II GSK 1707/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2022-09-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Małgorzata Rysz
Wojciech Maciejko /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 279/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1251; art. 72; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant straszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 279/22 w sprawie ze skarg P. G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 17 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zarejestrowania pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza solidarnie od P. G. i A. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 4. nakazuje zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk279/22 uwzględnił złożone przez A. G. i P. G. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (zwanego dalej SKO) z dnia 17 lutego 2022 r., nr [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...] w sprawie rejestracji pojazdu marki Peugeot 206, nr nadwozia: [...] (zwanej dalej decyzją dotychczasową). W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej k.p.a.) i przedwcześnie stwierdzono, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, że decyzja dotychczasowa nie była obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulegało kwestii, że błędnie wywiódł skarżący, iż decyzja dotychczasowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku homologacji w dniu rejestracji. Przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji dotychczasowej Prezydenta Miasta B. z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...] w postaci art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251, zwanej dalej u.p.r.), wbrew ocenie skarżących, nie wymagały w stosunku do tego pojazdu, wykazania się dokumentem homologacji (świadectwem zgodności WE, świadectwem zgodności z oświadczeniem zawierającym dane niezbędne do rejestracji, dopuszczeniem jednostkowym, decyzją o uznaniu dopuszczenia jednostkowego pojazdu względnie świadectwem dopuszczenia indywidualnego WE). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.p.r. dokument taki co do zasady jest wymagany; jeżeli jednak pojazd był już wcześniej zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przepis art. 72 ust. 2 pkt 1 u.p.r. wyłączał wymóg przedstawiania takiego dokumentu. Ze zgromadzonych dowodów wynikało, że przed rejestracją dokonaną decyzją Prezydenta z dnia 4 grudnia 2013 r. pojazd był już wcześniej rejestrowany w Polsce. Jak wynika chociażby z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1560/20 (CBOSA) pojazd wcześniej zarejestrowany w Polsce decyzją Starosty Powiatu O. z dnia 28 czerwca 2007 r.,nr [...]. Zatem orzekając o kolejnej rejestracji w dniu 4 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta B. nie miał obowiązku wymagać od strony dokumentu homologacyjnego i rejestrując pojazd bez niego, nie naruszył art. 72 u.p.r. w stopniu rażącym określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji Kolegium powinno jednak przed wydaniem decyzji w postępowaniu nieważnościowym ocenić, czy załączony do wniosku o rejestrację pojazdu zakończoną decyzją dotychczasową dowód rejestracyjny z poprzedniej rejestracji (dowód rejestracyjny poprzedniego właściciela) miał "niepodważoną moc prawną". Przepisy zastosowane przez Prezydenta, w postaci art. 72 ust. 1 pkt 5 u.p.r. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji

i oznaczania pojazdów (Dz.U. z 2016 r., poz. 1038, zwanego dalej r.s.r.) wymagały załączenia do podania o rejestrację pojazdu m.in. dowodu rejestracyjnego przekazanego stronie przez poprzedniego właściciela. Dowód taki stanowi potwierdzenie "aktu rejestracji" dokonanego decyzją o rejestracji pojazdu. W realiach badanej sprawy decyzja poprzednio rejestrująca pojazd (i stanowiąca podstawę wydania poprzedniego dowodu rejestracyjnego) została zakwestionowana co do jej prawidłowości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 19 maja 2021 r., nr [...], gdzie orzeczono na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. o stwierdzeniu wydania decyzji Starosty Powiatu O. z dnia 28 czerwca 2007 r.,nr [...] z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji Kolegium w badanej sprawie naruszyło przepisy o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) skoro wpływ "mocy prawnej" dowodu rejestracyjnego wydanego na podstawie decyzji, co do której stwierdzono wadę w trybie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. nie był "przedmiotem oceny" Kolegium i odpowiednia relacja z tak rozumianej "oceny" nie znalazła się w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w B. W skardze kasacyjnej, Kolegium zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium nienależycie rozpatrzyło materiał dowodowy stwierdzając, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 72 u.p.r. przy wydawaniu decyzji dotychczasowej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 k.p.a. i art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.

z 2018 r., poz. 570, zwanej dalej u.s.k.), poprzez przyjęcie, że Kolegium posiada kompetencje do oceny mocy wiążącej poprzedniego dowodu rejestracyjnego (wydanego w następstwie decyzji Starosty Powiatu O. z dnia 28 czerwca 2007 r., nr [...]), a także

c) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 19 maja 2021 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Starosty Powiatu O. z dnia 28 czerwca 2007 r., nr [...] podważała moc prawną poprzedniego dowodu rejestracyjnego, który ocenił jako prawidłowy Prezydent Miasta B. rejestrując pojazd decyzją z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący P. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca A. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła

o nieuwzględnianie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania

w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium nienależycie rozpatrzyło materiał dowodowy stwierdzając, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 72 u.p.r. przy wydawaniu decyzji dotychczasowej Prezydenta Miasta B. z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...] sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności prowadzonej w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (a w takim postępowaniu wydano zaskarżoną decyzję) w zasadzie nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Organ nadzoru ma jedynie sformułować swój pogląd, czy w dniu wydawania decyzji dotychczasowej organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym naruszył prawo i czy stopień tego naruszenia można skwantyfikować jako rażący, a więc nieakceptowalny

z punktu widzenia podstaw praworządnego państwa, a następnie wydać jedną z decyzji przewidzianych przez art. 158 § 1 i 2 k.p.a. Na tle badanej sprawy nie było miejsca na prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym gromadzenie dowodów oraz ich interpretację, a tym samym na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz na obrazowania wyników oceny dowodów w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Wszystkie dowody wymagające oceny organu nadzoru jurysdykcyjnego (Kolegium) już znajdowały się

w aktach sprawy prowadzonej przez Prezydenta Miasta B. z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zarejestrowania pojazdu. Tym samym Kolegium jako organ nadzoru ani nie stosowało art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez gromadzenie materiału dowodowego, ani też nie musiało uzupełniać dowodów; nie mogło więc dojść do naruszenia tych przepisów, a tym bardziej do naruszenia

w stopniu wymaganym przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak przyjął to Sąd I instancji.

Wynik badanej sprawy zależał wyłącznie od oceny prawnej, czy to, że decyzja badana w trybie nieważnościowym (o zarejestrowaniu pojazdu) była poprzedzona decyzją rejestrującą tenże pojazd na rzecz poprzedniego właściciela, która okazała się – również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności – decyzją obarczoną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tworzy, czy też nie tworzy wadę nieważności tej kolejnej decyzji rejestrującej pojazd. Na podstawie tej pierwszej bowiem wydano dowód rejestracyjny stanowiący załącznik do podania o kolejną rejestrację zakończoną decyzją badaną właśnie, w granicach zawisłej sprawy, w postępowaniu nieważnościowym. Nie ulega kwestii, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 17 lutego 2022 r.,

nr [...] o rejestracji pojazdu była poprzedzona decyzją rejestrującą pojazd, jaką wydał Starosta Powiatu O.(decyzja z dnia 28 czerwca 2007 r., nr [...]). Decyzja Starosty Powiatu O. została uznana w postępowaniu nieważnościowym za dotkniętą wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co nastąpiło decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 19 maja 2021 r., nr [...]; tę decyzję Kolegium w O. wydało wykonując prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1560/20. To, że decyzję dotychczasową, a więc decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 17 lutego 2022 r., nr [...] o rejestracji pojazdu oparto na innej decyzji ostatecznej (bo nie ulega kwestii, że dokonywanie "kolejnej rejestracji" wymagającej załączenia do podania poprzedniego dowodu rejestracyjnego jest oparciem jednej decyzji o drugą), tj. Starosty Powiatu O. z dnia 28 czerwca 2007 r.,nr [...], co do której następnie stwierdzono wadę nieważności, w żadnym względzie nie może być kwalifikowane jako wada nieważności tej drugiej decyzji. Taką konstrukcję, a więc oparcie jednej decyzji na drugiej, podczas gdy w nadzwyczajnym trybie wyeliminowano z obrotu prawnego tę pierwotną, k.p.a. kwalifikuje jako ewentualną wadę skutkującą wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z nim, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona.

W art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesądzono, że wadliwość decyzji, na jakiej organ oparł kolejną decyzję prowadzić może wyłącznie do wznowienia postępowania, nie zaś – jak przyjął to Sąd I instancji – do stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. Taka wadliwość stanowi wadę procesu, a nie wadę rozstrzygnięcia. To w postępowaniu wznowionym właściwy organ musi wykazać, czy doszło do stanu "uchylenia lub zmiany" pierwotnej decyzji, a w realiach badanej sprawy – gdyby nawet toczyło się postępowanie wznowione – czy wydanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym, w którym ograniczono się do stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.) można kwalifikować jako taki właśnie stan wady wznowieniowej. Zgodnie natomiast z zasadą wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a.,

a w szczególności z domniemaniem prawidłowości decyzji ostatecznej, nie można – jak miało to miejsce w zaskarżonym wyroku – podejmować prób podciągania niektórych przypadków wad procesu administracyjnego odpowiadających formule art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. pod wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przeciwnie, przepis art. 16 § 1 k.p.a. działa w kierunku utrwalania stanu wykreowanego przez decyzję ostateczną, dopóki nie nastąpi wyraźny przypadek odstępstwa od tej zasady, a więc jednoznaczna wada kwalifikowana decyzji lub procesu ją poprzedzającego. Nie jest więc tak, że dowód rejestracyjny jakiwydano poprzedniemu właścicielowi pojazdu na podstawie decyzji Starosty Powiatu O. z dnia 28 czerwca 2007 r.,nr [...] był dowodem o ułomnej "mocy prawnej" i skoro decyzję o rejestracji obarczono wadą nieważności, nie eliminując wszak tej decyzji z obrotu prawnego (decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 19 maja 2021 r., nr [...] ograniczono się do stwierdzenia decyzji Starosty z naruszeniem prawa) to dowód ten nie był pełnowartościowym załącznikiem do podania o kolejną rejestrację, zakończoną badaną tu z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 17 lutego 2022 r., nr [...] o rejestracji pojazdu. Jest zgoła przeciwnie. Właśnie po to w art. 158 § 2 k.p.a. przewidziano przypadki, w których pomimo wady nieważności należy pozostawiać niektóre wadliwe decyzje w obrocie prawnym, aby szanować utrwalone już stosunki prawne i ciąg interesów uczestników obrotu prawnego działających w zaufaniu do decyzji ostatecznej. Skoro do dziś nie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzji o rejestracji pojazdu z dnia 28 czerwca 2007 r.,nr [...], to tym samym w sferze wykonywania praw płynących z tej decyzji (nie wyłączając posługiwania się wydanym dowodem rejestracyjnym, który jest odmianą zaświadczenia o dokonanej rejestracji), poprzedni właściciel winien być traktowany jak osoba w uprawniona do poruszania się pojazdem po drogach i dysponowania nim, w tym również do przekazania dowodu nowemu właścicielowi pojazdu, aby ten mógł zabiegać o nową rejestrację pojazdu i własny dowód rejestracyjny, co zresztą miało miejsce. Wbrew ocenie Sądu I instancji, decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 17 lutego 2022 r., nr [...] orzekająca o rejestracji pojazdu wskutek podania, do którego załączono poprzedni dowód rejestracyjny wydany w oparciu o wadliwą ale nie wzruszoną decyzję

o rejestracji pojazdu, nie jest w żadnym względnie, z tego powodu, nawet podejrzana

o wadę kwalifikowaną, tj. o wadę rażącego naruszenia prawa (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w postaci obowiązujących wówczas art. 72 ust. 1 pkt 5 u.p.r. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 r.s.r.

Sąd I instancji stwierdzając zatem, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 17 lutego 2022 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...] w sprawie rejestracji pojazdu nie naruszała w stopniu rażącym regulacji o homologacji (organ rejestrujący pojazd nie miał obowiązku żądania homologacji z uwagi na zwolnienie wynikające z art. 72 ust. 2 pkt 1 u.p.r.) – co było poza sporem i nie znalazło następnie odbicia w zarzutach skargi kasacyjnej – powinien był skargę oddalić.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Argumentacja tego zarzutu prezentowała się podobnie do zarzutu już zbadanego wcześniej i zmierzała do wykazania, że błędnie przyjęto, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 19 maja 2021 r., nr [...]

w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Starosty Powiatu O. z dnia 28 czerwca 2007 r.,nr [...] podważała moc prawną poprzedniego dowodu rejestracyjnego, który ocenił jako prawidłowy Prezydent Miasta B. rejestrując pojazd decyzją z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...]. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (zd. pierwsze); wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi (zd. drugie). W skardze kasacyjnej nie wskazano, jaka cześć akt sprawy sądowej nie została przez Sąd I instancji uwzględniona przy orzekaniu. Nie wykazano też że nie dochowano wymogom formy posiedzenia; Sąd I instancji rozpoznał skargę na rozprawie.

Zarzut naruszenia art. 1 k.p.a. i art. 1 u.s.k. również nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy i odnieść oczekiwanego skutku. Pierwsza z regulacji normuje zakres przedmiotowy k.p.a., a w sprawie przecież w ogóle nie toczył się spór o podleganie postępowania w sprawie rejestracji pojazdów przepisom k.p.a. Druga zaś ma walor przepisu ustrojowego; statuuje samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego. Przepisy art. 174 p.p.s.a. pozwalają na oparcie zarzutu kasacyjnego wyłącznie na przepisach prawa materialnego lub przepisach postępowania.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).