III OSK 999/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2025-05-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Olga Żurawska - Matusiak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 501/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 188 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209, art. 184 art. 206 w zw. z art. 207 §  1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (sprawozdawca) Protokolant: Starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 501/24 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy R. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla punkt 4 zaskarżonego wyroku i zasądza od Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy R. na rzecz skarżącego A. Z. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz skarżącego A. Z. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 501/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. (dalej: "skarżący" oraz "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy R. (dalej: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej:

- zobowiązał Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy R. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kosztu zamontowania bilbordu reklamowego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku);

- stwierdził, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku);

- oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 3 sentencji wyroku) oraz

- zasądził od Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy R. na rzecz skarżącego 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 4 sentencji wyroku).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości zamontowanych bilbordów reklamowych, daty ich zamontowania oraz cen. Ponadto zwrócił się o informacje dotyczące nośnika reklamowego przy ul. [...] i informacje co było przedmiotem reklamy na tym nośniku i czy nośnik był udostępniany do reklam firmom zewnętrznym, a jeżeli tak to za jaką cenę i w jakim okresie. Finalnie skarżący wniósł o przesłanie kopii faktur wystawionych za dzierżawę nośnika, jeżeli był dzierżawiony, za okres od 1 stycznia 2024 roku do dnia udostępnienia informacji publicznej oraz kopii umowy dzierżawy tego nośnika / ewentualnie umowy kupna i faktury za dzierżawę / zakup reklamy.

Pismem z 10 lipca 2024 r. A. Z. złożył skargę na bezczynność organu. Dyrektorowi Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy R. zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżący domagał się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r., stwierdzenia bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Dyrektor Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy R. jest jedyną osobą, która takiej odpowiedzi mogła udzielić. Wniosek trafił do skrzynki odbiorczej ePUAP organu w okresie, gdy dyrektor był zajęty intensywnymi przygotowaniami do [...] wydarzenia plenerowego organizowanego w [...] w ramach [...], które jest wydarzeniem o randze państwowej, a następnie przebywał na urlopie. W organie nikt z pracowników nie jest uprawniony do dysponowania zawartością skrzynki e-PUAP. Dyrektor zajął się sprawą niezwłocznie po odebraniu i odczytaniu wniosku, co nastąpiło w dniu 29 lipca 2024 r. Pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Organ wskazał, że udzielił kompletnej informacji dotyczącej podjętych działań oraz w zakresie, w jakim określone obowiązki nakłada na niego ustawa.

W zakresie żądania orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, że wniosek ten jest bezzasadny. Samo ewentualne przekroczenie przez organ terminów to za mało do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona więc miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Analiza biegu sprawy nie uzasadnia z kolei uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność, nawet jeśli uznać, że była zawiniona przez organ, to jednak nie świadczyła o złej woli organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem zobowiązał Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy R. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kosztu zamontowania bilbordu reklamowego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy R. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti wskazał, że przekonanie skarżącego o pozostawaniu organu w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej jest trafne. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest w ogóle kwestionowane, także w odpowiedzi na skargę, że rzeczywiście, mimo wpływu wniosku w dniu [...] czerwca 2024 r., informacja została udzielona dopiero 1 sierpnia 2024 r., a więc po otrzymaniu skargi, co miało miejsce 10 lipca 2024 r. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jasno stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Według ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Art. 15 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy natomiast terminu udostępnienia informacji po zawiadomieniu wnioskodawcy o dodatkowych kosztach jej udzielenia, co w sprawie w ogóle nie miało miejsca. Nie mają przy tym znaczenia powody, dla których podmiot zobowiązany do udzielenia informacji jej nie udzielił lub zaniechał powiadomienia, o jakim mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w tym dotyczące jego organizacji czy funkcjonowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji spełnione zostały także pozostałe warunki uznania stanu bezczynności w rozpoznawanej sprawie, skoro na gruncie przepisów ustawy o bezczynności można mówić tylko wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, obejmująca informacje o jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania publiczne w zakresie ich statusu prawnego lub formy prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, dysponowanym majątkiem, trybie działania jednostek organizacyjnych, treści i postaci dokumentów urzędowych. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 22 grudnia 2015 r.; sygn. akt II SAB/Kr 199/15) nie ulega wątpliwości, że taką jednostką organizacyjną wykonującą zadania publicznego samorządu gminnego jest także publiczna biblioteka gminna. Wynika to wprost z art. 18 i 19 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2393 ze zm.). Każda gmina ma obowiązek utworzenia przynajmniej jednej biblioteki publicznej, poprzez którą następuje zaspokajanie potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczenie w upowszechnianiu wiedzy i kultury. Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy R. jest samorządową instytucją kultury realizującą zadania publiczne w zakresie wspomnianej ustawy o bibliotekach, jak również ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 87 ze zm.). Zgodnie z art. 4 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności między innymi organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Oznacza to, że dyrektor biblioteki publicznej w zakresie wykonywania obowiązków związanych z kierowaniem taką jednostką organizacyjną jaką jest biblioteka publiczna ma obowiązek udostępniania informacji publicznej o której ma wiedzę lub pozostającej w jego dyspozycji.

Sąd zgodził się również ze skarżącym, że informacje dotyczące bilbordów reklamowych posiadanych przez Bibliotekę (w tym ich ilości, daty zamontowania oraz cen), jak również dane dotyczące nośnika reklamowego usytuowanego przy ul. [...] (w tym informacje o przedmiocie reklamy oraz o ewentualnym udostępnianiu nośnika firmom zewnętrznym, wraz z żądaniem przedstawienia okresu i ceny tego udostępnienia oraz faktur i umowy dzierżawy) stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h u.d.i.p.). Nie ulega również wątpliwości, że wydatki poniesione przez bibliotekę na bilbordy reklamowe, jak również dzierżawę nośnika reklamowego usytuowanego przy ul. [...] finansowane były ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w ww. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Z tej też przyczyny dane odnoszące się do wysokości środków publicznych wydatkowanych przez organ administracji publicznej we wnioskowanym zakresie stanowią informację publiczną. W świetle powyższego Dyrektor Biblioteki powinien załatwić wniosek poprzez udostępnienie żądanych informacji, ewentualnie powinien wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co winno nastąpić w przypadku stwierdzenia przez organ, że informacje te objęte są ochroną przewidzianą w art. 5 u.d.i.p., lub też w przypadku zakwalifikowania żądanych informacji publicznych, jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przy jednoczesnym uznaniu, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, który warunkuje uzyskanie dostępu do tego rodzaju informacji.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Dyrektor Biblioteki - poprzez udzielenie w dniu 1 sierpnia 2024 r. części wnioskowanej informacji, jak również nieudzielenie informacji w pozostałej części (z uwagi na uznanie jej za informację przetworzoną) - dopuścił się bezczynności. W ocenie Sądu taka sekwencja zdarzeń czyni skargę zasadną w zakresie, w jakim organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpoznania wniosku bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, przy jednoczesnym niepodjęciu żadnych czynności umożliwiających wydłużenie tego terminu. Mając również na uwadze, że Dyrektor Biblioteki nie odpowiedział w pełni na wniosek z dnia [...] czerwca 2024 r. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", zobowiązał Dyrektora Biblioteki do rozpatrzenia wniosku w zakresie kosztu zamontowania bilbordu reklamowego. Informacja dotycząca kosztów zamontowania bilbordu, nie może być klasyfikowana jako informacja przetworzona, w sytuacji, gdy nie wymaga przetworzenia czy też analizy. Zobowiązanie Sądu do rozpatrzenia wniosku wskazuje na konieczność zapewnienia transparentności i dostępu do informacji, które są istotne dla obywateli, w tym skarżącego.

Sąd meriti uznał nadto, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że jego działanie nie było zamierzone, a wynikało z przygotowania wydarzenia kulturalnego, a następnie planowanego urlopu. Jak również po części było skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz błędnej kwalifikacji danych objętych wnioskiem.

Jednocześnie Sąd uznał, że nieprawidłowości, których dopuścił się organ nie są tego rodzaju, aby uzasadniały nałożenie nań sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Suma pieniężna pełni jedynie akcesoryjną funkcję prewencyjno-represyjną wobec organu. Celem jej jest przede wszystkim zrekompensowanie uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności organu administracji. W analizowanym przypadku skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, które mogłyby sugerować, że wskutek bezczynności organu doznał jakiejkolwiek straty, zarówno majątkowej, emocjonalnej, czy też zdrowotnej. Z tych względów Sąd nie uznał zasadności wniosku o przyznanie sumy pieniężnej.

Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że o zobowiązaniu organu w pkt 1 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w pkt 2 na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a., w pkt 3 na podstawie art. 151 P.p.s.a., a w pkt 4 na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 501/24 wniósł skarżący, kwestionując go w części dotyczącej pkt 2, 3 i 4.

Skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 133 § 1, art., 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na oddaleniu skargi w części, w zakresie zasądzenia od organu sumy pieniężnej oraz stwierdzeniu, że bezczynność organu w punkcie 1 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji nie uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w sytuacji gdy działanie organu nie było w żaden sposób usprawiedliwione oraz braku uwzględnienia faktu, że wnioskowana informacja publiczna udostępniona została na skutek wniesienia skargi na bezczynność do sądu, a nie dobrej woli organu, a także braku pełnej oceny pisma skarżącego przesłanego przed posiedzeniem niejawnym do akt sprawy;

- art. 200, art. 205 par. 1 i 2 oraz art. 209 P.p.s.a. poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w wysokości 100 zł podczas, gdy prawidłowa wysokość zasądzonych kosztów winna wynosić 580 zł albowiem skarżący działał przez pełnomocnika będącego adwokatem i WSA w Warszawie winien zastosować par. 2 art. 205 P.p.s.a., a nie jak to miało miejsce w wyroku par. 1 tego przepisu jakby skarżący działał bez pełnomocnika, co jednak nie miało miejsca i było błędem ze strony Sądu.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez orzeczenie zgodnie ze skargą wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł również o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony ponad czterokrotnie. Organ nie odpowiadał na wniosek o udostępnienie informacji publicznej aż do czasu, kiedy otrzymał skargę na bezczynność w tym zakresie. Nawet po wniesieniu skargi do sądu organ udostępnił jedynie część informacji. Organ jednocześnie wskazał, że biblioteka zatrudnia 10 osób. Jest niewiarygodne, aby w trakcie nieobecności dyrektora organu nikt nie zarządzał taką instytucją. Jednocześnie, gdyby organ rzeczywiście był zajęty i mógłby to udowodnić to mógł skorzystać z prawa do przedłużenia terminu na udostępnienie informacji publicznej, czego jednak nie zrobił. Zatem nie były to powody, dla których można by usprawiedliwiać bezczynność organu.

Pismo pełnomocnika organu z dnia 20 maja 2025 r. stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną zostało zwrócone pełnomocnikowi w trybie art. 66 § 1 P.p.s.a. W dniu 16 czerwca 2025 r. pełnomocnik organu złożył ponownie pismo zatytułowane "odpowiedź na skargę kasacyjną", w którym wniósł o jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu ww. pisma podniesiono m.in., że skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakiego rodzaju szkody majątkowej lub niemajątkowej doznał w wyniku pozostawania organu w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za zasadny uznać należy zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., to jest zarzut dotyczący zasądzenia przez Sąd pierwszej instancji zwrotu kosztów postępowania z pominięciem kosztów zastępstwa procesowego skarżącego kasacyjnie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 200 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl art. 205 § 2 P.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Jak wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) stawka minimalna opłaty wynosi w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w innych sprawach 480 zł. Skoro zatem w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji skarżący kasacyjnie był reprezentowany przez adwokata oraz zgłosił wniosek o przyznanie należnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (zgodnie z art. 210 § 1 P.p.s.a.) rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 sentencji wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji musi być uznane za wadliwe. Do niezbędnych kosztów postępowania w pierwszej instancji zaliczyć bowiem należy wpis od skargi wynoszący 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie w wysokości 480 zł.

Odnosząc się z kolei do pierwszego ze wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że zarzut ten, pomimo wielu przepisów wskazanych w warstwie opisowej, koncentruje się w swej istocie na dwóch aspektach, to jest braku oceny całokształtu okoliczności sprawy przez Sąd pierwszej instancji i w konsekwencji braku stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a.) jak i braku uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej (na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.). Zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd uwzględnia skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2024 r.; sygn. akt III OSK 1783/24). Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r.; sygn. II OSK 381/18).

Mając na względzie powyższe zapatrywania Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że bezczynność organu nie może być uznana za rażącą. Bezczynność ta nie wynikała bowiem ze złej woli organu, lecz z wadliwej organizacji pracy. Jednocześnie organ dokonał błędnej interpretacji wniosku skarżącego kasacyjnie a zatem nie ma podstaw do uznania, że zaniechanie w prawidłowej realizacji wniosku wynikało z jego celowego działania. Brak było zatem podstaw, jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, by zwłoce organu przypisać charakter rażący.

Odnosząc się z kolei do drugiej kwestii objętej warstwą opisową analizowanego zarzutu wskazać należy, że w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do uznania sądu administracyjnego. Co istotne, nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował sądu administracyjnego do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, albo wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Zauważyć zatem należy, iż skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej jest fakultatywne, a więc oparte na instytucji uznania sędziowskiego, to ewentualna ingerencja w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego i niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic takiego uznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W judykaturze podnosi się, że suma pieniężna stosowana być powinna w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jej nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 grudnia 2021 r.; sygn. akt II OSK 2024/21 oraz z dnia 21 czerwca 2022 r.; sygn. akt III OSK 4797/21). W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie skonstatował, że brak było podstaw do przyznania skarżącemu kasacyjnie sumy pieniężnej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zaniechanie organu nie wykazywało cech celowego, zamierzonego i nacechowanego złą wolą postępowania.

Odnosząc się finalnie do wskazanych w treści omawianego zarzutu art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że regulacje te nie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną jeżeli wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę, pomimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt bądź oparł orzeczenie na własnych ustaleniach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. O naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można by mówić, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. ma m. in. miejsce jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Żadna ze wskazanych wyżej wad proceduralnych nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną w zakresie odnoszącym się do drugiego z podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów. Działając zatem na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie czwartym i uznając, że istota sprawy w tym zakresie jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę w zakresie żądania skarżącego kasacyjnie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. (orzeczenie jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku).

Mając z kolei na uwadze wywody odnoszące się do pierwszego z podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma innych niż wskazano wyżej usprawiedliwionych podstaw, dlatego też na mocy art. 184 P.p.s.a. w pozostałej części skargę kasacyjną oddalił (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku).

Z kolei działając na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie w całości, z uwagi na to, że skarga kasacyjna została uwzględniona tylko w niewielkiej części (orzeczenie jak w punkcie trzecim sentencji wyroku).