Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.

Postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku H. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] września 1960 r. o odmowie przyznania A. G. i innym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła H. B., reprezentowana przez radcę prawnego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło, na podstawie art. 61a § 1 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...], nr [...], z [...] września 1960 r. o odmowie przyznania A. G. i innym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał na niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która już była przedmiotem oceny Kolegium we wcześniejszym postępowaniu nadzorczym. Kolegium podniosło, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2003 r. Kolegium stwierdziło już nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1960 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem złożyła H. B. podnosząc, iż w postanowieniu SKO w [...] z [...] lutego 2013 r. odmawiającym skarżącej dostępu do akt bezzasadnie przyjęto, że aktem notarialnym nr [...] z [...] listopada 1948 r. A. T. sprzedała ogół swych praw do nieruchomości. Sprzedaż dotyczyła bowiem tylko części tego prawa, wyrażającej się w ułamku [...]. Zgodnie z załączonym do wniosku H. B. z [...] stycznia 2013 r. o umożliwienie dostępu do akt odpisem księgi wieczystej nr [...] A. T. pozostaje współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości w części [...]. Wobec powyższego, Kolegium niezasadnie przyjęło, iż stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości były tylko J. G. i A. D. Stroną tego postępowania była również A. T. i miała interes prawny w jego rozstrzygnięciu, gdyż jego wynik dotyczył bezpośrednio jej prawa jako współwłaścicielki nieruchomości objętej wnioskiem.

Postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z [...] sierpnia 2017 r., nr [...].

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż na wstępnym etapie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji bada istnienie przesłanek formalnoprawnych warunkujących jego dopuszczalność.

Organ wskazał, iż pominięcie stron, niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu, niedoręczenie decyzji to wady postępowania, które dotyczą naruszenia procesowych obowiązków organu względem strony. Okoliczność wskazująca na brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu może być wyłącznie podstawą żądania wznowienia postępowania administracyjnego przez osobę pozbawioną tego prawa, na gruncie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z ugruntowanym poglądem sądów administracyjnych, który Kolegium podzieliło, enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 kpa przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały bowiem ujęte w katalogu zamkniętym wskazanym w art. 156 kpa. Ponadto, oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. W konsekwencji, niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 316/05; z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1146/08 oraz z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10).

Wobec powyższego, w ocenie organu nadzoru, nieuczestniczenie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną jest podstawą do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast okoliczności wyczerpujące dyspozycję powołanego przepisu nie mogą stanowić jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, bowiem zastosowanie niewłaściwego trybu nadzwyczajnego do wzruszenia decyzji ostatecznej stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji nadzorczej.

Dodatkowo, Kolegium podniosło, iż w dniu [...] września 2003 r. stwierdzono już nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1960 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Żądanie wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, która pozostaje w obrocie prawnym, czyli w okolicznościach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res iudicata), skutkuje odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61 a § 1 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3086/14, LEX nr 1734065).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła H. B., reprezentowana przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 61a § kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo iż w sprawie zaistniały podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1960 r.;

2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 kpa, poprzez niestwierdzenie przez organ nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1960 r., które zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w zakresie pominięcia przez organ jednej ze stron tego postępowania;

3) art. 6 i 7 w zw. z art. 77 kpa, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie miała interesu prawnego w otrzymaniu dostępu do akt postępowania oraz odpisu orzeczenia SKO [...] z [...] września 2003 r., pomimo że posiadanie przez nią tego interesu zostało przez nią należycie wykazane.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie skorzystanie przez skarżącą z instytucji wznowienia w terminach przewidzianych w art. 148 § 2 kpa nie było możliwe. Po uzyskaniu informacji o decyzji SKO w [...] z [...] września 2003 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1960 r., w dniu [...] stycznia 2013 r. skarżąca wystąpiła do Kolegium o wydanie jej poświadczonego odpisu tej decyzji w celu ustalenia prawidłowości jej wydania oraz wszczęcia i przeprowadzenia postępowania spadkowego po A. T. w Polsce.

Skarżąca podniosła, iż postanowieniem z [...] lutego 2013 r., znak [...], Kolegium odmówiło jej dostępu do akt sprawy wskazując na brak interesu prawnego skarżącej w uzyskaniu odpisu decyzji Kolegium z [...]września 2003 r. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium utrzymało ww. postanowienie w mocy, pomimo iż skarżąca przedstawiła w tym zakresie właściwe dokumenty spadkowe (w oryginałach, z tłumaczeniem przysięgłym oraz klauzulą apostille).

Skarżąca podniosła, iż w konsekwencji powyższego pozbawiona została możliwości ochrony swoich praw w postępowaniu wznowieniowym, co czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1960 r. W ocenie skarżącej, uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność ww. orzeczenia pozwoli wyeliminować niezgodny z prawem stan prawny rzutujący w oczywisty sposób na uprawnienia skarżącej w postępowaniu dekretowym, pozwoli też urzeczywistnić zasadę wyrażoną w art. 6 i 7 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] września 1960 r. o odmowie przyznania A. G. i innym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 kpa. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ocena legalności zaskarżonego postanowienia wymaga zatem ustalenia przez Sąd, czy organy prawidłowo zastosowały w rozpoznawanej sprawie art. 61a § 1 kpa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na tle przytoczonej regulacji prawnej słusznie podnosi się, iż zastosowanie tej regulacji może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Innymi słowy mówiąc, instytucja odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego po to aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem o wszczęcie postępowania powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt: II OSK 1609/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co równie istotne, ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 kpa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (przeszkody natury podmiotowej). Drugą zaś przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (przeszkody natury przedmiotowej). Choć inne uzasadnione przyczyny nie zostały w powołanym przepisie skonkretyzowane, to nie ulega wątpliwości Sądu, iż przesłanka ta dotyczy sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z takimi sytuacjami będziemy mieć przykładowo do czynienia, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt: I OSK 2159/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany pogląd sąd w składzie orzekającym w całości podziela.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru uznał, iż jej okoliczności dają podstawy do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych. W ocenie organu, po pierwsze, zaistniałe w sprawie okoliczności wskazują na brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu, co może być wyłącznie podstawą żądania wznowienia postępowania, nie może zaś stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Po drugie zaś, wniosek skarżącej dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] września 1960 r., którego nieważność stwierdzono już decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2003 r.

Analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organu nadzoru, iż w sprawie wystąpiły okoliczności dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie w skardze, argumentacja skarżącej koncentruje się na tym, iż na skutek wadliwych działań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] poprzedniczka prawna wnioskodawczyni, której przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] września 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej, w sposób bezprawny została pozbawiona możliwości kontroli decyzji Kolegium z [...] września 2003 r. o stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia oraz skorzystania z możliwości złożenia w terminie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego powołaną decyzją nadzorczą z [...] września 2003 r. W ocenie Sądu, prawidłowo uznał organ odwoławczy, iż podnoszone przez skarżącą uchybienia procesowe nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] września 1960 r. Rację ma bowiem organ, iż pominięcie stron, niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu, niedoręczenie decyzji są wadami postępowania, które dotyczą naruszenia procesowych obowiązków organu względem strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 kpa przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że również okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym wskazanym w art. 156 kpa. Ponadto oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Wobec powyższego, niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 316/05; z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1146/08 oraz z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10, publ. w internetowej bazie orzeczeń: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, a więc warunki wydania decyzji, zaś jej wadliwość jest konsekwencją naruszenia norm proceduralnych. Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji, ma charakter z reguły materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 787 i nast.). Wznowienie postępowania i uchylenie decyzji dotychczasowej umożliwia rozpatrzenie sprawy na nowo, zaś stwierdzenie nieważności eliminuje decyzję z obrotu prawnego od początku; w tym postępowaniu rozpatrzenie sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją jest wykluczone (op. cit., str. 690-691).

Tymczasem w niniejszej sprawie, niezależnie od tego, w jaki sposób określa skarżąca wady kwestionowanego orzeczenia: czy jako pozbawienie strony możliwości brania udziału w postępowaniu, czy jako pominięcie w postępowaniu administracyjnym osoby, której przysługiwało prawo strony – jest to wadliwość procesowa wyczerpująca dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zatem, co do zasady, wadliwość ta nie może jednocześnie stanowić wady materialnoprawnej decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podjęcie w takim stanie sprawy postanowienia utrzymującego w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie prawa własności czasowej, odpowiada prawu - a podniesione w skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7, a rozwiniętą w art. 77 § 1 kpa, tj. w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Znajdował on bowiem oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Sąd nie stwierdził również aby w toku postępowania organy uchybiły innym normom postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), orzekł jak w sentencji.