Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] , uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydana w następującym stanie sprawy:

Na wniosek Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r. wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie potwierdzenie nabycia przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), położonej w [...] nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] pow. [...] m2, objętą KW Nr [...] , jako zajętej pod drogę publiczną (gminną) ul. [...] Właścicielem tejże nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. byli Z.T. i I. S., które aktem notarialnym z [...] marca 1999 r., rep A nr [...] zbyły ją na rzecz "[...] " sp. z o.o. w [...] . Ulica [...] , w oparciu o uchwałę Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz.urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...]) zaliczona została do kategorii drogi lokalnej miejskiej, która z dniem 1 stycznia 1999 r., stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...), stała się drogą gminną.

Przed wydaniem obecnie zaskarżonej decyzji, sprawa potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości była już rozpoznawana i rozstrzygana przez organy. Wydana wówczas decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. potwierdzająca skutek z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2013 r. I SA/Wa 1679/13, od którego kasacyjna oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2016 r. I OSK 1053/14.

W tym stanie rzeczy sprawa nabycia z mocy prawa własności tej nieruchomości stanowiła przedmiot ponownego rozpoznania Wojewody [...] , który wskazywał, że jedynym dokumentem mającym potwierdzać zajęcie działki nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) drogą, jest mapa sytuacyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] w dniu [...] maja 2011 r. pod nr [...]. Dokument ów jako miarodajny dla czynienia ustaleń w zakresie zajętości nieruchomości drogą publiczną podważony został w wyroku z 16 grudnia 2013 r. Na podstawie zaś analizy pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie (w tym m.in. zdjęć lotniczych) organ wojewódzki doszedł do przekonania, że od 1997 r. do 2008 r. teren przedmiotowej działki stanowił utwardzony przez właściciela kostką brukową parking dla klientów salonu samochodowego oraz znajdował się we władaniu spółki z o.o. [...], która to spółka dopiero [...] września 2005 r. wyraziła zgodę na dysponowanie terenem przez Miasto [...] na cele związane z budową ulicy [...]. Zwracał jednocześnie uwagę, że gmina nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających, że władała nim przed 1 stycznia 1999 r. Dowodu takiego nie mogła stanowić także w jego ocenie przekazana przez zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] dokumentacja budowy i odbioru wodociągu zaopatrującego w wodę budynek usytuowany na działce sąsiedniej (nr [...]). Prowadzenie wodociągu nie ma bowiem nic wspólnego z drogami publicznymi jak i sprawowanym zarządem tymi drogami. Mając zatem na względzie, że w sprawie nie została wykazana przesłanka zajęcie nieruchomości drogą publiczną oraz publicznoprawnego nią władania, decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] .

W następstwie rozpoznania odwołania od tej decyzji, wniesionego przez Prezydenta [...] , Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Odwołując się do opinii sporządzonej w toku postępowania odwoławczego przez uprawnionego geodetę A.G., Minister wywodził, że do zajęcia ww. działki pod pas drogowy doszło, lecz nie w wymiarze deklarowanym w projekcie podziału nieruchomości, ale wyłącznie w zakresie jej południowo zachodniego narożnika. Zauważał jednak, że jednoznaczne stwierdzenie o zajęciu działki nr [...] lub jej części naruszałoby w rażący sposób zasadę proporcjonalności, ujętą w art. 7b k.p.a. W konsekwencji czego uznawał, że "przez zaistniałe wątpliwości nie można stwierdzić o spełnieniu przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną". W dalszej zaś kolejności stwierdzał, że organ zobowiązany jest zebrać i rozpatrzeć w sposób wyczerpujący, cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonać oceny , czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.)

Odnosząc się z kolei do stanowiska organu pierwszej instancji co do niespełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego zwracał uwagę, że według odwołującego się w aktach sprawy znajduje się przedmiotowo istotne pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2018, do którego dołączony został protokół odbioru pasa drogowego po budowie wodociągu z dnia [...] grudnia 1998 r., zgodnie z którym przedstawiciel Urzędu Gminy [...] przy udziale przedstawiciela [...] przejęli teren po wykonanych robotach. Protokół ten, wbrew twierdzeniom Wojewody [...], powinien zostać uznany za przedmiotowo istotny, a przez to rozpatrzony jako dowód na władanie nieruchomością. Powołując się przy tym na art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zauważał, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością. Niemniej wywodził, że ocena czy również nad nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha było sprawowane władanie publiczne w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r. będzie możliwa dopiero po stwierdzeniu zajęcia przedmiotowej nieruchomości lub jej części pod drogę w ww. dacie.

Konkludując zaś te rozważania stwierdził, że wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, tj. prawidłowego ustalenia i udokumentowania kwestii zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej nieruchomości lub jej części, pod drogę publiczną.

Od decyzji tej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] sp. z o.o. w [...], żądając jej uchylenie w całości oraz zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania na podstawie zebranego już w sprawie materiału dowodowego decyzji administracyjnej kończącej postępowanie instancyjne przed organami administracji publicznej i rozstrzygającej ostatecznie spór zaistniały w tej sprawie.

W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu wywodziła, że Minister nie miał żadnych merytorycznych, ani procesowych podstaw, aby uchylać decyzję organu wojewódzkiego z uwag na rażąco wadliwie przeprowadzone postępowanie i kierować do niego sprawę, celem ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, nawet w ograniczonym zakresie. Zwłaszcza, że uzasadniając swoje stanowisko Minister pominął całkowitym milczeniem wszystkie dowody i wnioski z nich wynikające - zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] na podstawie których, uwzględniając treść wcześniejszych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2016 r. wydanych w tej sprawie, tę decyzję wydano. Zwracała nadto uwagę, że w czasie trwającego już 9 lat postępowania dowodowego, zarówno przed organami administracji publicznej, jak i sądami administracyjnymi - działający w imieniu Prezydenta [...] Wydział Prawny dla Dzielnicy [...], nie był w stanie wskazać żadnych dowodów potwierdzających faktyczne władztwo nad sporną częścią działki nr [...] w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Krańcowo zauważała, że w sprawach dotyczących sąsiednich działek (nr [...] ) [...] czerwca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wydał dwie decyzje, gdzie domówił uchylenia decyzji negatywnych wojewody wydanych w oparciu o art. 73 powołanej wyżej ustawy. Przy czym decyzje te podjęte zostały na bazie identycznego materiału dowodowego jak w niniejszej sprawie, a wniesione na nie skargi Prezydenta [...] zostały oddalone wyrokami WSA w Warszawie z 14 maja 2019 r. I SA/Wa 1410/18 oraz I SA/Wa 1411/18.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sprzeciw jest zasadny, gdyż Minister infrastruktury i Rozwoju wydając decyzję wykroczył poza granice wyznaczone art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające go do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. - miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcie postępowania (a to w związku z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r.) - stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest w świetle powyższego przepisu dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy sytuacji gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione istotne ustalenia stanu faktycznego umożliwiające prawidłowe rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Tak sytuacja będzie więc co do zasady zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy decydując się na zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien bowiem brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale również mieć na względzie i inne przepisy procedury administracyjnej, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej czy ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r. sygn. akt. I SA/Wa 406/14, Lex nr 1595798).

Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z[...] kwietnia 2018 r., takiego rodzaju naruszenia norm procedury administracyjnej prowadzącego do braku możliwości zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia na gruncie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwłaszcza przy uwzględnieniu zakresu kompetencji organu odwoławczego (z których Minister skorzystał pozyskując dodatkowy dowód z opinii geodezyjnej), stwierdzić nie sposób.

Wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody z dokumentów umożliwiające jego rekonstrukcję zostały już bowiem zostały pozyskane. Wynika z nich przy tym niezbicie, co zresztą przyznaje sam Minister, że objęta postępowaniem nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była w całości zajęta drogą publiczną (drogą gminą) - ul. [...]. Można jedynie ewentualnie w tym wypadku rozważać – w świetle treści opinii geodezyjnej z [...] kwietnika 2019 r. – zajęcie jej w niewielkim fragmencie obejmującym południowo-zachodni narożnik, o pow. ok. 2 do 3 m2 (na taką powierzchnię może wskazywać analiza map załączonych do opinii). Choć i w tej części jak się wydaje Minister nie ma pewności co do wykazania zajętości gruntu drogą, o czym świadczy zawarte na stronie 4 uzasadnienia jego decyzji zdanie: "Przez zaistniałe wątpliwości nie można stwierdzić o spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną". Godzi się zaś przypomnieć, że ze względu na wywłaszczeniowy charakter regulacji art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...] przepis ten winien być wykładany w sposób zawężający, a przesłanki w nim określone (w tym przesłanka zajęcia nieruchomości drogą publiczną w relewantnej dacie) muszą być wykazane w sposób niewątpliwy, co wyklucza ich domniemywanie. Skoro zatem zebrany w postępowaniu poprzedzających wydanie decyzji pierowszoinstancyjnej materiał dowodowy, uzupełniony o dodatkowe dokumenty na etapie postępowania odwoławczego, pozwala na zrekonstruowanie elementów stanu faktycznego sprawy niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia, rolą Ministra było wyprowadzenie na jego bazie własnych konkluzji i subsumcji ustalonego w ten sposób stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego. Istotą postępowania odwoławczego jest wszak ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy, a nie li tylko kontrola pierwszoinstancyjnego orzeczenia. To zaś oznacza, że zobligowany jest on także do samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych już w aktach, a jeśli uznaje je za niewystarczające także ewentualnego przeprowadzenia w tym względzie dodatkowego postępowania dowodowego w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., co w tym wypadku zresztą miało miejsce.

Podjęcie zaś w takich uwarunkowaniach rozstrzygnięcia eliminującego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji w celu dalszego poszukiwania przez ów organ bliżej nieokreślonych dowodów na potwierdzenie okoliczności, których zaistnienia mimo wieloletniego prowadzenia postępowania nie udało się tak organowi pierwszej instancji jak i stronie zainteresowanej wykazać, traktować należy wyłącznie jako pretekst, mający na celu uniknięcie zajęcia w sprawie merytorycznego stanowiska. Tym bardziej, że – jak słusznie wywodziła skarżąca- uzasadniając swoją decyzje Minister sam, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1 k.pa. (a więc wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), pominął całkowitym milczeniem część dowodów i wniosków z nich wynikających, zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...], na podstawie których, uwzględniając treść wcześniejszych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2016 r., tę decyzję wydano. Sformułowany przezeń z kolei zarzut rażącego naruszenia przez Wojewodę przepisów procedury administracyjnej w istocie nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony. W szczególności nie wskazano w skarżonej decyzji jakich dowodów i jakich okoliczności z nich wynikających organ pierwszej instancji nie uwzględnił. Nie sposób bowiem tego uzasadnienie doszukiwać się w odmiennej od Wojewody oceny znaczenia w sprawie dokumentów załączonych do pisma zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2018 r. Czym innym jest bowiem ocena określonego dowodu (środka dowodowego) czyniona przez organy, a czym innym pominięcie dowodu, które to pominięcie ewentualnie można by dopiero rozpatrywać w kategorii naruszenia (być może także rażącego) reguł postepowania dowodowego. Wydając zatem kwestionowaną decyzję Minister Inwestycji i Rozwoju naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym nieadekwatnym do hipotezy normy prawnej w nim zawartej. To z kolei powoduje, że podjęta w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzja kasacyjna nie może się ostać.

Podkreślić jednocześnie należy, że podejmując niniejsze orzeczenie Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc możliwości potwierdzenia przejścia własności przedmiotowej nieruchomości (jej części) na rzecz gminy, lub jej wykluczenia (jak orzekł organ pierwszej instancji). Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpoznawania sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy, lecz ma wyłącznie charakter formalny. Sąd bada w takim wypadku jedynie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 § 1a ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona samodzielnej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgormadzonego w aktach i w aspekcie poczynionych na jego podstawie ustaleń stanu faktycznego, przy uwzględnieniu ocen prawnych sformułowanych w wyrokach I SA/Wa 1679/13 i I OSK 1053/14, dokona jego subsumcji pod normę prawną z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...]. Podjętą zaś na tej podstawie decyzję, której treści Sąd nie przesądza, uzasadni zgodnie z wymogami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a.