Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2338/11 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2338/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie wycofania produktu z obrotu, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), w związku z art. 104 i 108 § 1 K.p.a.:

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "T." określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia, na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "T." określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów, nakazał, w drodze decyzji, wycofanie ich z obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Orzekł, że strona, po otrzymaniu decyzji, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia [...] października 2010 r., K. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub ponowne rozpatrzenie w całości sprawy. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 i § 3 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 108 K.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i 2 i art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wniosła także o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności i o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku K. Z. podniosła, że doręczona skarżącej decyzja nie została własnoręcznie podpisana przez organ uprawniony do wydania decyzji. Dodatkowo zarzuciła, że decyzja została wydana nie przez uprawniony organ, a przez nieuprawnionego pracownika urzędu.

Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "T." lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich, tzw. dopalaczy. Stwierdzenie to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Natomiast stosownie do treści art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "T.", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 ustawy, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Powyższa decyzja została dostarczona również do punktu sprzedaży należącego do K. Z., tj. do prowadzonego przez nią punktu sprzedaży "wyrobów kolekcjonerskich" w K.. W dniu [...] października 2010 r., po przekazaniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., w punkcie sprzedaży produktów kolekcjonerskich należącym do K. Z. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich pobrano te produkty do badań i nakazano unieruchomienie obiektu.

Organ zauważył, że przepis art. 27 ust. 2, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jest szczególnym przepisem, wyposażającym organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1), a z mocy art. 31a, również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Informację o takim zagrożeniu Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że jednym z elementów wspomnianych wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest przewidziana w art. 31a ustawy możliwość koncentracji kompetencji.

GIS stwierdził, że konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. Ponadto, że zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie art. 62 K.p.a. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 K.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 K.p.a., gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy, a organem właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 K.p.a. stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych.

Stwierdził, że wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Główny Inspektor Sanitarny podał, że dopuszczalne jest doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Z., reprezentowaną przez radcę prawnego, zarzuciła:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego i procesowego;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa, a w szczególności art. 27 ust. 2 ustawy o PIS w wyniku jego błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania;

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja była wadliwa w sposób istotny, tj. naruszała art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak oznaczenia zindywidualizowanego adresata decyzji będącego stroną postępowania;

4. naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy w wyniku jego błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania, poprzez przyjęcie, iż doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a także iż naruszenia te spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi;

5. naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja była wadliwa w sposób istotny, tj. nie zawierała oznaczenia zindywidualizowanego adresata decyzji będącego stroną postępowania;

6. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja wydana została bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

7. naruszenie art. 109 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja była nieprawidłowo doręczona, tj. w formie zwykłego odpisu (kserokopii);

8. naruszenie art. 14 § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja doręczona została w formie kserokopii;

9. naruszenie art. 62 K.p.a. w zw. z art. 30 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja odnosiła się do określonych adresatów;

10. naruszenie art. 61 § 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak powiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r.;

11. naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu;

12. naruszenie art. 10 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

13. naruszenie art. 10 § 3 K.p.a. w zw. z art. 10 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak utrwalonej w aktach sprawy adnotacji, o przyczynach odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

14. naruszenie art. 12 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż wnikliwe i szybkie załatwienie sprawy uprawnia do pomijania przez organ administracji publicznej dowolnie wybranych form i faz postępowania oraz do naruszania uprawnień procesowych stron postępowania;

15. naruszenie art. 6 K.p.a., 7 K.p.a., 8 K.p.a. i 9 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

16. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., 80 k.p.a. i 81 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja naruszała przepisy prawa procesowego, poprzez nieuzasadnione przyjęcie - na podstawie niewyczerpująco zebranego materiału dowodowego i bez przeprowadzenia niezbędnych kontroli i badań próbek wyrobów tzw. dopalaczy - iż naruszają one wymagania higieniczne i zdrowotne, a także iż naruszenia te spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi.

Wniosła o:

1) uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r.,

2) stwierdzenie nieważności w całości decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik K. Z., przedstawił szczegółowo argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał podstawę materialnoprawną, tj. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz przytoczył treść art. 27 ust. 1 i ust. 2. Zastosował również art. 31a ust. 1 ustawy.

Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wspomniana wadliwość "zwykła", nie odpowiada żadnej z przesłanek wymienionych w katalogu określonym w art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Według Sądu, charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją do kategorii aktów o charakterze generalnym. Generalny akt administracyjny może posiadać cechy władcze i służyć realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje rzutujące na proces stosowania prawa (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem Sądu decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest zbliżona charakterem właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju aktów administracyjnych, jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 ustawy o PIS, indywidualizacja adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i 2 K.p.a. Zauważył, że nie każde naruszenie tego przepisu prowadzi do konieczności uchylenia decyzji wydanej przez organ. Konieczne jest dodatkowe wykazanie, że pozbawienie strony możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz możliwości składania wniosków dowodowych miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Sądu nie występuje wada. o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji można odkodować treść rozstrzygnięcia, sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "T." jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., stwierdził, że doręczenie decyzji w formie kserokopii stanowi uchybienie procesowe, które nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd wskazał, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego.

Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 ustawy. Mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Zdaniem Sądu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z mocy art. 1 pkt 6 ustawy, zobligowane są bowiem do zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Zdaniem Sądu, z treści art. 27 ustawy wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis.

Sąd uznał, że Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 31a. Konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju.

Sąd przyjął natomiast, że zaskarżona decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy narusza przepisy postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Odnotował, że po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącą zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Tymczasem w aktach spraw brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wynikach takich badań. Główny Inspektor Sanitarny, który mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego – miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącej rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu. Z akt sprawy kontrolowanej przez Sąd wynika, że Główny Inspektor Sanitarny nie przeprowadził we własnym zakresie odpowiedniego postępowania i nie wyjaśnił jakie substancje znajdowały się w poszczególnych "dopalaczach" i czy miały one (a jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. W rezultacie organ rozpatrując wniosek K. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do prowadzonego przez nią, konkretnego sklepu nie wyjaśnił ww. fundamentalnej kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. Sąd zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na dalsze badania, które potwierdziły, że zagrożenie ma charakter realny. Jednak to lakoniczne stwierdzenie oderwane od pozostałych rozważań organu, a w szczególności nie poparte konkretnym materiałem dowodowym, zostało przez Sąd ocenione jako arbitralne lub wręcz gołosłowne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w ponownym postępowaniu Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany będzie do przeprowadzenia badań substancji zawartych w tych konkretnych produktach, które znajdowały się w sklepie należącym do K. Z..

Skargę kasacyjną złożyła K. Z. reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła w części (w zakresie niestwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., wydanej w sprawie [...], wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r. Wniosła o:

1. uchylenie powyższego wyroku (w pkt I) i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS w wyniku jego błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania, poprzez przyjęcie, iż stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a także iż naruszenia te spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa, a w szczególności art. 27 ust. 2 ustawy o PIS w wyniku jego błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ta była wadliwa w sposób istotny, tj. naruszała art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak oznaczenia zindywidualizowanego adresata decyzji będącego stroną postępowania;

4. naruszenia przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ta nie zawierała oznaczenia zindywidualizowanego adresata decyzji będącego stroną postępowania, a w konsekwencji była niewykonalna w dniu jej wydania;

5. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowania w sytuacji, gdy decyzja ta była wadliwa w sposób istotny, tj. naruszała art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o PIS w wyniku jego błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania i przyjęcie, iż stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a także iż naruszenia te spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, co uzasadniało wycofanie produktu z obrotu;

6. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ta była wadliwa w sposób istotny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., tj. nie zawierała oznaczenia zindywidualizowanego adresata decyzji będącego stroną postępowania;

7. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – a więc była wadliwa w sposób istotny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

8. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 109 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ta była nieprawidłowo doręczona, tj. w formie kserokopii nie uwierzytelnionej przez upoważnioną do tego osobę – a więc była wadliwa w sposób istotny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.;

9. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 14 § 1 K.p.a. w związku z art. 109 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ta doręczona została w formie kserokopii – a więc była wadliwa w sposób istotny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.;

10. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 62 K.p.a. w związku z art. 30 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja ta odnosiła się do określonych adresatów – a więc była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.;

11. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 61 § 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności brak powiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r., a więc była wadliwa w sposób istotny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

12. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu, zakończonego decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., a więc była wadliwa w sposób istotny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

13. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 10 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu – a więc była wadliwa w sposób istotny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

14. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 10 § 3 K.p.a. w związku z art. 10 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak utrwalonej w aktach sprawy adnotacji, o przyczynach odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu – a więc była wadliwa w sposób istotny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

15. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 12 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do pomijania przez organ administracji publicznej dowolnie wybranych form i faz postępowania oraz do naruszania uprawnień procesowych stron postępowania – a więc była wadliwa w sposób istotny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

16. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w całości i niestwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., pomimo naruszenia przez ten organ art. 77 § 1, 80 i 81 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ta naruszała przepisy prawa procesowego, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, na podstawie niewyczerpująco zebranego materiału dowodowego i bez przeprowadzenia niezbędnych kontroli i badań próbek wyrobów tzw. dopalaczy, iż naruszają one wymagania higieniczne i zdrowotne, a także iż naruszenia te spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi – a więc była wadliwa w sposób istotny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności przeanalizowania wymaga zagadnienie zakresu zaskarżenia wyroku. Skarga kasacyjna nie jest w tej kwestii jednoznaczna. Wnosząca kasację zaskarżyła wyrok w części, tj. w zakresie niestwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. Od razy zatem przypomnieć trzeba, że Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji GIS z dnia [...] lipca 2011 r. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. mogła być objęta orzeczeniem Sądu na podstawie art. 135 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu w podstawach kasacji nie zarzucono. Część wyroku wskazana w skardze kasacyjnej jako zaskarżona nie objęła orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję, tzn. decyzję GIS z dnia [...] lipca 2011 r. Wskazywałoby to na takie stanowisko wnoszącej kasację, według którego, możliwe jest uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji zaskarżonej z powodu zwykłych wad oraz stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej z powodu wad kwalifikowanych. Jest to stanowisko błędne. Jeśli decyzja pierwsza obarczona jest naruszeniami skutkującymi jej nieważność, to również decyzja wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nieważna. Zakres zaskarżenia wyroku jest zatem wewnętrznie sprzeczny. Jednocześnie jednak wnosząca kasację złożyła wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Żądanie zmierza więc w kierunku uchylenia także tej części orzeczenia, która polega na uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Określając zakres zaskarżenia wyroku skarga kasacyjną pamiętać trzeba, iż Sąd pierwszej instancji miał obowiązek orzekania w granicach sprawy. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie znaczenie ma dyspozycja rozstrzygania przez sąd w granicach sprawy. Granice te określają wydane w sprawie akty, które wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym, w rozumieniu art. 127 § 3 K.p.a.. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 513).

Do Sądu zaskarżona została decyzja wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie administracyjne nie było prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismo skarżącej z dnia [...] października 2010 r. zatytułowane zostało jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz z wnioskiem o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. W razie złożenia, w terminie do złożenia środka odwoławczego, jednocześnie wniosku o stwierdzenie nieważności oraz środka odwoławczego, należy przyznać pierwszeństwo środkowi zwykłemu. Rozstrzygnięcie w trybie zwykłym obejmuje całą sprawę administracyjną, podczas gdy rozstrzygnięcie w trybie nadzorczym, w razie zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, musi ograniczyć się do eliminacji badanej decyzji. Nadto, okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności muszą być z urzędu uwzględniane w zwykłym trybie zaskarżenia decyzji administracyjnej. Dodać jednak trzeba, że w wypadku zaistnienia, w odniesieniu do decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., organ wydaje rozstrzygnięcie oparte na art. 127 § 3 K.p.a., a nie na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczył zatem przedmiot zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającej ja decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów kasacji stwierdzić należy, że dla oceny legalności kwestionowanego w skardze kasacyjnej aktu wydanego w pierwszej instancji istotne są dwie kwestie. Najpierw zbadania wymaga, czy w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) zawarta jest podstawa do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. Następnie zaś, w razie zakwalifikowania aktu wydawanego na podstawie art. 27 ust. 2 do aktów indywidualnych w podwójnym znaczeniu, przystąpić trzeba do zbadania, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego nie są obarczone uchybieniami skutkującymi zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o PIS stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z przepisu tego wynika, że inspektor rozstrzyga w konkretnej sprawie administracyjnej, a rozstrzygnięcie to ma formę decyzji administracyjnej. Najpierw zauważyć można, że art. 27 ust. 1 nie stanowi podstawy do wydania przez inspektora sanitarnego aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Odczytanie przesłanki materialnej zastosowania tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej (por. Tadeusz Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 11-12). Taki stosunek prawny jest rozstrzygany przez normy prawne o charakterze sankcyjnym, przy czym celem sankcji stanowiącej nakaz usunięcia naruszeń jest powrót do stanu zgodnego z wymaganiami prawa, a nie represja (por. Małgorzata Stahl [w:] red. M. Stahl "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie", LEX 2013, s. 88-91). Normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez adresata normy prawnej.

W analizowanym przypadku w sposób jasny wskazano nie tylko materialne podstawy sprawy administracyjnej, ale także formę prawną nakazu kierowanego do adresata. Gdy istnieje sprawa administracyjna, czyli gdy prawo materialne pośrednio (a nie wprost) reguluje prawa lub obowiązki, może lub musi być wydana decyzja administracyjna, jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków. O formie załatwienia przez organ sprawy administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego. Jeśli zatem z przepisów materialnych wynika obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, nie wchodzi w grę inna prawna forma działania administracji. Nie ma także potrzeby posługiwania się domniemaniem zastosowania decyzji (por. Borkowski op. cit. s. 392-393). W odniesieniu do decyzji, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS, nie ma podstaw do traktowania ich inaczej, niż decyzje w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 104 § 1 K.p.a. Forma decyzji wynika nie tylko z posłużenia się przez ustawodawcę zwrotem "w drodze decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń". Nadto, w art. 27 ust. 2 z decyzja tą łączy się instytucję procedury administracyjnej – natychmiastową wykonalność. Wreszcie, w innym przepisie należącym do tego samego Rozdziału 3 ustawy o PIS, jest mowa o stosowaniu, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważając jeszcze, że organy PIS są organami administracyjnymi (art. 12 ustawy o PIS), a nakazy usunięcia nieprawidłowości są formami władczymi, nie tylko nie jest możliwe traktowanie decyzji z art. 27 ust. 1 i 2 jako czynności materialno-technicznych, ale także jako "decyzji" podejmowanych w innych stosunkach prawnych, niż stosunek administracyjnoprawny (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 928/11, ONSA i wsa 2012/4/64).

Z uwagi na brak sporu w tym zakresie, odnotować można, że spełniony jest jeszcze jeden wymóg traktowania omawianego stosunku prawnego jako sprawy administracyjnej. Sprawa ta załatwiana jest w formie władczej wobec zewnętrznego, wobec organu, adresata.

Kontrowersja związana jest z innym aspektem kwestionowanego przez skarżącą aktu – wymogiem skonkretyzowania adresata. Decyzja administracyjna będąca czynnością procesową organu administracyjnego oraz aktem stosowania abstrakcyjnej normy administracyjnego prawa materialnego musi rozstrzygać sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej. Adresat musi zindywidualizowany najpóźniej w czasie wydania decyzji (patrz: J. Borkowski, op. cit. s. 399-400; Krystian M. Ziemski [w:] "System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5", pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2013, s. 154-155; Andrzej Wróbel [w:] "System (...)", s. 170). Procesowym wyrazem tego wymogu jest wynikający z art. 107 § 1 K.p.a. obowiązek oznaczenia strony lub stron. Możliwe jest także wydanie indywidualnego aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić (patrz: K. Ziemski za S. Kasznicą [w:] "System (...)", s. 155).

Takim aktem indywidualnym skierowanym do ściśle określonych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, była decyzja z dnia [...] października 2010 r. Skarżąca została oznaczona jako strona w tzw. rozdzielniku tej decyzji, poprzez umieszczenie jej pod numerem [...] tego rozdzielnika. Jednoczesne skierowanie nakazu do szeregu adresatów było możliwe w świetle art. 62 K.p.a. Przepis ten wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego. W warunkach jednego postępowania podejmuje się tyle rozstrzygnięć, ile jest stron postępowania. Każda ze stron jest adresatem decyzji w swojej sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach (patrz: Barbara Adamiak za J. Borkowskim [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 302-303; Andrzej Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2013, teza 5 do art. 62). Sentencja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. brzmiała tak samo w odniesieniu do adresatów, ale w rzeczywistości było to szereg rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych spraw prowadzonych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Z pewnością brak doprecyzowania omawianej decyzji w zakresie stwierdzenia, że w odniesieniu do każdego z adresatów jest to rozstrzygnięcie odrębne, podjęte w ramach art. 62 K.p.a., był uchybieniem. Nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy. Z sentencji, uzasadnienia oraz z rozdzielnika decyzji wynikała treść rozstrzygnięcia skierowanego do poszczególnych stron. Wobec skarżącej, zajmującej się obrotem zakwestionowanymi wyrobami, nakaz oznaczał wycofanie przez nią z obrotu tych wyrobów, które znalazły się w obrocie na skutek czynności podjętych przez skarżącą.

Zachowany został także, określony w art. 107 § 1 K.p.a., wymóg sformułowania rozstrzygnięcia, które co najmniej w odniesieniu do wyrobu o handlowej nazwie T., odpowiada przepisowi art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, w zakresie oznaczenia wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi. Rozstrzygnięcie to spełnia wymóg wykonalności poprzez wykonanie dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej (J. Borkowski, op. cit. s. 428).

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w drodze wykładni systemowej. Decyzja o wycofaniu z obrotu wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi, oparta na art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jest unormowaniem szczególnym wobec decyzji o wycofaniu produktu z rynku, o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. Nr 229, poz. 2275 ze zm.). Nie wynika to wprost z zakresu przedmiotowego ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i ustawy o PIS. Do produktów, dla których przepisy odrębne nie określają szczegółowo wymagań dotyczących bezpieczeństwa, stosuje się przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Szczegółowo określają to przepisy art. 2 ust. 1-3 tej ustawy. W myśl art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy, bezpieczeństwo produktów obejmuje wymagania dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jednak zgodnie z art. 1 pkt 6 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIS, to Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Do tej regulacji nawiązuje art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru przekazuje informacje o prawdopodobieństwie niespełniania przez produkt wprowadzony na rynek wymagań dotyczących bezpieczeństwa, w szczególności informacje przekazane przez konsumentów wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej albo Państwowej Inspekcji Sanitarnej – zgodnie z właściwością określoną odrębnymi przepisami. Sprawy załatwiane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jakkolwiek są sprawami z szeroko pojmowanych spraw dotyczących bezpieczeństwa produktów, nieuregulowanych innymi przepisami, należą do kompetencji PIS i są rozstrzygane na podstawie przepisów ustawy o PIS. Niezależnie od wyraźnej granicy dzielącej zakresy przedmiotowe obu ustaw, zauważyć trzeba, że są to jednak unormowania, także z punktu widzenia procesowego, podobne. Wystarczy na wskazanie przepisów art. 27 ust. 2 ustawy o PIS oraz art. 24 ust. 1, 2, 3 lub 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, które określają decyzję jako formę działania administracji. Dalej, art. 27 ust. 2 in fine ustawy o PIS oraz art. 24 ust. 11 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów wprowadzają oryginalne, w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, uzyskiwanie przez decyzje nakazujące rygoru natychmiastowej wykonalności. Wreszcie, o czym już wyżej była mowa, art. 37 ust. 1 ustawy o PIS stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, przepis art. 26 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nakazuje, w zakresie nieuregulowanym ustawą, do postępowania w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym warto zauważyć, że jakkolwiek ustawa o PIS nie definiuje dyspozycji wycofania produktu z obrotu, to art. 24 ust. 5 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów definiuje wycofanie produktu z rynku. Polega ono na odebraniu przez producenta wszystkich egzemplarzy produktu od dystrybutorów oraz zakazaniu prezentowania i oferowania przez dystrybutorów takiego produktu konsumentom. Obie alternatywne dyspozycje mają charakter norm sankcyjnych za niedochowanie wymagań określonych przez przepisy prawa. Niedochowanie przewidzianego w normach abstrakcyjnych obowiązku skutkuje zaistnieniem indywidualnej sprawy administracyjnej, którą organ rozstrzyga kierując do indywidualnego adresata (producenta lub dystrybutora) nakaz pozwalający na powrót do stanu zgodnego z prawem. Taki podwójnie konkretny charakter nakazów przewidzianych w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nie był dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowany (patrz: wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10; wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tym kontekście nie są skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej, według których decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej z powodu braku oznaczenia zindywidualizowanego adresata oraz niewykonalności decyzji. Bezzasadne są więc twierdzenia o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 5 K.p.a., skutkującym niezastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (por. także w/w wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10) Od razu, skoro poruszane są zagadnienia związane z wydaniem i doręczeniem decyzji, powiedzieć trzeba, za Sądem pierwszej instancji, że doręczenie kopii decyzji jest uchybieniem procesowym, które może być rozważane w połączeniu z wpływem tego naruszenia na wynik sprawy, a nie jako okoliczność skutkująca nieważność aktu administracyjnego. Wskazanie kilkuset adresatów, w tym skarżącej, nie w sentencji decyzji, ale w rozdzielniku decyzji, również było naruszeniem procesowym niemającym charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowane naruszenie prawa dotyczy istotnych kwestii materialnych lub procesowych. Istotnym wymogiem indywidualnego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja administracyjna, jest w świetle art. 107 § 1 K.p.a., oznaczenie strony, a więc indywidualizacja adresata prawa lub obowiązku, to zaś nie jest tożsame z wymienieniem strony w sentencji decyzji.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o indywidualizacji adresata nakazu po doręczeniu decyzji. Jak już wyżej stwierdzono, jednym z warunków uznania aktu za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., jest indywidualizacja adresata w chwili wydania rozstrzygnięcia. Nie ma podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSA i wsa 2006/5/132). Już z tego powodu koncepcja, według której indywidualizacja decyzji w odniesieniu do skarżącej nastąpiła poprzez doręczenie jej decyzji, jest błędna. Niezależnie od tego zauważyć warto, że do oznaczenia strony uprawniony jest organ wydający decyzję, w tym przypadku Główny Inspektor Sanitarny, a nie podmiot wykonujący czynność materialno-techniczną doręczenia. Odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji w tym zakresie stanowił uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Sąd trafnie odnotował przecież, że indywidualizacja adresata nastąpiła na podstawie dołączonego do decyzji rozdzielnika.

Skomentowania wymaga również wypowiedź Sądu pierwszej instancji o tym, że charakter decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., a więc decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, zbliża ją do kategorii aktów o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W związku z tym warto zauważyć, że kryterium podziału aktów wydawanych przez organy państwowe, w tym także organy administracji publicznej, na akty indywidualne i akty generalne dotyczy indywidualizacji adresata. W aktach generalnych brak wskazania konkretnego adresata. Przez generalne określenie adresata należy rozumieć wskazanie adresata poprzez odwołanie się do jego cech rodzajowych (por. K. Ziemski, op. cit. s. 109). Omawiana cecha nie odnosi się do zasięgu terytorialnego obowiązywania aktu. W doktrynie odnotowuje się istnienie aktów generalnych administracyjnych, które nie są aktami normatywnymi (abstrakcyjno-generalnymi), ale nie są także aktami (decyzjami lub postanowieniami) administracyjnymi (indywidualnymi i konkretnymi). Przypisywane tym aktom generalnym cechy: w niektórych wypadkach brak charakteru powszechnie obowiązującego źródła prawa (obowiązywanie najczęściej wewnątrz systemu organów administracji publicznej), w innych przypadkach brak charakteru władczego (rola niewiążących interpretacji w procesie stosowania prawa), nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako szczególnych aktów administracyjnych załatwiających indywidualne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. (por. Wojciech Chróścielewski "Akt administracyjny generalny", Wydawnictwo UŁ, 1994, s. 105; Barbara Jaworska-Dębska [w:] "Prawo administracyjne(...)", pod red. M. Stahl, s. 461). Odnotowując zaś występowanie w klasyfikacjach doktrynalnych aktów generalnych stosowania prawa, tworzących następne normy powszechnie obowiązujące (patrz: Jan Zimmermann "Prawo administracyjne", LEX 2012, s. 294; Barbara Jaworska-Dębska, op. cit. s. 462), stwierdzić należy, że decyzji wydawanych na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, nie można zaliczyć do tak rozumianych aktów generalnych. Podwójnie konkretny charakter rozstrzygnięć przewidzianych w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS wyklucza zaliczenie ich do jakichkolwiek norm o charakterze generalnym lub abstrakcyjnym. Nie sposób jednak nie dostrzec pewnej odrębności, w stosunku do typowego postępowania administracyjnego, sytuacji procesowej polegającej na wydaniu jednakowo brzmiącego rozstrzygnięcia skierowanego do wielu (w niniejszej sprawie do kilkuset) adresatów. Adresaci otrzymali taki sam nakaz z uwagi na to, że, jakkolwiek są zindywidualizowani, charakteryzują się cechą wspólną – wszyscy prowadzą działalność związaną z obrotem wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi, a zatem wyrobami, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. W tym sensie zatem można mówić o podobieństwie decyzji z dnia [...] października 2010 r. do aktów generalnych. Takie generalne działanie ma jednak charakter konkretny, które w momencie wywołania przez nie skutków prawnych jest zindywidualizowane przez niepowtarzalny jednostkowy stan faktyczny dotyczący tylko danego podmiotu (patrz: Jan Zimmermann, op. cit. s. 295).

Nie są usprawiedliwione podstawy kasacji w zakresie w jakim powołują się na art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Przepis ten może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87, ONSA 1988/1/30). Takiej klauzuli nieważności, w odniesieniu do wad wskazywanych w odpowiednich zarzutach kasacji, przepisy nie przewidują. Dotyczy to zarzutu nr 5 skargi kasacyjnej i przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o PIS oraz zarzutów nr 6, nr 7 i nr 8, w których skarżąca powołała się na przepisy art. 107 § 1 K.p.a., art. 109 § 1 i art. 14 § 1 K.p.a.

Nie doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. Przede wszystkim podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie podano na czym polega błędna wykładnia art. 27 ust. 2 dokonana przez organ lub Sąd i której przesłanki tej normy materialnej zarzut dotyczy. W podstawie kasacji i w jej uzasadnieniu nie podano także na czym polega prawidłowa, zdaniem skarżącej, interpretacja.

Abstrahując od wadliwego sformułowania omawianej podstawy kasacji i nieprecyzyjnego zakresu skargi kasacyjnej, konieczne jest zwrócenie uwagi na obowiązywaniu w czasie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisu art. 27 ust. 2, mimo wejścia w życie noweli z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396). Sprawa wycofania produktu z obrotu, na podstawie art. 27 ust. 2, w dalszym ciągu jest instytucją materialnego prawa administracyjnego, mimo wejścia w życie noweli. Funkcjonuje niezależnie od art. 27c ust. 2 ustawy o PIS dodanego na mocy art. 2 noweli oraz art. 44c ustawy z dnia o przeciwdziałaniu narkomanii, dodanego na podstawie art. 1 pkt 8 noweli.

Zauważyć również warto, że stan faktyczny (art. 27 ust. 1 oraz art. 27 ust. 2 ustawy o PIS) – naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych skutkujące bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi – w dalszym ciągu nie jest przedmiotem regulacji ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów (art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. b i art. 16 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). W wyniku noweli ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nastąpiło natomiast wzmocnienie poglądu o odrębności postępowania sanitarnego wobec postępowania unormowanego w ustawie o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Według art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, do środka zastępczego nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.

Odnosząc się do tych podstaw kasacji, które zarzucają rażące naruszenie prawa procesowego poprzez niedochowanie gwarancji procesowych strony, zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w warunkach sprawy zagrożenia życia i zdrowia publicznego, gwarancje te w postępowaniu "pierwszoinstancyjnym" mogły podlegać ograniczeniu. Możliwość taką dawał organowi przepis art. 10 § 2 K.p.a. Ewentualne niewywiązanie się organu z obowiązku określonego w art. 10 § 3 K.p.a. może zaś być kwalifikowane jako uchybienie procesowe, które nie jest rażącym naruszeniem prawa, którym jest nieusprawiedliwione okolicznościami z art. 10 § 2 K.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu.

Jeśli zaś chodzi o kwestie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego oceny i wyrażenia przez organ stanowiska w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., to stały się one przyczyną, dla której Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Ograniczenie się do uchylenia tej decyzji zostało przez Sąd obszernie wyjaśnione. Należy uznać, że ograniczenie się do uchylenia zaskarżonej decyzji nie narusza art. 135 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.