Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Partii Politycznej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II SO/Wa 25/22 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku K. P. o wymierzenie grzywny Partii Politycznej [...] za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 6 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku K. P. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność Partii Politycznej [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 2 października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej: wymierzył Partii Politycznej [...] grzywnę w kwocie 300 zł (pkt 1 sentencji) oraz zasądził od ww. organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji).

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 20 listopada 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Partii Politycznej [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 2 października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W piśmie procesowym z 13 kwietnia 2022 r. K. P. zawarł wniosek o wymierzenie organowi, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), grzywny w związku z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. Wskazał, że 20 listopada 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Partii Politycznej [...], jednak skarga ta nie została przekazana w terminie.

W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga na bezczynność, która nie została przekazana do Sądu, nie dotyczyła tego organu albowiem z jej treści wynikało, że wnioskodawca skarży bezczynność [...].

W ocenie Sądu pierwszej instancji wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a i złożenie wniosku w tym zakresie przez stronę skarżącą. Przy czym powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu sądu orzekającego. Zgodnie z przytoczonym przepisem Sąd bowiem "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny, nie będąc do tego bezwzględnie zobligowanym. Przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie organowi grzywny należy zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. W niniejszej sprawie znajduje nadto zastosowanie przepis szczególny - art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; zwanej dalej: "u.d.i.p."). Przedmiotem skargi z dnia 20 listopada 2021 r. jest bowiem bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z ww. przepisem przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Z akt sądowych sprawy o sygn. II SAB/Wa 310/22 wynika, że skarga, złożona za pośrednictwem operatora pocztowego, wpłynęła do organu w dniu 25 listopada 2021 r., zatem od tej daty rozpoczął bieg piętnastodniowy termin do wykonania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Termin ten upłynął z dniem 10 grudnia 2021 r. Skarga z 20 listopada 2021 r. (zarejestrowana w Sądzie pod ww. sygnaturą) przekazana została do Sądu przy piśmie organu z 6 maja 2022 r.

Powyższe oznacza, że w sprawie wystąpiła przesłanka formalna (nieprzekazanie skargi wraz z aktami administracyjnymi w terminie) oraz okoliczności uzasadniające wymierzenie organowi grzywny. Sąd ten stwierdził, że zaszła podstawa do wymierzenia organowi grzywny w wysokości wskazanej w punkcie pierwszym sentencji postanowienia, stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. i w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd, wymierzając grzywnę, wziął pod uwagę komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r., które wyniosło 5662,53 zł (M.P. z 2022 r., poz. 175), charakter sprawy oraz okres zwłoki organu w przekazaniu skargi (ponad 5 miesięcy), jak również fakt, że do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny organ przekazał skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę i wyjaśnił przyczyny opóźnienia. W ocenie tego Sądu wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia uchybienia obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. i pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany.

O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 206 p.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ, zaskarżając je w całości. Zdaniem organu na skrzynki mailowe partii [...] nie wpłynął wniosek skarżącego z 2 października 2020 r. Nadto doręczona za pośrednictwem poczty skarga na bezczynność została wysłana przez skarżącego na adres partii [...], ale skarżący nie załączył do niej wniosku o informacje publiczną, a skargę skierował na "bezczynność [...]". Z tych przyczyn skarga na bezczynność została potraktowana jako nieporozumienie, czy też żart, i nie została przekazana do Sądu.

W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.

w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego

i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5).

Okoliczności niniejszej sprawy są w istocie niekwestionowane. Skarga złożona za pośrednictwem operatora pocztowego wpłynęła do organu w dniu 25 listopada 2021 r. Dopiero przy piśmie z 6 maja 2022 r. skarga ta została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wpłynęła 11 maja 2022 r. i została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Wa 310/22). Zatem prawidłowo ustalił to Sąd pierwszej instancji, iż piętnastodniowy termin do wykonania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg właśnie 25 listopada 2021 r. a upłynął z dniem 10 grudnia 2021 r. Oznacza to, że w sprawie organ spóźnił się 5 miesięcy z przekazaniem skargi.

Niekwestionowane są również okoliczności opóźnienia w przekazaniu skargi przez organ. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się jedynie do oceny tychże okoliczności w kontekście art. 55 § 1 i art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie rację można przyznać organowi, że Sąd pierwszej instancji nie wspomniał w swych rozważaniach prawnych o skierowaniu skargi z 20 listopada 2021 r. "na bezczynność [...]", co mogło wprowadzić organ w błąd. W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego okoliczność ta nie ma jednak większego wpływu na ocenę zachowania organu.

W niniejszej sprawie pismem z 2 października 2020 r. K. P. wniósł do Partii [...] o udostępnienie informacji publicznej. Następnie pismem z 20 listopada 2020 r. wniósł skargę na bezczynność Partii [...] (za jej pośrednictwem do WSA w Warszawie) w związku z niezałatwieniem wniosku z 2 października 2020 r. Dopiero w treści tej skargi, prawdopodobnie przez pomyłkę, wskazał, że "zaskarża bezczynność [...]" w przedmiocie rozpoznania wniosku z 2 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w aktach przedmiotowej sprawy II SO/Wa 25/22 znajduje się odpis skargi na bezczynność Partii [...] z 20 listopada 2020 r., w której nie ma błędnie wskazanego [...] (wnioskodawca załączył już poprawioną wersję swojej skargi). Natomiast błąd, na który powołuje się [...], widnieje w skardze na bezczynność tej Partii z tego samego dnia, ale znajdującej się w aktach II SAB/Wa 310/22. Niemniej, w ocenie Sądu, powyższe okoliczności nie dawały podstaw do uznania wniesionej skargi na bezczynności jako żartu lub pomyłki, tak jak to przedstawiła [...].

W sytuacji, w której organ powziął wątpliwości co do adresata skargi, powinien je rozwiać wzywając skarżącego do sprecyzowania swojego pisma. Tymczasem organ w tej sprawie nie zrobił nic, aż do 6 maja 2022 r. Bez związku z niniejszą sprawą o wymierzenie grzywny są z kolei okoliczności związane wykazywaniem przez skarżącego doręczenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, te bowiem będą oceniane w ramach postępowania ze skargi na bezczynność organu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wywiązanie się przez organ z obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, skarżący mógł wprowadzić [...] w błąd przez umieszczenie w treści skargi na bezczynność nazwy [...], jednak z okoliczności sprawy wynika, że była to jedynie pomyłka, którą łatwo było zweryfikować z kontekstu sprawy albo przez zwrócenie się do skarżącego. Tymczasem [...] w żaden sposób na ten błąd nie zareagowała, czym naruszyła art. 54 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, uwzględniając przedmiotowy wniosek, dostatecznie rozważył okoliczności sprawy

i prawidłowo przyjął, że organ uchybił terminowi na przekazanie skargi, co uprawniło ten Sąd do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (w okolicznościach niniejszej sprawy – w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.).

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyłączną przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt niewypełnienia przez organ ww. obowiązków w terminie. Oznacza to, że sam fakt niewywiązania się przez organ z ww. powinności jest wystarczającą przesłanką do wymierzenia grzywny. Od okoliczności sprawy i ich oceny przez sąd zależy, czy grzywna zostanie wymierzona i w jakiej wysokości – sąd zatem może organowi wymierzyć grzywnę, choć w okolicznościach konkretnej sprawy może się okazać to niecelowe. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o celowości wymierzenia organowi grzywny.

Odnośnie zaś wysokości grzywny wskazać należy, iż została ona wymierzona w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji uzasadnił jej wysokość, uznając, że kwota 300 zł spełni dyscyplinująco – restrykcyjny i prewencyjny charakter grzywny. Orzeczona grzywna nie stanowi nawet jednej setnej możliwej do wymierzenia grzywny i nie sposób przyjąć, że jest ona wynikiem nieprawidłowo zastosowanych przepisów p.p.s.a. Wysokość grzywny jest uzasadniona okolicznościami niniejszej sprawy i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący zażalenie organ.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.