II SA/Wa 851/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-01-12	
Data wpływu	2014-05-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Żurawska-Matusiak	
Symbol z opisem	6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458; art. 36 ust. 6; Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska - Matusiak, Andrzej Góraj, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania jednorazowej nagrody uznaniowej 1. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
UZASADNIENIA

Rada Gminy w S. w dniu [...] czerwca 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] o przyznaniu Wójtowi Gminy S. jednorazowej nagrody uznaniowej za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej w wysokości 84% wynagrodzenia brutto, jakie Wójt otrzymał w dniu 25 maja 2012 r. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 2 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz § 10 ust. 2 pkt 16 statutu Gminy S..

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że w toku badania uchwały będącej przedmiotem skargi stwierdził, że podane w jej podstawie prawnej przepisy określają jedynie kompetencje rady gminy do ustalenia wynagrodzenia wójta, ale nie stanowią o możliwości przyznania mu przez radę nagrody. Wskazał, że z treści art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, iż pracownikowi samorządowemu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, za szczególne osiągnięcia w pracy można przyznać nagrodę. W ocenie Wojewody, z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych wynika zaś, że nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej mogą otrzymać jedynie pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, a także pracownicy, których stosunek pracy został nawiązany na podstawie powołania. Podstawą zatrudnienia wójta jest natomiast wybór. Wynika to wprost z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. W związku z tym, iż taka podstawa zatrudnienia nie została wskazana przez ustawodawcę w art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, jako uprawniająca do nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, to pracownicy zatrudnieni z wyboru nie otrzymują takich świadczeń. Zdaniem Wojewody, żadne inne przepisy nie dają również podstaw do przyznania pracownikom zatrudnionym na podstawie wyboru takich nagród. W tej sytuacji zaskarżona uchwała została podjęta bez upoważnienia ustawowego, a tym samym jest nieważna.

Wojewoda podniósł również, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w S. naruszyła art. 7 Konstytucji RP, w myśl którego organy władzy publicznej, do których zalicza się również organy gminy, mają prawo i obowiązek działania na podstawie i w granicach określonych przepisami.

Wyjaśnił także, że z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Do odpowiedzi na skargę dołączona została uchwała Rady Gminy w S. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o uchyleniu zaskarżonej przez Wojewodę [...] uchwały Rady Gminy w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływana także jako "ustawa") stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

W myśl u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 ustawy).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Wojewody [...] jest uchwała Rady Gminy w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przyznania Wójtowi Gminy S. jednorazowej nagrody uznaniowej. Mocą tej uchwały Rada Gminy S. przyznała Wójtowi tej Gminy jednorazową nagrodę uznaniową w wysokości 84% wynagrodzenia miesięcznego brutto za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepis art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych. Z przepisu tego wynika, że pracownikowi samorządowemu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3, za szczególne osiągnięcia w pracy może być przyznana nagroda. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych wynika zaś, że nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej mogą otrzymać jedynie pracownicy zatrudnieni na podstawie umowy o pracę oraz których stosunek pracy został nawiązany na podstawie powołania.

Podstawą zatrudnienia wójta jest natomiast wybór. Wynika to wprost z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pracownikach samorządowych. Słusznie Wojewoda [...] wskazuje, że skoro podstawa ta nie została wskazana przez ustawodawcę w art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, jako uprawniająca do nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, to pracownicy zatrudnieni z wyboru nie mogą otrzymać takich świadczeń. Również żadne inne przepisy nie dają podstawy do przyznania pracownikom zatrudnionym na podstawie wyboru takich nagród.

W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepis art. 36 ust. 6 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w S. naruszyła nadto art. 7 Konstytucji RP, w myśl którego organy władzy publicznej, do których zalicza się również organy gminy, działają na podstawie i w granicach prawa.

Zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a zatem z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., sąd administracyjny nie był uprawniony do stwierdzenia jej nieważności. W takiej sytuacji wobec istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności należało, w oparciu o przepis art. 94 ust. 2 u.s.g., orzec, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Odnosząc się natomiast do kwestii uchylenia zaskarżonej uchwały, uchwałą Rady Gminy w S. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzić należy, iż okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotową skargi. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.

W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (sygn. akt K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne, powstałe wcześniej, a istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących, tj. do dnia podjęcia aktu uchylającego przedmiotową uchwałę (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10 oraz w wyroku z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 458/08 – dostępne w CBOSA). Wobec powyższego w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił wniosku Rady Gminy w S. o umorzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł, jak w sentencji.