Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wpisu informacyjnego - oddala skargę -

IV SA/Wa 61/12

UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Główny Lekarz Weterynarii (dalej "organ"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek spółki "I." Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej "skarżąca") sprawy zakończonej postanowieniem organu z dnia [...] września 2011 r. nr [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w S. o dokonanie wpisu informacyjnego o nr [...], utrzymał własne postanowienie w mocy.

II. Zaskarżone postanowienie organu zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Pismem datowanym na [...] sierpnia 2011 r. skarżąca wniosła do organu o stwierdzenie nieważności "decyzji o dokonaniu wpisu w systemie RASFF skutkującego powiadomieniem informacyjnym o nr [...]".

2. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., wydanym na podstawie art.61a k.p.a., organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej, stwierdzając że informacja wpisana do systemu RASFF nie jest decyzją administracyjną.

3. Pismem datowanym na [...] października 2011 r. skarżąca wniosła do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., organ utrzymał własne postanowienie z dnia [...] września 2011 r. w mocy.

Uzasadniając własne stanowisko, organ wskazał w szczególności, że zgodnie z art.50 ust.1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury we zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. UE L 31 z 1 lutego 2002 r., str.1 - 24; Polskie wydanie specjalne: rozdz.15, t. 06, s.463 - 486), system RASFF jest jedynie siecią służącą powiadamianiu o bezpośrednim lub pośrednim niebezpieczeństwie grożącym zdrowiu ludzkiemu, pochodzącym z żywności lub pokarmu. Czynność polegająca na wpisaniu informacji do systemu jest czynnością materialno - techniczną, nie jest natomiast decyzją administracyjną. Nie ma zatem podstaw prawnych do wszczynania w stosunku do tejże czynności postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art.156 i nast. k.p.a.

IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie organu, podnosząc przeciwko niemu oraz przeciwko postanowieniu z dnia [...] września 2011 r. zarzuty naruszenia art.2 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania administracyjnego: art.6, art.7 w związku z art.8, art.9, art.10, art.11, art.40 §1, 77 § 1 w związku z art.75 § 1, w związku z art.80 k.p.a. oraz art.12 k.p.a., art.104 k.p.a. w związku z art. pkt 1 k.p.a., art.15 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca w szczególności podniosła, że akty organów administracji publicznej kierowane do podmiotów prawa winny być kwalifikowane stosownie do ich treści, nie zaś stosownie do nazwy, którymi je opatrzono. Kwestionowany przez skarżącą wpis do systemu RASFF wpływa na prawa i obowiązki skarżącej, nie ma zatem charakteru wyłącznie technicznego, czy też informacyjnego, jak twierdzi organ. Wpis ten posiada zatem charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym dopuszczalne jest jego kwestionowanie w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 -zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie organu jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny

wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Nie budzi zastrzeżeń ocena organu, że w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania nadzorczego regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do następujących wniosków:

Zgodnie z art.61a§ 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materiaIno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Zgodnie z art.156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, Komentarz do k.p.a. LEX) zakresem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności objęte są więc przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134, tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Nie mogą natomiast podlegać stwierdzeniu nieważności czynności materialno-techniczne ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczeń (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1983 r., I SA 794/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 92: " 1. Pismo właściwego organu administracji, informujące o wstąpieniu wskazanej osoby w stosunek najmu lokalu mieszkalnego (art. 691 k.c.), jest zaświadczeniem, a

nie decyzją administracyjną 2. Brak jest podstaw do stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.").

Trafnie wskazał organ, że kwestionowany przez skarżącą wpis do systemu RASFF, skutkujący powiadomieniem informacyjnym o nr [...] nie jest decyzją administracyjną. Z przepisów prawnych stanowiących podstawę do dokonywania wpisu nie można bowiem wywieść, że wpis stanowi władcze rozstrzygniecie indywidualnej sprawy administracyjnej (orzeczenie o prawach lub obowiązkach administracyjnych podmiotu prawa), który to element przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania danej czynności procesowej organu administracji jako decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2005 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.), urzędowe kontrole przeprowadzane przez organy Inspekcji Weterynaryjnej, obejmują zadania dotyczące powiadamiania o niebezpiecznej żywności, w tym żywności pochodzenia zwierzęcego oraz paszach określonych w przepisach o paszach oraz o materiałach i wyrobach przeznaczonych do kontaktu z żywnością, w ramach sieci systemu RASFF.

Zgodnie z art. 11 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. Ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 1.2.2002, str. 1—24, z póżn. zm.; Polskie wydanie specjalne: rozdz. 15 tom 06 s. 463 - 486), żywność i pasze przywożone do Wspólnoty w celu wprowadzenia na rynek we Wspólnocie powinny być zgodne z wymogami prawa żywnościowego lub warunkami uznanymi przez Wspólnotę za przynajmniej im odpowiadające, bądź w przypadku gdy istnieją konkretne umowy między Wspólnotą i krajem wywozu, być zgodne z wymogami zawartymi w tych umowach.

Stosownie do art. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) Nr 16/2011 z dnia 10 stycznia 2011 r. ustanawiającej, środki wykonawcze dla systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych i środkach żywienia zwierząt (Dz.Urz. UE L 6 z 11,1.2011, str. 7—10), "powiadomienie informacyjne w celu zwrócenia uwagi" oznacza powiadomienie informacyjne związane z produktem, który znajduje się w obrocie jedynie w powiadamiającym państwie będącym członkiem sieci; albo nie został wprowadzony do obrotu; albo nie znajduje się już w obrocie. Ponadto stosownie do art. 4 w/w rozporządzenia, członkowie sieci wysyłają powiadomienia informacyjne do punktu kontaktowego bez zbędnej zwłoki. Powiadomienia te zawierają wszystkie dostępne informacje, dotyczące w szczególności rodzaju zagrożenia i produktu, ze strony którego występuje zagrożenie. Natomiast punkt kontaktowy Komisji przekazuje powiadomienia informacyjne wszystkim członkom sieci bez zbędnej zwłoki, po przeprowadzeniu weryfikacji powiadomień.

Kwestionowaną przez skarżącą czynność należy zaliczyć do odrębnej kategorii czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. do kategorii innych niż określone w pkt 1-3 (a więc decyzje i postanowienia) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Z cytowanego przepisu p.p.s.a. wynika, że wskazane wyżej akty lub czynności mogą być bezpośrednio przedmiotem skargi do sądu administracyjnego z zastrzeżeniem wymogów formalnych oraz terminu określonych w art.52 § 3 p.p.s.a.

Jak podkreśla się w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (Tadeusz Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz) ratio legis tego postanowienia rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania.

Biorąc pod uwagę postanowienia art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 1-3 tego przepisu oraz postanowieniami art. 1, należy przyjąć, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 zakreślają następujące elementy:

1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 14 stycznia 2009 r. (II GPS 7/08, ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 51). W postanowieniu tym NSA zwrócił uwagę, że podczas gdy decyzja administracyjna stanowi oświadczenie woli organu administracji publicznej, akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa;

2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, nr4, poz. 139);

3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 pozostają więc akty o charakterze generalnym (np. obwieszczenie o rejestracji przedpoborowych) (por. również J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995, s. 52; J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z 24 marca 1998 r., II SA 1155/97, OSP 1999, nr 9, s. 448-449 i M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Sam. Ter. 2000, nr 1-2, s. 180-181; odmiennie M. Jaśkowska, Właściwość sądów..., s. 587-591; por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2003 r., OPS 4/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 8);

4) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 - zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Jak już (por. uwagi 2-16 do § 1 art. 3) ustalono - w aspekcie podmiotowym - do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie tego pojęcia jest uprawniona szeroka i zróżnicowana wewnętrznie kategoria organów administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym. Oznacza to, że szerokie jest spektrum jednostek organizacyjnych prowadzących "działalność administracji publicznej" podlegających kontroli sądów administracyjnych. W takim też szerokim - w aspekcie podmiotowym - zakresie podlegać będą kontroli sądu administracyjnego akty i czynności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 (por. również M. Bogusz, Pojęcie aktów..., s. 177-178). W aspekcie przedmiotowym w zakresie aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 nie mieszczą się wszelkie przejawy działania organów administracji publicznej podlegające kwalifikacji jako czynności prawne w rozumieniu przepisów prawa cywilnego [por. postanowienie NSA z 21 lutego 1997 r., I SA 264/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 182 i uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 17 czerwca 1997 r., FPS 2/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 147 oraz M. Bogusz, Pojęcie aktów..., s. 178-179 i B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 15]. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tak też przyjął WSA w Gdańsku w wyroku z 13 października 2009 r. (I SA/Gd 220/09, LexPolonica nr 2288973). Z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający do zakwalifikowania aktu lub czynności jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości..., s. 15 i wyrok WSA w Olsztynie z 20 września 2006 r., II SA/Ol 456/06, LexPolonica nr 418482);

5) akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy za trafne stanowisko organu, że wobec braku przedmiotu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej należało w niniejszej sprawie odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art.61a§1 k.p.a.

Jednocześnie stwierdzić należy, że wobec jednoznacznego wskazania w piśmie skarżącej z dnia [...] sierpnia 2011 r., że przedmiotem żądania skarżącej jest stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie miał podstaw do zakwalifikowania tego pisma jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art.52 § 3 p.p.s.a.

Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.