicznych".

Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła również, że realizowane obecnie w terenie prace przygotowawcze prowadzą do wyrządzenia znacznej szkody oraz powstania trudnych do odwrócenia skutków dla "[...] gatunków roślin podlegających obecnie ochronie oraz [...] gatunków roślin rzadkich, z polskich czerwonych ksiąg i list regionalnych (...)", co zostało potwierdzone w dokumencie pt. "[...]" z 15 stycznia 2023 r. autorstwa dr L.R.

Konkludując Fundacja wskazała, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki wstrzymania przez Sąd zaskarżonej decyzji, ponieważ jej wykonanie doprowadzi zarówno do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i powstania trudnych do odwrócenia skutków. W związku z przystąpieniem do wycinek w Nadleśnictwie [...] i planowanym rozpoczęciem wycinek w Nadleśnictwie [...] na chwilę obecną zachodzą już negatywne skutki dla środowiska. Za okoliczność notoryjną uznać należy, że masowa wycinka dojrzałego drzewostanu powoduje trudne do odwrócenia skutki.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie z przedstawionej we wniosku argumentacji wprost wynika, że prowadzone wycinki zagrażają siedliskom i gatunkom chronionym, a ponadto objętemu ochroną obszarową użytkowi ekologicznemu "[...]", który – jako zbiornik wód podziemnych – wykorzystywany jest obecnie w celach zaopatrzenia w wodę mieszkańców S. oraz miejscowości w jego sąsiedztwie, jego ochrona pozostaje więc priorytetowa.

Pismem z 12 stycznia 2024 r. – w odpowiedzi na wniosek – uczestnik postępowania [...] wniósł o odrzucenie wniosku, ewentualnie jego oddalenie, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na wniosek i zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W piśmie z 23 lutego 2024 r. skarżąca kasacyjnie, odnosząc się do odpowiedzi na wniosek, podtrzymała argumentację i wnioski zawarte we wniosku o wstrzymanie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 u.u.i.ś do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W myśl natomiast art. 86f ust. 2a u.u.i.ś sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej".

Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., sygn. akt III OZ 612/22 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego.

Powyższe rozważania oraz dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej na podstawie art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., pozostają jednak bez znaczenia dla oceny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako prejudykatu, którego uzyskanie jest konieczne dla dalszego prowadzenia procesu inwestycyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli dany podmiot uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie uzyskał jedną z decyzji z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., której wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to planowane przedsięwzięcie, którego środowiskowe uwarunkowania zostały określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, realizowane jest na podstawie jeden z tych decyzji, a nie bezpośrednio na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To bowiem jedna z tych decyzji wywołuje bezpośrednie skutki prawne z datą uzyskania waloru ostateczności lub nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W konsekwencji, wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dopuszczalne z mocy art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., możliwe jest jednak wyłącznie dopóki nie zakończył się dalszy etap procesu inwestycyjnego, a zatem dopóki nie została wydana jedna z decyzji z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., (przy czym decyzja ta musi być ostateczna lub objęta rygorem natychmiastowej wykonalności). W odmiennym przypadku, wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wywołuje żadnych skutków, ponieważ realizacja przedsięwzięcia odbywa się na podstawie innej decyzji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OZ 331/23).

W niniejszej sprawie tego rodzaju decyzją jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] 2023 r., nr [...] stanowiąca pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne oraz na wykonanie i likwidację urządzeń wodnych w związku z budową drogi [...], odcinek [...] od węzła [...] do węzła [...] wraz z rozbudową [...], która stała się ostateczna 4 sierpnia 2023 r., a także decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] 2023 r., nr [...] udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę [...]; prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące [...] oraz [...] obiektów mostowych, przepustów, rurociągów oraz przewodów w rurociągach osłonowych; wykonanie i likwidację urządzeń wodnych oraz odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód i do urządzeń wodnych, w związku z inwestycją "[...]", która jest prawomocna od 6 grudnia 2023 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miało to zasadnicze znaczenie w tej sprawie i uzasadniało odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "[...]".

Należy także zauważyć, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przedmiotem ochrony tymczasowej może być zatem nie tylko zaskarżony akt, lecz także inne akty wydane wcześniej z tym jednak warunkiem, że mieszczą się "w granicach tej samej sprawy". Kluczowe dla zakresu stosowania normy wywodzonej z art. 61 § 3 p.p.s.a. ma zatem znaczenie jakie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Przy tak szerokim materialnoprawnym rozumieniu sprawy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 p.p.s.a. mieści się nie tylko zaskarżona decyzja, ale także decyzja wydana przez organ I instancji. Natomiast w tym zakresie nie mieści się niewątpliwie jedna z decyzji z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. (w tym również pozwolenie wodnoprawne), ponieważ jest to decyzja wydana później (w następstwie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) oraz różna jest ich podstawa prawna. W takim przypadku można mówić o ciągłości postępowania, natomiast nie o tożsamości sprawy.

Powyższą wykładnię art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. potwierdza również analiza dalszej części tego przepisu. Zgodnie z art. 86f ust. 5 u.u.i.ś. w przypadku wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ, który wydał tę decyzję, informuje niezwłocznie o jej wstrzymaniu organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 2, 4-6, 8-10, 14, 17, 18, 20, 21, 23 lub 26. Natomiast stosownie do art. 86f ust. 6 u.u.i.ś., organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję zawiesza postępowanie w całości albo w części w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach [...]. Wynika z tego, że głównym celem wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wstrzymanie dalszego prowadzenia procesu inwestycyjnego, właśnie z tego powodu, że zakończenie tego procesu spowoduje dopuszczalność realizacji przedsięwzięcia niezależnie od wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeśli zatem przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny wniosku o wstrzymaniu wykonania dojdzie do wydania wykonalnej decyzji z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., to strony powinny domagać się ochrony tymczasowej już w postępowaniu dotyczącym kontroli legalności tzw. zezwolenia na inwestycję.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej kasacyjnie, ponieważ ocena tego dowodu nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że opinie dołączone do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zostały sporządzone już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a także po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji oraz po wniesieniu skargi kasacyjnej i w konsekwencji nie mogą być podstawą rozważań. Okoliczności te przesądziły o oddaleniu wniosków dowodowych uczestnika [...] złożonych na rozprawie.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, żądania odrzucenia przedmiotowego wniosku wskazać należy, że postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1471/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił skarżącą kasacyjnie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Sąd I instancji uznał, że za udziałem Fundacji w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jej statutowej działalności. Skoro Fundacja w niniejszym postępowaniu występowała w charakterze uczestnika postępowania, to uniemożliwienie jej żądania przeprowadzenia kontroli instancyjnej, jak również uznanie za niedopuszczalny złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, stanowiłoby pozbawienie zagwarantowanego w Konstytucji RP prawa do sądu.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 86f ust. 2 u.u.i.ś., zgodnie z którym sąd rozpatruje na rozprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu.