Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 80/18 w sprawie ze skargi G. w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie dokonania wpisu do rejestru grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. w K. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 80/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. w K. (dalej: Skarżąca, Grupa) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Od przedmiotowego wyroku Grupa złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżonemu wyrokowi Grupa zarzuciło:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr RŚ-VI1.7165.44.2012.JC w przedmiocie stwierdzenia spełnienia przez Grupę Producentów "K." ul. [...]; [...] warunków określonych w art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonania wpisu ww. podmiotu do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] w grupie produktów : "liście tytoniu suszone";

b) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nieuwzględnienie w rozpatrywanej sprawie; gdy w rzeczywistości zachodziły przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia spełnienia przez Grupę Producentów "K." ul. [...], [...] warunków określonych w art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonania wpisu ww. podmiotu do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] w grupie produktów : "liście tytoniu suszone" z powodu wywołania niniejszą decyzją nieodwracalnych skutków prawnych.

2. przepisów postępowania tj. art.. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz okoliczności sprawy oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, co wpłynęło na oddalenie skargi i błędne uznanie, że nie zachodzą okoliczności skutkujące uchyleniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył odpowiedz na skargę kasacyjną i wniósł o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości,

2. zasądzenie od Skarżącego kasacyjnie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Przechodząc do oceny zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. W szczególności w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a całość ustaleń faktycznych, ocena stanu faktycznego i zastosowanego stanu prawnego znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z regulacji zawartej w art. 2 i 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88 poz. 983 ze zm., dalej ustawa o grupach) jednoznacznie wynika, że zrzeszać się w grupach mogą tylko osoby fizyczne i prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej, a jedną grupę mogą tworzyć producenci jednego produktu lub grupy produktów. Tymczasem z treści § 11 statutu G. wynika, że członkiem zwyczajnym Zrzeszenia mogą być osoby posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, spełniające wymagania przewidziane w statucie, a więc:

1. prowadzące indywidualne gospodarstwo rolne produkujące suszone liście tytoniu,

2. pełnoletni członkowie rodzin, osób określonych w ust. 1 pracujący w tym gospodarstwie,

3. osoby, które przekazały gospodarstwo określone w ust. 1 w zamian za emeryturę lub rentę,

4. inne osoby, których charakter pracy związany jest z realizacją celów i zadań zrzeszenia.

Zauważyć również trzeba, że w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o grupach, wniosek o wydanie decyzji administracyjnej dla grupy, o której mowa w art. 3, zawiera: 1) nazwę i siedzibę grupy, 2) dane osobowe osób upoważnionych do reprezentowania grupy zgodnie z jej aktem założycielskim, 3) oznaczenie produktu lub grupy produktów, 4) listę członków grupy. Stosownie do treści ust. 4 wskazanego wyżej artykułu do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się: 1) wypis z rejestru sądowego dotyczący grupy, 2) akt założycielski grupy, 3) plan działania grupy, zgodny z aktem założycielskim, opracowany na okres 5 lat, 4) oświadczenia członków grupy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej. Niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest, że oświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego jako właściciele, posiadacze lub użytkownicy zostały złożone jedynie oświadczenia 13 pierwotnych członków Zrzeszenia, którzy powołali Zrzeszenie w 2011 r. spośród 787 wszystkich członków tego podmiotu. Żadne inne oświadczenia lub dokumenty innego rodzaju, które by potwierdzały prowadzenie gospodarstwa rolnego nie były składane.

Podkreślić należy, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji/postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21, źródło CBOSA).

Mając powyższe na uwadze trafne jest stwierdzenie Sądu I instancji, że określony w statucie Grupy krąg członków zrzeszenia jest ewidentnie sprzeczny z treścią art. 2 i 3 ustawy o grupach. Rejestracja grupy, w której członkami mogą być osoby nie prowadzące gospodarstwa rolnego, w sposób oczywisty rażąco narusza prawo tj. wspomniany art. 2 i 3 ustawy o grupach. Są bowiem spełnione wszystkie przesłanki takiego naruszenia, o których byłą mowa wcześniej. Pomoc publiczna oraz inne przywileje związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach grupy może trafiać do osób nieuprawnionych, a tym samym cel tej instytucji może zostać wypaczony, co prawidłowo stwierdził WSA.

Na akceptację zasługuje także stanowisko Sądu I instancji, że "...Ustalenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi się opierać wyłącznie na stanie faktycznym jaki istniał w chwili wydawania decyzji . W tym przypadku oznacza to, że badaniu mogą podlegać jedynie dokumenty jakimi dysponował organ wydając decyzję o wpisie do rejestru grup. Inne dokumenty i okoliczności nie mogą być przedmiotem badania. Postępowanie o stwierdzenie nieważności służy tylko zbadaniu poprawności zastosowania prawa w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji, a nie czynieniu ustaleń faktycznych czy Zrzeszenie faktycznie spełniało wymogi dla dokonania rejestracji.". Analiza akt sprawy prowadzonej przez Marszałka Województwa [...] jednoznacznie wskazuje, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...] umowy członkowskie ani oświadczenia członków grupy nie były przedmiotem badania. W świetle powyższego za nieuzasadnione uznać należy zarzuty podniesione w pkt 2, jak i pkt 1a petitum skargi kasacyjnej.

Oczekiwanych przez Grupę efektów nie dał również zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poniesiony w pkt 1b petitum skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie niezaistniały negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...]. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje co legło u podstaw takiego stanowiska. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie z oczywistych powodów nie zachodzi pierwsza negatywna przesłanka wskazana w art. 156 § 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do drugiej z wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanek negatywnych, tzw. nieodwracalnych skutków prawnych, wypada wskazać, że nie odnosi się ona do faktów, co oznacza, że prawnie obojętne jest to, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy bowiem rozpatrywać wyłącznie na gruncie obowiązującego prawa i środków prawnych jakimi posługuje się w swym działaniu organ. Natomiast badając nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy ograniczyć się bezpośrednio do skutków wywołanych przez weryfikowaną decyzję. Stąd, w przypadku decyzji takiej jak decyzja Marszałka Województwa [...] nie można mówić, że wywołuje ona nieodwracalne skutki prawne, skoro co do zasady może być ona zmieniona w drodze postępowania administracyjnego, o ile postępowanie takie w określonym stanie prawnym i faktycznym jest wskazane. Nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do skutków materialnoprawnych decyzji i nie polega na tym, aby w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpiło przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, ponieważ w istocie nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, do czego w istocie zmierza wnoszący skargę kasacyjną, lecz wyłącznie o odwrócenie tych skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Nieodwracalność skutków prawnych jest związana bowiem ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić, działając w granicach przysługujących mu kompetencji. W stanie faktycznym sprawy taka sytuacja nie zachodzi, albowiem organ ma pełną możliwość do rozpoznania wniosku Skarżącej o wpis do rejestru grup producentów rolnych, skoro ustawa o grupach nadal obowiązuje. Fakt, że nastąpiły zmiany prawa opisane w zaskarżonej decyzji spowodowały jedyne, że zmienił się organ uprawniony do rozpatrzenia wniosku.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.