Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1943/23 w sprawie ze skargi K. H. (obecnie W.) na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 26 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1943/23, po rozpoznaniu skargi K. H. (obecnie W.) na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 26 lipca 2023 r., nr [...], w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej – w punkcie 1 odrzucił skargę; w punkcie 2 zwrócił skarżącej ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. uchwałą Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy - działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. 2016 r., poz. 6725), § 10 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 i ust. 5, § 35 ust. 1, § 31, § 32, § 4, § 5 ust. 1 w zw. z ust. 2, pkt 4 lit f. i ust. 3, § 7 ust. 2 pkt 12 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. (nr XXIII/669/2019) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowych zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 z 2020 r., poz. 5791 z 2021 r., poz. 5586 z 2022 r., poz. 3530 i 4666 z 2023 r., poz. 6855) - rozstrzygnął o zakwalifikowaniu skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez wskazanie innego lokalu, o mniejszej powierzchni użytkowej i mieszkalnej odpowiedniego dla 3-osobowego gospodarstwa domowego.

Skarżąca w piśmie z 1 września 2023 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, w której zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o merytoryczne rozpoznanie sprawy i ustalenie przez Sąd, że skarżąca kwalifikuje się do udzielenia pomocy mieszkaniowej jako gospodarstwo 4-osobowe. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu skarżonego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżącej nie przysługiwała legitymacja do zaskarżenia ww. uchwały. Możliwość jej zaskarżenia warunkowana była bowiem "naruszeniem interesu prawnego" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) - dalej: "u.s.g.". Wobec tego, że skarżącej nie przysługiwało, oparte na przepisie prawa, uprawnienie do uzyskania pomocy mieszkaniowej w odniesieniu do "innego" lokalu, a jedynie do uzyskania pomocy mieszkaniowej, to zaskarżona uchwała kwalifikująca skarżącą do jej udzielenia, nie mogła naruszać jej interesu prawnego. Innymi słowy, uchwała w swojej treści przyznaje skarżącej jedynie uprawnienie, o które w świetle uchwały mieszkaniowej, mogła się ubiegać, a tym samym nie może wprowadzać jakichkolwiek ograniczeń w jej uprawnieniach ani ich odbierać.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz § 3 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki odrzucił skargę jako niedopuszczalną z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącej.

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. w pkt 2 sentencji postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie, iż do ochrony praw lokatora do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę łub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;

b) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie spełnia dyspozycji tego przepisu, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego;

c) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że błędnie stwierdzone, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej do występowania w sprawie, oraz, ze nie naruszono słusznego interesu skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w I i II instancji według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpatrzenie przedmiotowej sprawy na rozprawie oraz zaliczenie opłaty wniesionej na konto Sądu na poczet opłaty od skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przywołany przez organ w petitum zaskarżonej uchwały § 32 i § 35 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 ze zm.), zwanej dalej "Uchwałą Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali (...)" znajdują się w rozdziale 6 "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o pomoc mieszkaniową oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". W myśl § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. § 32 ust. 2 pkt 6 ww. uchwały stanowi z kolei, iż wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Będący podstawę prawną zaskarżonej uchwały § 35 ust. 1 uchwały rady m.st. Warszawy stanowi zaś, iż o zakwalifikowaniu do udzielenia pomocy mieszkaniowej rozstrzyga zarząd dzielnicy w drodze indywidualnej uchwały.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że § 18 ust. 2 uchwały Rady m.st. Warszawy reguluje kwestie udzielania pomocy mieszkaniowej. Stosownie do § 18 ust. 2 pkt 1 Uchwały Rady m.st. Warszawy pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca zmarł, a osoba, która pozostała w lokalu nie wstąpiła w najem na podstawie art. 691 kodeksu cywilnego.

Analiza przywołanych przepisów Uchwały Rady m.st. Warszawy prowadzi do wniosku, iż wszystkie wskazane wyżej regulacje odnoszą się w sposób bezpośredni do kwestii udzielania przez m.st. Warszawę pomocy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Jak wynika z przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 90), sprawy udzielania pomocy mieszkaniowej przez jednostki samorządu terytorialnego realizowane są w dwóch etapach. Etap dotyczący zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej ma charakter administracyjnoprawny, a zatem sprawa zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej jest sprawą z zakresu władztwa publicznego, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Rozstrzyga ona bowiem kwestię możliwości udzielenia skarżącej pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych poprzez zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego w oparciu o przesłanki, o których mowa w § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, co zresztą zostało wprost stwierdzone w jej treści.

W świetle powyższego, skoro – jak to wynika z treści zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...], a także z powodów wskazanych jako jej uzasadnienie – dotyczy ona zakwalifikowania skarżącej do udzielenia jej pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, to błędne było odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji procesowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżoną uchwałę należy odczytywać łącznie – jako jej rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji poprzestał na rozważaniach dotyczących samego rozstrzygnięcia uchwały, nie omawiając go w kontekście uzasadnienia oraz podstawy prawnej tejże do wydania uchwały. Sąd pierwszej instancji powinien więc poddać analizie nie tylko same rozstrzygnięcie, lecz także podstawę prawną zaskarżonej uchwały wraz z jej uzasadnieniem i dopiero wtedy ocenić zasadność i dopuszczalność wniesionej skargi. Z tych też przyczyn zasadny okazał się być podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Na marginesie wskazać również należy, że zgodnie z art. 138 P.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Przepis ten dotyczy nie tylko wyroków, ale również postanowień, zgodnie z art. 166 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie w swej sentencji nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, gdyż brak jest w niej przedmiotu zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji nie zawarł bowiem w sentencji rodzaju, daty, numeru aktu, ani nazwy organu, który akt ten wydał, co samo w sobie świadczy o naruszeniu art. 138 P.p.s.a. Również wielokrotne zwracanie się do skarżącej w treści uzasadnienia przedmiotowego postanowienia w liczbie mnogiej per "skarżące", "skarżących", "skarżącym", co prawda nie wpływa na treść rozstrzygnięcia, jednakże świadczy o nie dołożeniu należytej staranności przy jego sporządzaniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku. Niemniej nie oznacza to, że koszty związane z wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym orzeczeniu, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 P.p.s.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).