Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa, , po rozpoznaniu w dniu 21 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg K. G. oraz Grupy Posłów na Sejm RP na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. (sygn. akt K 47/15) postanawia 1) odrzucić skargi; 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz K. G. kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego.

I.1. Poseł na Sejm RP K. G., oświadczając, że działa w imieniu własnym oraz Grupy Posłów na Sejm RP, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2016 r. (sygn. akt K 47/15) wydanego w sprawie ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217). W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że w dniu 27 kwietnia 2016 r. K. G. działając w imieniu własnym oraz Grupy Posłów na Sejm RP – wnioskodawców w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 47/15 – wezwała Prezesa Rady Ministrów do usunięcia naruszenia prawa związanego z nieopublikowaniem wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2016 r.

I.2. Przewodnicząca Wydziału zarządzeniem z 20 lipca 2016 r. wezwała K. G. do podania w terminie 7 dni imion i nazwisk osób, które reprezentuje oraz do nadesłania pełnomocnictw udzielonych jej przez te osoby – pod rygorem uznania, że działa wyłącznie w imieniu własnym (k. 1). W odpowiedzi na to wezwanie adwokat reprezentujący K. G. wyjaśnił w piśmie z dnia 1 sierpnia 2016 r., że skarżącymi w niniejszej sprawie są Poseł na Sejm RP K.G. oraz grupa Posłów na Sejm RP – wnioskodawca w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 47/15. Pełnomocnik podkreślił, że skarżącymi nie są w szczególności poszczególni posłowie wchodzący w skład Grupy Posłów (k. 43).

I.3. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

II.1. Skargi podlegają odrzuceniu, ponieważ sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jeżeli zaś chodzi o skargę Grupy Posłów na Sejm RP, to zachodzi dodatkowa przyczyna odrzucenia skargi w postaci braku zdolności sądowej tego podmiotu (art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.).

II.2.1. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucja, w zakresie właściwości sądów administracyjnych, wprost odsyła do ustawy. Taki sposób regulacji kwestii kompetencji sądów administracyjnych koresponduje z generalną zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, wynikającą z art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Również w orzecznictwie akcentuje się, że do właściwości sądów administracyjnych należą tylko te sprawy, w których przepisy przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej, o czym stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2011 r., I OSK 1314/10). Uzupełniająco należy wskazać, że władzę sądowniczą sprawują nie tylko sądy, ale również Trybunały, w tym Trybunał Stanu (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 198 Konstytucji RP).

II.2.2. Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub wynikającej z przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Podkreślenia wymaga, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. np. postanowienie NSA z 16 października 2007 r., II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15).

Jednocześnie, zgodnie z ww. treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprawy ze skargi na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie przez nie postępowania wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, bądź też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyraźnie należy zatem zaakcentować, że nie każdy fakt pozostawania przez organ w bezczynności będzie podlegał kognicji sądów administracyjnych. Skarga w powyższym przedmiocie jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Sądu kompetencja publikacji wyroków Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, przypisywana Prezesowi Rady Ministrów (art. 21 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz. U. z 2016 r., poz.296) nie odnosi się przedmiotowo do zakresu działania administracji publicznej, będącej jednym z elementów władzy wykonawczej w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Publikacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem o charakterze ustrojowym wynikającym wprost z art. 190 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Brak tu jest w szczególności elementu władztwa administracyjnego wobec podmiotu zewnętrznego w stosunku do organu administracji publicznej mającego swe oparcie w materialnym prawie administracyjnym. Wskazany obowiązek nie jest też związany z jakąkolwiek indywidulaną sprawą administracyjną dotyczącą skarżących. W szczególności w wyniku realizacji tego obowiązku nie są ustalane lub kształtowane jakiekolwiek prawa lub obowiązki skarżących mające źródło w normach materialnego prawa administracyjnego. Podzielić należy przy tym pogląd, że związek zachodzący między analizowanym aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa administracyjnego musi być bezpośredni (por. np. P. Razowski, Niedopuszczalność drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2015, s. 272 i 276). Reasumując, działanie Prezesa Rady Ministrów w zakresie wykonywania przedmiotowej kompetencji nie może być rozumiane jako wydawanie innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2004, OSK 250/04 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2012 r., II OSK 2665/12 i cyt. tam orzecznictwo; prawomocne postanowienia WSA w Warszawie z 17 czerwca 2016 r., IV SAB/Wa 204/16).

Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę wniesioną przez K.G. w imieniu własnym oraz w imieniu Grupy Posłów na Sejm z powodu niedopuszczalności drogi sądowej z przyczyn przedmiotowych (tj. z uwagi na przedmiot zaskarżenia niepodlegający kognicji sądów administracyjnych).

II.3. W odniesieniu do skargi wniesionej w imieniu Grupy Posłów na Sejm RP zachodzi dodatkowa przesłanka niedopuszczalności skargi w postaci braku po stronie tego podmiotu zdolności sądowej (art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). W tym miejscu należy przypomnieć, że adwokat reprezentujący K. G. wyraźnie oświadczył, że stroną nie są poszczególne osoby fizyczne (Posłowie na Sejm RP), a grupa Posłów jako wnioskodawca w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 47/15. Grupa Posłów na Sejm RP nie mieści się wśród podmiotów wskazanych w art. 25 p.p.s.a. Brak również przepisu szczególnego, który przyznawałby grupie posłów na Sejm RP zdolność sądową w postepowaniu sądowoadministracyjnym (odrębną od zdolności sądowej wynikającej ze statusu osoby fizycznej). Powołany w piśmie z 1 sierpnia 2016 r. art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP dotyczy postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a nie postępowania przed sądami administracyjnymi.

II.4. W świetle niedopuszczalności skarg w związku z brakiem kognicji sądów administracyjnych bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy skarżący posiadają interes prawny w niniejszym postępowaniu. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnego ma charakter materialny i może być badana dopiero po stwierdzeniu, że skarga nie podlega odrzuceniu z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a.

III. Równocześnie Sąd zastrzega, że stwierdzenie niedopuszczalności przedmiotowych skarg nie może być interpretowane jako wyrażenie przez Sąd oceny prawnej, że Prezes Rady Ministrów nie jest zobowiązany do opublikowania przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt K 47/15. Sąd orzekł bowiem wyłącznie o tym, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a nadto, że Grupa Posłów na Sejm RP nie ma w tej sprawie zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kwestia oceny legalności zachowania Prezesa Rady Ministrów w sprawie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. może być natomiast między innymi przedmiotem postępowania przed Trybunałem Stanu (art. 198 ust. 1 Konstytucji RP), ewentualnie przedmiotem oceny w innych postępowaniach, gdzie przesłanką rozstrzygnięcia będzie ocena ewentualnej bezprawności zachowania piastuna organu władzy publicznej. Należy równocześnie podkreślić, że ewentualny delikt konstytucyjny nie kreuje per se sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niniejsze rozstrzygnięcie nie oznacza również, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2016 r., przytoczonego na s. 13 skargi. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie było jednak konieczne formułowanie wiążącej oceny prawnej w kwestii, czy utrata domniemania konstytucyjności przepisów zakwestionowanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2016 r. (sygn. akt K 47/15) nastąpiła już z chwilą publicznego ogłoszenia tego wyroku przez skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego.

IV. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

V. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.