Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi I. W. i H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2008 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz I. W. i H. W. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez I. i H. W. – reprezentowanych przez pełnomocnika, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 30 maja 2008 r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty [...] z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...] z dnia 15 września 1947 r.

Wniesienie skargi zapadło w następującym stanie faktycznym:

Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w [...], aktem nadania z dnia 15 września 1947 r., wydanym na podstawie art. 25, art. 33 i art. 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279, zwanego dalej dekretem o ustroju rolnym i osadnictwie" oraz orzeczenia z dnia 6 sierpnia 1947 r., nr [...], nadała J. W. stanowiące własność Skarbu Państwa gospodarstwo - osadę położoną w miejscowości [...], obejmujące grunty rolne o powierzchni około 0,37 ha oraz dom mieszkalny i stajnię (garaż).

Następnie, orzeczeniem z dnia 25 marca 1948 r., nr [...], o wykonaniu aktu nadania, Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 31 i art. 35 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie oraz § 21 rozporządzenia wykonawczego z dnia 9 stycznia 1947 r. (Dz. U. nr 10, poz. 45), przeniósł na rzecz J. W. prawo własności gospodarstwa, obejmującego działki nr a i nr b z mapy [...], o powierzchni 0,2716 ha, położne w [...].

Wnioskiem z dnia 31 października 2006 r. I. W. i H. W. (dalej jako skarżący), wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności m.in. orzeczenia Starosty [...] z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...] z dnia 25 marca 1948 r., nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa i z przekroczeniem postanowień dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie.

W uzasadnieniu wniosku, powołując się na art. 1 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie, skarżący wskazali m.in., że w dniu 14 października 1946 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność osoby fizycznej, a jej prawowitym właścicielem był ich dziadek – [...] F. (F.) W. (obecnie F. K. E. W.), urodzony [...] 1882 r. w [...], który wraz z rodziną zamieszkiwał w zbudowanym przez siebie w 1925 r. budynku mieszkalnym, przy ul. [...] ([...]) do stycznia 1945 r., tj. do czasu ewakuacji miasta [...] przez władze. Zezwolenie na wyjazd do [...], uzyskał w listopadzie 1955 r., do tego zaś czasu pracował w [...] w [...] koło [...]. Stwierdzili, że skoro w dniu wejścia w życie dekretu nieruchomość ta stanowiła własność osoby fizycznej, nie była wywłaszczona na cele publiczne, jak również nie stanowiła nieruchomości rolnej gospodarstwa rolnego, zatem nie powinna podlegać włączeniu do nieruchomości stanowiących zapas ziemi w rozumieniu art. 2 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie, a tym samym nie mogła być przeznaczona na tworzenie gospodarstw rolnych bądź uzupełnianie gospodarstw rolnych nieżywotnych. Skarżący podnieśli, że organy administracji - przed wydaniem aktu nadania, a następnie orzeczenia o wykonaniu tegoż aktu - nie przeprowadziły postępowania w celu ustalenia, jaki charakter miała przedmiotowa nieruchomość, czyją własność stanowiła i czy właściciel nieruchomości żył w dniu wejścia w życie dekretu. Wyjaśnili również, że są spadkobiercami byłego właściciela nieruchomości – F. W., na dowód czego przedłożyli kserokopię stwierdzenia nabycia spadku po F. W. i następnie po F. K. W. i H. A. W. (K.).

W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, pismem z dnia w dniu 17 września 2007 r., wskazując na art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...], na mocy którego nadano J. W. osadę w [...].

Decyzją z dnia 30 maja 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość była własnością F. W., który zamieszkiwał na jej terenie do dnia [...] 1945 r. tj., do dnia ewakuacji z [...]. Po opuszczeniu [...], F. W. zatrzymał się z rodziną w [...], skąd "razem z żoną i córką i innymi Niemcami został w czerwcu wygnany". Od połowy 1945 r. do [...] 1955 r. pracował jako [...] w [...] w [...]. W dniu [...] 1955 r. F. W. otrzymał dowód tożsamości dla cudzoziemca, którym stwierdzono, że jest narodowości niemieckiej, nie jest obywatelem polskim i nie ma żadnej przynależności państwowej (jest bezpaństwowcem). Na podstawie tego dokumentu, F. W. opuścił państwo polskie i wyjechał do [...]. W sierpniu 1945 r., stojący na przedmiotowej nieruchomości budynek mieszkalny, objął w posiadanie J. W., na podstawie skierowania przez Państwowy Urząd Repatriacyjny. W dalszej kolejności organ wskazał, że w dokumentach pochodzących z lat 1945-1947 przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest jako gospodarstwo poniemieckie, a F. W. (W. H.) jako obywatel niemiecki (Niemiec). Aktem nadania z dnia 15 września 1947 r., nr [...], Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w [...], na podstawie art. 25, art. 33 i art. 36 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie, nadała J. W. osadę w [...] o powierzchni około 0,37 ha, składającą się z domu mieszkalnego oraz stajni (garażu). Z kolei, Starosta [...], orzeczeniem z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...] z dnia 15 września 1947 r., nr [...], działając podstawie art. 31 i art. 35 ww. dekretu, postanowił przenieść na rzecz nabywcy J. W. przedmiotowe gospodarstwo rolne, obejmujące działki nr a i b. Kolegium podkreśliło, że legitymację do skutecznego domagania się zbadania prawidłowości aktów administracyjnych pod kątem przesłanek z art. 156 K.p.a. posiadają tylko osoby wymienione w art. 28 K.p.a. Przymiot strony organ powinien badać przed wszczęciem postępowania w sprawie, bowiem brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy musi prowadzić do odmowy jego wszczęcia. W sytuacji natomiast, ujawnienia przesłanek podmiotowych stanowiących przeszkodę do rozpoznania wniosku po wszczęciu postępowania w sprawie, zastosowanie znajdują przepisy art. 105 K.p.a. przewidujące możliwość umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. W ocenie Kolegium, postępowanie wszczęte przez wnioskodawców jest bezprzedmiotowe, bowiem nie przysługuje im status strony postępowania, a zatem nie mogą skutecznie domagać się weryfikacji aktu nadania. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że kwestie majątkowe po drugiej wojnie światowej były regulowane przez kilka aktów prawnych, w tym na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87, z późn. zm.), który wszedł w życie w dniu 19 kwietnia 1946 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. dekretu, wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy) osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały, jest majątkiem opuszczonym. Przepisy art. 2 dekretu przewidywały zaś przejście z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa wszelkiego majątku Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska, a także obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez Niemców prześladowanej. Zdaniem Kolegium, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że F. W. (W. F.) był obywatelem niemieckim, a jego nieruchomość była uznawana za gospodarstwo (nieruchomość) poniemieckie. Informacje na ten temat znajdują się m.in. w arkuszu szacunkowym z dnia 10 grudnia 1947 r., w piśmie z dnia 28 marca 1946 r. kierowanym do Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, piśmie z dnia 13 września 1945 r. oraz w potwierdzeniu złożenia wniosku o przyznanie prawa własności. Skoro przedmiotowa nieruchomość, jako majątek poniemiecki, z mocy prawa, przeszła na własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie dekretu (19 kwietnia 1946 r.), co wiązało się z utratą jej własności przez F. W., to tym samym jego spadkobiercy nie mają legitymacji prawnej do kwestionowania aktu nadania wydanego w dniu 15 września 1947 r. Z uwagi zatem na brak przymiotu strony po stronie wnioskodawców, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzenie nieważności m.in. orzeczenia Starosty [...] z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...] z dnia 15 września 1947 r., nr [...]. W ocenie skarżących, posiadają oni interes prawny w kwestionowaniu wydanych rozstrzygnięć, albowiem wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności umożliwi im jako spadkobiercom zmarłego F. W., ubieganie się o zwrot przedmiotowej nieruchomości od Skarbu Państwa, względnie o odszkodowanie na drodze powództwa cywilnego. Wskazali ponadto, iż 14 października 1946 r. wszedł w życie dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie (...), na mocy którego utracił moc m.in. dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Wobec powyższego, w dniu wejścia w życie ww. dekretu z dnia 6 września 1946 r. przedmiotowa nieruchomość nadal stanowiła własność F. W., gdyż z mocy art. 34 dekretu o majątkach opuszczonych, Skarb Państwa nie mógł nabyć prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość ta nie była również gospodarstwem rolnym, dlatego nie mogła być przeznaczona na tworzenie gospodarstw rolnych i działek osadniczych, jak również zostać przyznana na własność J. W. w drodze aktu nadania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium zwróciło się do skarżących o nadesłanie dokumentów dotyczących poświadczenia obywatelstwa polskiego F. W. oraz udzielenie informacji, czy i w jaki sposób rozpatrzona została skarga kasacyjna złożona od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2367/07.

Ustosunkowując się do wezwania Kolegium, skarżący, przy piśmie z dnia 12 listopada 2008 r., przesłali kserokopie wniosku z dnia 2 sierpnia 2006 r. o poświadczenie obywatelstwa polskiego zmarłego F. W. wraz z kserokopiami załączników, kserokopię pisma z dnia 6 października 2006 r. oraz kserokopię odwołania z dnia 8 lutego 2007 r. wraz z kserokopiami załączników, a także poinformowali, iż skarga kasacyjna została zarejestrowana w NSA w Warszawie pod sygn. akt II OSK 732/08, a termin jej rozpoznania wyznaczono na lipiec 2009 r.

W kolejnym piśmie z dnia 7 stycznia 2009 r., skarżący, wyjaśnili, że nie przeprowadzili w Polsce postępowania spadkowego po zmarłym F. W. ze względu na brak poświadczenia posiadania przez niego obywatelstwa polskiego oraz że przeprowadzili postępowanie spadkowe za granicą. Do powyższego pisma dołączyli kserokopie postanowień sądowych wraz z tłumaczeniami na język polski i kserokopie decyzji Wojewody [...] z dnia 23 stycznia 2007 r., nr [...], decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2007 r., nr [...], wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/ Wa 2367/07 z uzasadnieniem oraz odpis skargi kasacyjnej z dnia 27 marca 2008 r.

Przy piśmie z dnia 13 marca 2009 r., skarżący przesłali dodatkowo kserokopię wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 732/08, uchylającego zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2367/07, oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2007 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika również, iż wykonując wyrok NSA o sygn. akt II OSK 732/08, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA), decyzją z dnia 24 czerwca 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji, z uwagi na brak właściwości do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W ww. kwestii Wojewoda [...], jako organ właściwy, decyzją z dnia 10 maja 2011 r., nr [...], odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego do dnia zgonu przez F. W. Decyzją z dnia 11 października 2011 r. MSWiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 10 maja 2011 r. Decyzja organu odwoławczego została utrzymana w mocy przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2008/11, z kolei NSA wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1192/12 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od wyroku sądu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, przywołaną na wstępie decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 30 maja 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty [...] z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...] z dnia 15 września 1947 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, po czym podzieliło ustalenia własne przedstawione w decyzji w pierwszej instancji dotyczące kwestii zaistnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 156 K.p.a., w tym dokonania oceny interesu prawnego wnioskodawcy. W konsekwencji powyższego, Kolegium stwierdziło, że postępowanie wszczęte przez wnioskodawców jest bezprzedmiotowe, bowiem nie przysługuje im status strony postępowania, a zatem nie mogą skutecznie domagać się weryfikacji orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Kolegium powtórzyło, że kwestie majątkowe po drugiej wojnie światowej były regulowane przez kilka aktów prawnych, tym dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, który wszedł w życie w dniu 19 kwietnia 1946 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, F. W. (W. F.) był obywatelem niemieckim, a jego nieruchomość była uznawana za gospodarstwo (nieruchomość) poniemieckie. Skoro nieruchomość ta, jako majątek poniemiecki, z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie dekretu, co wiązało się z utratą jej własności przez F. W., to tym samym jego spadkobiercy nie mają legitymacji prawnej do kwestionowania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Dodatkowo Kolegium wskazało na ww. wyroki w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez F. W. Odwołując się do treści tego wyroku NSA z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1192/12, Kolegium wskazało, że kluczowym dowodem w sprawie obywatelstwa był dowód tożsamości F. W. wydany w [...] 1955 r. przez MSAWiA, z treści którego wynikało, że posiadacz tego dowodu nie jest obywatelem polskim. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że F. W. był obywatelem polskim w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach i opuszczonych i poniemieckich, czyli w dniu 19 kwietnia 1946 r., co uzasadniało umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 9 października 2017 r. skarżący, nadal reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów:

- art. 6 K.p.a. - zasady praworządności, a to na skutek dokonania rozstrzygnięcia wbrew obowiązującym przepisom prawa, a tym samym naruszającego słuszny interes skarżących poprzez naruszenie ich prawa własności dotyczącego przedmiotowej nieruchomości;

- art. 8 K.p.a. - zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, a to na skutek dokonania sprzecznego z przepisami prawa rozstrzygnięcia ingerującego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, mimo braku istnienia ku temu przesłanek;

- art. 105 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez stwierdzenie, iż zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania (a to na skutek odmowy przyznania wnioskodawcom przymiotu strony), podczas gdy z okoliczności sprawy wypływał wniosek przeciwny, a postępowania nie należało umarzać jako bezzasadnego, co w ostateczności przyczyniło się do dokonania nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego, przez przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony, a także uznaniem przedmiotowej nieruchomości za majątek poniemiecki, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy, obowiązujących przepisów prawa oraz zebranego materiału dowodowego takie wnioski nie wynikały, a co w ostateczności przyczyniło się do nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 99 Konstytucji RP poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji na skutek czego nastąpiła nieuzasadniona ingerencja w prawo własności strony skarżącej;

- art. 47 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a to w konsekwencji na skutek bezpodstawnego zastosowania przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, którego to przepisy sprzeczne z przepisami dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie, utraciły moc z dniem jego wejścia w życie, tj. 14 października 1946 r., podczas gdy w świetle okoliczności niniejszej sprawy art. 47 dekretu winien znaleźć zastosowanie;

- art. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich poprzez bezzasadne zastosowanie ww. przepisu i przyjęcie bez żadnego bliższego uzasadnienia, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła majątek poniemiecki, podczas gdy przepis ten utracił moc wraz z wejściem w życie w dniu 14 października 1946 r. art. 47 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie, stąd też nie mógł on znaleźć zastosowania, a nadto przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła majątku poniemieckiego;

- art. 2 § 1 pkt. b) w zw. z art. 34 § 1 lit. a) dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich poprzez jego bezzasadne zastosowanie i przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż przepis ten nie może znaleźć zastosowania, albowiem nie została spełniona przesłanka z art. 34 § 1 lit a) dekretu, gdyż ww. przepis utracił moc obowiązującą w związku z wejściem dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty [...] z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Dodatkowo wnieśli o zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że posiadają interes prawny w żądaniu wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...] z dnia 15 września 1947 r., nr [...], gdyż decyzja ta oddziałuje na ich prawa, jako następców prawnych zmarłego F. W. Wskazali, że do wniosku z dnia 31 października 2006 r. dołączyli dokumenty w postaci uwierzytelnionych kopii niemieckich stwierdzeń nabycia spadku o sygn. akt.: [...];[...] oraz [...], wraz z ich tłumaczeniami na język polski. Następnie pismem wyjaśniającym z dnia 7 stycznia 2009 r. wskazali, iż nie przeprowadzili w Polsce postępowania spadkowego po zmarłym F. W., z uwagi na brak poświadczenia posiadania przez zmarłego obywatelstwa polskiego. Ostatecznie, postępowanie spadkowe przeprowadzili za granicą, w [...], stąd też przysługuje im przymiot strony (następcy prawni zmarłego F. W.), gdyż rozstrzygnięcie w tej sprawie dotyczy ich praw i będzie przysługiwało im prawo do ubiegania się od Skarbu Państwa o zwrot przedmiotowej nieruchomości, względnie o odszkodowanie na drodze powództwa cywilnego. Skarżący powielili argumentację z wniosku o ponowne rozpoznanie w zakresie błędnych ustaleń faktycznych, co do uznania przedmiotowej nieruchomość za majątek poniemiecki, w sytuacji, gdy opuszczenie przez F. W. tej nieruchomości nastąpiło w styczniu 1945 r. w związku z ewakuacją miasta [...] przez władze. Zdaniem skarżących, sporną nieruchomość można by potraktować jako majątek opuszczony, zarówno w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych, jak i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, nie zaś jako majątek poniemiecki, który z mocy prawa przechodził na własność Skarbu Państwa. Dodatkowo podnieśli, iż zgodnie z art. 34 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich - Skarb Państwa (względnie związek samorządu terytorialnego) nabywał przez przedawnienie (zasiedzenie) tytuł własności majątków opuszczonych, co do nieruchomości dopiero z upływem 10 lat. W sytuacji zatem, gdy na mocy art. 47 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie, utracił moc obowiązującą m.in. dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich, to nieruchomość ta nadal stanowiła własność osoby fizycznej (ich dziadka F. W.) i Skarb Państwa nie mógł nabyć prawa własności tej nieruchomości, z uwagi na brak upływu wymaganego czasu. Zdaniem skarżących, nieruchomość ta nie była również nieruchomością rolną ani gospodarstwem rolnym, dlatego nie mogła być objęta aktem nadania, a następnie orzeczeniem o wykonaniu tego aktu. Skarżący uznali, że akt nadania, jak i wydane później orzeczenie o wykonaniu tegoż aktu nadania zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i z przekroczeniem postanowień dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie organy nie ustaliły w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, istotnych dla przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, w tym także w kontekście zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w konsekwencji tego naruszyły przepisy postępowania administracyjnego.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym, a zatem w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wyjaśnić wypada, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami, o których mowa w 156 § 1 K.p.a. Stąd stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., zatem dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek. Tylko bowiem stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu przepisu art. 156 § 1 K.p.a. pozwala na wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Przy czym odnotować również trzeba, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wymaga wcześniejszego zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Jedynie po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ administracji publicznej władny jest przystąpić do merytorycznego badania zakwestionowanej decyzji pod kątem, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego. Jak już sygnalizowano wyżej, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony (art. 157 § 2 K.p.a.). W doktrynie, jak też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ wyższego stopnia (nadzoru) prowadzi nową sprawę w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się dla wszystkich stron tego postępowania nadzwyczajnego droga do weryfikacji takiej decyzji. Przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym będzie przysługiwał każdemu podmiotowi w rozumieniu art. 28 K.p.a., o ile przepisy szczególne nie wykluczają wprost lub wskazują na posiadanie interesu prawnego w sprawach danego rodzaju przez określone kategorie podmiotów (np. art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności został również zdefiniowany w art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13, LEX nr 1676017). Tak więc osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Ponadto, interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Przy czym zaakcentować należy, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzania nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11, LEX nr 1336365).

W kontrolowanej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie własne z dnia 30 maja 2008 r., którym na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty [...] z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...] z dnia 15 września 1947 r. W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż umorzenie postępowania w trybie ww. przepisu może nastąpić w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w przepisie art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest zatem przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest bowiem konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, utrzymując w mocy decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty [...] z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...] z dnia 15 września 1947 r., stwierdziło, że skarżący jako spadkobiercy zmarłego F. W. nie posiadają legitymacji prawnej do kwestionowania tego aktu, a to z uwagi na utratę przez F. W. prawa własności nieruchomości, na skutek przejścia tego prawa na własność Skarbu Państwa, na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Z rozstrzygnięciem organu nie zgodzili się skarżący, podnosząc w skardze m.in., iż na mocy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie (...), utracił moc dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Wobec powyższego, w dniu wejścia w życie ww. dekretu z dnia 6 września 1946 r. przedmiotowa nieruchomość nadal stanowiła własność F. W., gdyż z mocy art. 34 dekretu o majątkach opuszczonych, Skarb Państwa nie mógł nabyć prawa własności tej nieruchomości. Nieruchomość ta nie była również gospodarstwem rolnym, dlatego nie mogła być przeznaczona na tworzenie gospodarstw rolnych i działek osadniczych, jak również zostać przyznana na własność J. W. w drodze aktu nadania. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, analiza materiału dokumentacyjnego wskazuje na zasadność skargi, co skutkowało uchyleniem przez Sąd wydanych decyzji o umorzeniu postępowania.

Powtórzyć w tym miejscu należy, iż w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 i nast. K.p.a. przedmiotem oceny jest legalność aktu administracyjnego na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania ocenianego aktu. Skoro więc przedmiotem oceny w skutecznie wszczętym przez organ postępowaniu nieważnościowym było orzeczenie Starosty [...] z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...] z dnia 15 września 1947 r., to oceny tej należało dokonać w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania tego aktu. Z lektury akt administracyjnych sprawy wynika, iż podstawę prawną aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...] z dnia 15 września 1947 r., stanowiły przepisy art. 31 i art. 35 cyt. dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie (...) obowiązujące od 14 października 1946 r. oraz § 21 rozporządzenia wykonawczego z dnia 9 stycznia 1947 r. (Dz. U. nr 10, poz. 45). Nie budzi wątpliwości, że na mocy art. 47 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie z dniem 14 października 1946 r. utracił moc obowiązującą dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U nr 13, poz. 87), na który powoływało się Kolegium w swoich rozstrzygnięciach. W przedmiotowej sprawie zatem kwestią sporną jest to, czy organ rozpoznając wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy zasadnie zastosował przywołany wyżej dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty [...] z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...] z dnia 15 września 1947 r. Stąd też podkreślić należy, iż obowiązkiem organu orzekającego w kwestii żądanego stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów stanowiących podstawę wydania kwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżących dotyczy wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym, w odniesieniu do orzeczenia Starosty [...] z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania, to ocena co do ww. decyzji winna odnosić się do dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie, stanowiącego podstawę prawną wydania kwestionowanego orzeczenia. Tymczasem, jak wynika z treści wydanej decyzji, w przedmiotowej sprawie Kolegium dokonało ustaleń w oparciu o przepisy nieobowiązujące w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, dochodząc tym samym do przedwczesnego wniosku co do zasadności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Konsekwencją zaś błędnego zastosowania w sprawie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, było bezpodstawne przyjęcie przez organ, że nieruchomość F. W. stanowiła majątek poniemiecki, który z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa i wobec utraty prawa własności tej nieruchomości przez F. W., skarżącym jako spadkobiercom nie przysługiwała legitymacja prawna do kwestionowania orzeczenia Starosty [...] z dnia 25 marca 1948 r. o wykonaniu aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w [...] z dnia 15 września 1947 r.

W realiach niniejszej sprawy okoliczności te okazały się niewystarczające do odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony, gdyż - jak wyjaśniono wyżej - odpowiednie stosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji reguły ujętej w art. 28 K.p.a., nakazuje każdorazowe badanie interesu prawnego wnioskodawcy/wnioskodawców na tle przepisów stanowiących podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że na tle definicji strony zawartej w art. 28 K.p.a. nie ma przeszkód prawnych, by skuteczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu złożył także "każdy" podmiot, jeżeli wykaże, że skutki stwierdzenia nieważności mogą dotyczyć jego interesu prawnego lub obowiązku.

Reasumując, Sąd uznał, że wydając przedmiotową decyzję organ administracji dopuścił się przede wszystkim, mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy, obrazy przepisów prawa postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów z pominięciem przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia Starosty [...] o wykonaniu aktu nadania, w szczególności dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie, co skutkowało dokonaniem przez organ wadliwej wykładni art. 28 K.p.a., a w rezultacie naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Naruszenie wspomnianych przepisów - w ocenie Sądu - mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu o umorzeniu postępowania.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., czemu dał wyraz w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, Sąd postanowił w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.). Na wysokość zasądzonej kwoty kosztów 697 zł, składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ prowadzący postępowanie administracyjne winien dostosować je do wskazań Sądu, tak żeby wyjaśnić wszystkie istotne dla tego nadzwyczajnego trybu okoliczności faktyczne w sposób wykluczający jakiekolwiek wątpliwości, a w konsekwencji ocenę prawną w celu podjęcia stosownej decyzji.