Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. W. na działania Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie zapewnienia dostępu do zbioru danych przestrzennych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), odrzucił skargę A. W. na działania Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie niezapewnienia dostępu do danych przestrzennych.

W skardze, powołując się na art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), skarżąca zarzuciła organowi administracji niewykonywanie czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1916) oraz pkt 2.2. i 2.3 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, a także § 7 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214). Zdaniem skarżącej organ administracji nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta [...], spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami prawa, bowiem zbiór ten nie zawiera dwóch wymaganych przez przepisy prawa elementów, tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto – zdaniem skarżącej - zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze "schematem aplikacyjnym GML". Wyżej opisane zaniechanie organu administracji, w ocenie skarżącej, narusza jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. 2019, poz. 1446). Skarżąca wyjaśniła, że nieudostępnianie przez organ administracji pełnych danych, w sposób zgodny z prawem, skutkuje ponoszeniem przez nią wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług związanych z analizami przestrzennymi, w tym dostępem do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi aktami planistycznymi oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia takich aktów, a także studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z obszaru całej Polski. Dodała, że zapewnienie przedmiotowego dostępu służy głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych i bardziej szczegółowo wyjaśniła, jaką wartość ma szybki i łatwy dostęp do aktualizowanych danych.

We wnioskach skargi skarżąca zażądała zobowiązania organu administracji "do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy" oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Odnośnie do podstawy skargi, mającej wynikać z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd pierwszej instancji przyjął, opierając się na art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 782), że ostateczny termin utworzenia zbioru danych przestrzennych został wyznaczony na dzień 31 października 2022 r. W związku z tym uznał, że skoro w chwili orzekania wskazany termin nie upłynął, to brak podstaw, aby w ogóle rozważać zaistnienie przesłanek "skargi na bezczynność organu gminy", o których mowa w art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odniesieniu do pozostałych podstaw prawnych dopuszczalności skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani też inna czynność opisana w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Sankcjonowanie bezczynności organu dotyczy wyłącznie powierzonych mu kompetencji spraw indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji, nie są skierowane do określonego adresata. Jest to zatem obowiązek o charakterze generalnym, z którym nie jest skorelowane żadne indywidualne uprawnienie skarżącej, np. do żądania opublikowania określonych treści w zbiorze danych przestrzennych, bądź zmiany sposobu lub formatu publikacji danych już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, że czynności podejmowanych przez organ w wyżej opisanym zakresie, nie można określić jako władczych. W szczególności uprawnienia takiego nie formułuje, ani uprzednio obowiązujący art. 5 (...) [ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego], na który powołuje się skarżąca, ani też obecnie funkcjonujący art. 5 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (...), normujący ogólną zasadę, że każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Jest to publiczne prawo podmiotowe, które gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu, którym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści. Sięga ono zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej, leżące u podłoża prawa do informacji publicznej (...). Prawo to podlega ochronie na gruncie (...) [ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego] oraz w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek podmiotu zainteresowanego, w trybie przepisów (...) [tej ustawy] (rozdział 9)". Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych, nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (a przy tym i ewentualne zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi".

W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na:

a) bezzasadnym przyjęciu, iż przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wniesienia skargi na czynności udostępniania przez właściwe organy informacji zgromadzonych w zbiorach danych przestrzennych, gdyż czynności te nie mają charakteru indywidualnego; zdaniem skarżącej, po pierwsze, czynności w niniejszej sprawie były skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, a mianowicie do skarżącej, po drugie, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie ogranicza możliwości zaskarżania aktów lub czynności organów jedynie do takich, które mają charakter indywidualny; zdaniem skarżącej możliwe jest na jego podstawie kwestionowanie na drodze sądowej także innych działań organów, które naruszają uprawnienia osób, którym przysługują, wynikające z przepisów prawa;

b) bezzasadnym przyjęciu, iż art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie stanowi podstawy prawnej do wniesienia skargi na czynności udostępniania przez właściwe organy informacji w zbiorach danych przestrzennych, gdyż "obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a."; zdaniem skarżącej, istotą skargi był brak możliwości pozyskania danych obejmujących wszystkie elementy wymagane prawem, co uniemożliwia skarżącej skorzystanie z uprawnień gwarantowanych jej przepisami prawa wskazanymi w skardze, zatem nieprawidłowe udostępnianie danych narusza uprawnienia skarżącej niezależnie od tego, czy ma ono charakter władczy czy też nie;

2) art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu; zdaniem skarżącej, istotą skargi jest nieprawidłowe wykonywanie przez organ czynności nakazanych prawem, a nie brak takich czynności w ogóle; w ocenie skarżącej, "(p)rzedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem jako podstawę rozstrzygnięcia powołano m.in. przepis, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie";

3) art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż skarga była tzw. "skargą obywatelską" wniesioną na podstawie wskazanego przepisu, podczas gdy treść skargi nie dawała podstaw do takiej kwalifikacji; zdaniem skarżącej "(p)rzedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ukształtowało treść kwestionowanego orzeczenia (...) i bezpośrednio spowodowało, iż Skarga została odrzucona, a nie rozpatrzona co do istoty, albowiem Sąd I Instancji uznał, że skoro Skarga jest tzw. skargą powszechną to nie podlega kognicji sądów administracyjnych";

4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 277 k.p.a., polegające na odrzuceniu skargi z powodu błędnego przyjęcia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na ich pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy, które to uchybienie jest konsekwencją naruszeń przepisów postępowania, wskazanych powyżej;

2) art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż na ich podstawie skarżąca nie mogła wnieść skargi na niewykonywanie przez organ czynności nakazanych prawem (tj. czynności tworzenia zbiorów danych przestrzennych), gdyż ostateczny termin wykonania tych czynności jeszcze nie nadszedł; zdaniem skarżącej, skarga nie dotyczyła braku działania organu (art. 101a ust. 1 ab initio), ale działania organu, to jest dokonywania czynności naruszających prawa skarżącej (art. 101a ust. 1 in fine);

3) art. 17 ustawy o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w chwili wniesienia skargi nie upłynął jeszcze termin (tj. dzień 31 października 2022 r.) do stworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych; zdaniem skarżącej, wskazany termin dotyczy jedynie zbiorów danych dla tych aktów (w tym planów miejscowych), które obowiązywały w dniu wejścia w życie art. 5 ustawy nowelizującej (czyli w dniu 30 października 2020 r.), natomiast w Gminie Miasta [...] po tym dniu uchwalono kolejne plany zagospodarowania przestrzennego, zatem w stosunku do zbiorów danych dotyczących tych planów skarga jest aktualna.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia postanowienia i uwzględnienia skargi poprzez uznanie – na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. – "uprawnienia Skarżącej, wynikającego z przepisów prawa wskazanych w Skardze, do uzyskania dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Organu, spełniającego wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS, (...), czyli do zbioru danych przestrzennych zgodnego ze schematem aplikacyjnym GML".

W przypadku wydania orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono również o poinformowanie – na podstawie art. 155 § 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. – Ministra Rozwoju i Technologii o istotnych naruszeniach prawa ze strony organu, stwierdzonych przez NSA.

W końcu wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do stwierdzenia, że brak podstaw prawnych, aby przyjąć, że zaskarżona do sądu administracyjnego działalność organu administracji podlega zaskarżeniu, jest trafne, zaś żadna z podstaw kasacyjnych tego stanowiska skutecznie nie podważa.

Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżąca w skardze nie wskazała jednoznacznie podstaw prawnych dopuszczalności wniesionej skargi. Powołała się bowiem łącznie na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Takie określenie podstaw prawnych dopuszczalności skargi wymaga odniesienia się do każdej ze wskazanych podstaw.

Sąd pierwszej instancji w zakresie podstawy prawnej, mającej wynikać z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zajął błędne stanowisko. Przede wszystkim, co trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, Sąd ten dokonał błędnej wykładni art. 17 ustawy o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw. Rację ma skarżąca, że powołany przepis dotyczy jedynie danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego, które obowiązywały w chwili wejścia w życie powołanej ustawy i w związku z tym nie dotyczy on danych przestrzennych dla takich aktów, które weszły w życie później. Niemniej zasadność skargi kasacyjnej w tym zakresie nie ma istotnego znaczenia, gdyż w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca odsyła do art. 101 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że skargę na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może wnieść tylko ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez działania lub zaniechania opisane w art. 101a ust. 1 tej ustawy. Kwestia zaś naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej została przez Sąd pierwszej instancji trafnie oceniona przy okazji oceny podstawy prawnej dopuszczalności skargi skarżącej, mającej wynikać z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Otóż Sąd pierwszej instancji w tym zakresie trafnie przyjął, że przedmiotem skargi nie są działania organu administracji o indywidualnym charakterze. Jeżeli zaś przedmiotem skargi nie są działania o indywidualnym charakterze, to także skarga dotycząca takiego przedmiotu wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalna z uwagi na brak naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest bowiem powszechnie przyjęte, że w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem także w art. 101a ust. 1 tej ustawy, mowa jest o indywidualnym interesie prawnym lub uprawnieniu.

Przechodząc do dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny podstawy prawnej skargi opartej na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. konieczne jest w pierwszym rzędzie wyjaśnienie, co jest przedmiotem skargi skarżącej. W ocenie NSA za miarodajne w tym zakresie należy przyjąć twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej. Skoro Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę przyjmując, że nie dotyczy ona sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), to w skardze kasacyjnej, sporządzanej przez profesjonalnego pełnomocnika, należało wskazać, czego skarga dotyczyła i wykazać, że taki przedmiot skargi należy do właściwości sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej twierdzi się, że istotą skargi "był brak możliwości pozyskania przez Skarżącą danych obejmujących wszystkie elementy wymagane prawem". W innym miejscu skargi kasacyjnej twierdzi się, że istotą skargi "jest nieprawidłowe wykonywanie przez Organ czynności nakazanych prawem, a nie brak takich czynności w ogóle". Twierdzi się też, nawiązując do art. 101a ust. 1 ab initio i in fine ustawy o samorządzie gminnym, że skarga "nie dotyczyła braku działania Organu [art. 101a ust. 1 ab initio], ale działania Organu, to jest dokonywania czynności naruszających prawa Skarżącej" (art. 101 ust. 1 in fine). Jednakże z innych twierdzeń skargi kasacyjnej wynika, że czynność, która miała naruszyć prawa skarżącej to nie czynność, która wprost narusza takie prawa, lecz sposób wykonania przez organ administracji określonych czynności nakazanych prawem, mianowicie wadliwie (zdaniem skarżącej niezgodne z prawem) wykonanie takich czynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się bowiem, że istotą skargi "było zakwestionowanie niezgodnego z prawem sposobu udostępnienia danych, a nie brak tego udostępnienia w ogóle". To twierdzenie koresponduje z twierdzeniem zawartym w skardze, gdzie podnosi się po pierwsze, że organ administracji "nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych (...), spełniających wymagania nałożone (...) przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch wymaganych obowiązującymi przepisami prawa elementów (obiektów przestrzennych) tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego", po drugie, że ten zbiór danych przestrzennych "nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML".

Te wszystkie twierdzenia dotyczące przedmiotu skargi zostały powiązane z przepisami powołanymi w skardze, przy czym w skardze, poza przepisami mającymi stanowić podstawę prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), powołano przepisy, z którymi czynności organu administracji nie były zdaniem skarżącej zgodne (§ 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz § 7 pkt 1 wz. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego), a także przepisy, z których zdaniem skarżącej miał wynikać obowiązek organu administracji udostępnienia danych przestrzennych. W tym ostatnim zakresie skarżąca powołała się na art. 67a – 67c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Ostatnio wskazane przepisy przewidują obowiązek m.in. organów wykonawczych gmin, a więc takiego organu administracji, jaki jest stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie, udostępnienia danych przestrzennych. Taki obowiązek wynika z art. 67a ust. 1 oraz art. 67c ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 67c ust. 3 powołanej ustawy stanowi się, że dane przestrzenne, o których tutaj mowa, zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Z powyższego wynika, że skarżąca zaskarżyła podejmowane przez organ administracji czynności w zakresie udostępniania danych przestrzennych, przy czym nie kwestionowała tych, które zostały podjęte, lecz twierdziła, że poza tymi, których dokonano, należało podjąć jeszcze inne, mianowicie udostępnić dwa brakujące zdaniem skarżącej elementy oraz zastosować odpowiedni "schemat aplikacyjny".

Oceniając dopuszczalność tak rozumianej skargi w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w powołanym przepisie, to akty i czynności o indywidualnym charakterze (np. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07; M. Bogusz, Glosa do wyroku NSA z 20 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 611/08, Gdańskie Studia Prawnicze, Przegląd Orzecznictwa nr 3 z 2009 r., str. 11 – 18). W powołanej uchwale wręcz się stwierdza, że "(j)ak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów" oraz że "(a)kt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Ponadto w powołanej uchwale stwierdzono, że "z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", co oznacza, "że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata".

Skarżąca na żaden taki przepis w skardze kasacyjnej się nie powołała.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (punkt 2.1.1. uzasadnienia) wynika, że na uzasadnienie indywidulanego charakteru zaskarżonej czynności skarżąca powołuje się na to, że "zindywidualizowanie" tej czynności w ten sposób, że skarżąca została jej adresatem nastąpiło najpóźniej w chwili skierowania przez skarżącą do organu administracji żądania usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to jest jednakże błędne, gdyż skarżąca nie wskazała przepisu prawa, który stanowiłby, że w zakresie udostępniania danych przestrzennych określony podmiot może domagać się udostępnienia danych przestrzennych. Zatem skarżąca kierując do organu wskazane żądanie nie realizowała żadnego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Dodać należy, że w ramach tej argumentacji skarżąca niejako przyznaje, że udostępnianie danych przestrzennych ma ogólny, a nie indywidulany charakter. Pisze bowiem, że "jakkolwiek samo zakładanie czy prowadzenie zbioru danych przestrzennych można uznać za czynności o charakterze ogólnym, a nie indywidulanym, to już czynności udostępniania danych z tego zbioru konkretnemu wnioskodawcy ma charakter indywidulany – jest to bowiem czynność będąca reakcją na indywidualną próbę/wniosek o pozyskanie tychże danych przez daną osobę – w tym przypadku Skarżącą". Problem jednak w tym, że skarżąca nie wskazała przepisu prawa, z którego by wynikało, że dane przestrzenne mogą być udostępniane na wniosek. Z przepisów prawa wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji, nie tylko organu, który jest stroną niniejszego postępowania, ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak już wskazano, w art. 67c ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że dane przestrzenne zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. W związku z tym do udostępnienia danych przestrzennych znajdzie zastosowanie także art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, przewidujący, że usługi, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, są powszechnie dostępne za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jak również art. 11 i art. 12 tej ustawy zawierające odstępstwa od powszechnego dostępu do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy.

Niezależnie od wykazywania, że zaskarżona czynność ma indywidulany charakter skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawia stanowisko, według którego czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie muszą mieć indywidualnego charakteru (punkt 2.1.2. uzasadnienia). Wskazana argumentacja w istocie zasadza się na zagadnieniu dotyczącym charakteru prawnego znaków drogowych. W ocenie NSA jest ona nieprzekonująca, gdyż pomija uchwałę NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, w której rozstrzygnięto wątpliwości dotyczące prawnej kwalifikacji czynności z zakresu organizacji ruchu drogowego, przyjmując, że należą one do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Charakterystyczne jest to, że jak wynika z uzasadnienia uchwały, jednym z argumentów dla takiej kwalifikacji było to, że akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter indywidulany, a nie generalny.

Z powyższego wynika, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżona czynność nie miała indywidualnego charakteru i w związku z tym podstawą prawną jej zaskarżenia do sądu administracyjnego nie mógł być art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych należy wskazać, że również nie są one zasadne, przy czym zasadniczym powodem takiej oceny jest uznanie, że powołane przez skarżącą przepisy prawa, mające uzasadniać dopuszczalność skargi przed sądem administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), nie stanowią takiej podstawy. Bardziej szczegółowo odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych należy wskazać, co następuje.

Skoro przesądzono, że zaskarżona czynność nie ma indywidualnego charakteru i z tego powodu prawną podstawą jej zaskarżenia do sądu administracyjnego nie może być art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to bez istotnego znaczenia jest to, czy zaskarżona czynność ma władczy charakter. Aby ją zaskarżyć na podstawie powołanego przepisu musi mieć indywidulany charakter. Skoro nie ma takiego charakteru dla rozstrzygnięcia o dopuszczalności zaskarżenia na wskazanej podstawie nieistotne jest czy ma charakter władczy.

W rozpoznawanej sprawie nie przyjęto, że skarga dotyczy bezczynności organu administracji. Zatem podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarga dotyczy bezczynności jest niezasadna. Podstawa ta jest wynikiem pomyłki spowodowanej tym, że w innych podobnych sprawach z udziałem skarżącej przyjmowano, że skarga dotyczy bezczynności organu administracji.

Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w istocie skarga skarżącej była skargą, o której mowa w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż jak wykazano powołane przez skarżącą przepisy prawa, mające uzasadniać dopuszczalność skargi, okazały się nietrafne.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 277 k.p.a. jest w istocie powtórzeniem poprzednich podstaw kasacyjnych, a więc też jest niezasadna.

Podobnie należy ocenić podstawę kasacyjną zawierająca zarzut naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, gdyż z przytoczenia tej podstawy kasacyjnej wynika, że w istocie dotyczy ona naruszenia wcześniej powołanych przepisów postępowania.

Podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 17 ustawy o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw, jak już wskazano, okazały się zasadne, ale bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

W myśl art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.