Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu oddala skargę.

II SA/Łd 1218/11

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak [...] Marszałek Województwa [..] na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 236 ust. 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt. 1, art. 288 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (M.P. z 2006 r. Nr 71, poz. 714), w związku z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2009 r. Nr 130, poz. 1070 ze zm.) wprowadzonym art. 15 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 215, poz. 1664) oraz zgodnie z art. 53 § 1, 4, art. 55 § 1, § 2 i art. 63 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) określił dla Spółki Akcyjnej A w Ł. opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu w l półroczu 2007 r. w kwocie 494 579,00 zł i wskazał, że od kwoty stanowiącej zaległość należy naliczyć odsetki liczone od dnia następującego po upływie terminu płatności opłaty do dnia wpłaty włącznie. W uzasadnieniu Marszałek Województwa [...] wskazał, że zgodnie z art. 60a ust.1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, wprowadzonym art. 15 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, opłata za l półrocze 2007 roku winna być naliczona na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Odwołując się do przepisów art. 284 ust. 1 oraz art. 285 ust. 2 i art. 286 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ wyjaśnił, że podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, przy czym zastosowanie mają przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Organ ustalił, że A S.A. prowadzi instalacje energetycznego spalania paliw na terenie miasta [...], zlokalizowane na terenie [...], [...] i [...], posiada także zbiorniki retencyjne popiołu (w [...] oraz [...] po dwa zbiorniki retencyjne, w [....] cztery zbiorniki retencyjne), zbiornik sorbentu, zbiornik PPR-u oraz klimatyzatory. Dodatkowymi źródłami emisji są: proces spalania paliw w silnikach samochodów (emisja niezorganizowana). Warunki prowadzenia przez stronę instalacji energetycznego spalania paliw wraz z urządzeniami pomocniczymi określił Wojewoda [...] decyzjami w sprawie pozwolenia zintegrowanego: [...] z dnia [...] (dla instalacji na terenie [...]), Nr [...] z dnia [...] (dla instalacji na terenie [...]), Nr [...] z dnia [...] (dla instalacji na terenie [...]). W pozwoleniach została określona między innymi metodyka prowadzenia pomiarów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. Nr 283 poz. 2842) - obowiązek prowadzenia pomiarów ciągłych, okresowych oraz kontrolnych. Spółka, ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz przekroczenia obowiązujących wartości progowych dla uwolnień zanieczyszczeń jest zobowiązana do przekazywania w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru. Obowiązek ten jasno określa art. 236 b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Rodzaje działalności podlegające temu obowiązkowi zostały wymienione w załączniku nr l do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającego dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE, wartości progowe dla uwolnień zanieczyszczeń w załączniku nr II tego rozporządzenia. Rozporządzenie wskazuje założenia i cele sprawozdawczości podmiotów w ramach rejestru uwalniania i transferu zanieczyszczeń(określanym jako PRTR). W myśl art. 236 b ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska jakość dostarczonych przez prowadzących instalacje danych w sprawozdaniu PRTR ocenia wojewódzki inspektor ochrony środowiska pod względem ich kompletności, spójności i wiarygodności. Spółka złożyła przedmiotowe sprawozdanie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. wywiązując się z obowiązku wynikającego z art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Realizując zaś obowiązek wynikający z art. 284-287 ustawy Prawo ochrony środowiska strona dnia 1 sierpnia 2007 r. przedłożyła Marszałkowi wykaz o gazach lub pyłach wprowadzanych do powietrza w l półroczu 2007 r. Wyliczona kwota w wysokości 5 150 481,00 zł. dotyczyła opłaty za emisję zanieczyszczeń z instalacji spalania paliw, instalacji pomocniczych oraz procesów spalania paliw w silnikach samochodów. W wykazie, w części dotyczącej instalacji spalania paliw w poszczególnych blokach [...], Spółka wykazała i wyliczyła opłatę dla 6 zanieczyszczeń: pył, dwutlenek siarki, dwutlenek azotu, tlenek węgla, dwutlenek węgla, benzopiren. Z kolei w przedłożonym sprawozdaniu PRTR za rok 2007 Spółka, oprócz emisji wymienionych wyżej zanieczyszczeń powstających w procesie energetycznego spalania paliw wykazała emisję metali ciężkich: arsenu, rtęci i jej związków (jako Hg), niklu i jego związków (jako Ni), kadmu i jego związków (jako Cd) oraz emisję podtlenku azotu, PCDD+ PCD dioksan i furanów (jako Teq) oraz chloru i jego związków nieorganicznych (jako HCI). W związku z zaistniałą różnicą w sprawozdawczości, polegającą na odmiennym składzie jakościowym gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza w roku 2007, wezwano Spółkę do sporządzenia i przesłania korekt wykazów, które miały uwzględniać opłatę pominiętych w wykazie zanieczyszczeń. Strona w odpowiedzi na wezwanie powołała się na stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (zamieszczone na stronie internetowej w dniu 01 lutego 2008 r.), które miało potwierdzać brak podstaw prawnych uzasadniających obowiązek ponoszenia opłat w oparciu o sprawozdanie PRTR. W celu uzyskania opinii dotyczących spójności systemu opałowego oraz PRTR organ skierował zapytanie do Ministra Środowiska, który w swej odpowiedzi wskazał, że dane do sprawozdawczości PRTR są danymi rzeczywistymi, nie teoretycznymi, a dane emisyjne oparte na szacowaniu powinny być zgłaszane tylko i wyłącznie, gdy prowadzący instalację nie dysponuje bardziej wiarygodnymi danymi opartymi na metodykach pomiarowych i obliczeniowych. Organ wskazał, że Spółka do wyliczenia opłaty za emisję zanieczyszczeń korzysta ze wskaźników emisji ustalonych na podstawie pomiarów, a do sprawozdawczości PRTR wykorzystuje materiały metodyczne zaproponowane przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska. Ponadto organ wskazał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska poinformował wszystkich Marszałków Województw, że w celu zachowania spójności systemów dane zbierane w ramach sprawozdawczości PRTR mogą być wykorzystywane jako narzędzie do weryfikacji wykazów opłatowych z uwzględnieniem, że w systemie PRTR dane wyrażane są z dokładnością do 3 cyfr znaczących. Na zapytanie organu czy przedłożone przez Spółkę sprawozdania odzwierciedlają faktyczną emisję zanieczyszczeń oraz czy raporty przedłożone przez podmiot uznane zostały za kompletne, spójne i wiarygodne, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. uznał, że emisja zanieczyszczeń została oszacowana zgodnie ze wskazówkami zawartymi w poradnikach metodycznych. W celu zapoznania się z materiałami, z których korzystała Spółka dla potrzeb opracowania sprawozdania PRTR organ zwrócił się o przekazanie przedmiotowej dokumentacji. W odpowiedzi Spółka przesłała zestawienie danych o ilości zużytego paliwa w latach 2007-2009 oraz załączyła "Poradnik metodyczny w zakresie PRTR dla Instalacji spalania paliw" wykonany na zlecenie GIOŚ – na podstawie umowy [...]. Poradnik został przygotowany w celu ułatwienia wywiązywania się podmiotom z obowiązku sprawozdawczości PRTR, a jego celem jest wyliczenie emisji tak, aby dane były wiarygodne i pełne. Komisja Europejska dokonuje analizy porównawczej informacji przekazanych przez poszczególne kraje dla różnych gałęzi przemysłu, dlatego też proponowana metodyka ma zapewnić wiarygodność oraz kompletność przekazywanych przez Polskę danych. Organ wskazał, że według "Wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń" przedstawionych przez Komisję Europejską w dniu 31 maja 2006 r. operatorzy do przygotowania raportów są zobowiązani do korzystania z "najlepszych dostępnych danych". Zgodnie z art. 9 ust. 2 rozporządzenia E-PRTR dane zgłaszane przez operatorów powinny charakteryzować się wysoką jakością, szczególnie pod względem kompletności, spójności i wiarygodności, przy czym kompletność oznacza, że zgłaszane dane powinny obejmować uwolnienia wszystkich zanieczyszczeń, a wiarygodność oznacza autentyczność, niezawodność, porównywalność i przejrzystość danych. Organ stanął na stanowisku, że wysokość naliczonej opłaty należy określić dla wszystkich rodzajów substancji, dla których ustawodawca ustalił jednostkowe stawki opłat, a podmiot zobowiązany jest do ponoszenia opłat za wprowadzanie do powietrza wszystkich zanieczyszczeń powstałych w wyniku prowadzenia procesów technologicznych. Powołując się na listę w tabeli G określonej przez Ministra Środowiska (MP z 2006 r. nr 71, poz. 714) wskazał, że zostały tam zamieszczone: arsen w pozycji 8, kadm w pozycji 27, nikiel w pozycji 35, rtęć w pozycji 52, chlor i jego związki nieorganiczne (jako HCl) w pozycji 30 (kwasy nieorganiczne), podtlenek azotu w pozycji 57 (tlenki niemetali) oraz dioksyny i furany w pozycji 62 (związki heterocykliczne). Organ wyjaśnił, że po przeanalizowaniu przedłożonych wykazów oraz sprawozdania PRTR za rok 2007, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości zaległości w opłatach z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza w I i II półroczu 2007 r.. Strona została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie. Opłata została natomiast ustalona na podstawie przesłanego przez Spółkę wykazu dotyczącego I półrocza 2007 r., sprawozdania PRTR dotyczącego roku 2007 oraz jednostkowych stawek opłat obowiązujących w roku 2007. Do opłaty wyliczonej za zanieczyszczenia z instalacji spalania paliw (określonej przez Spółkę w wykazie opłatowym) organ doliczył opłatę za emisję: podtlenku azotu, chloru i jego związków w przeliczeniu na HCl, dioksan i furanów oraz emisję metali ciężkich: rtęci, kadmu, niklu, arsenu. Z uwagi na fakt, że sprawozdawczość PRTR dotyczy całego roku 2007, do określenia opłaty za I półrocze 2007 r. przyjęto 50% wykazanej emisji rocznej zanieczyszczeń, a ładunek pyłu z wykazu za I półrocze 2007 r. został pomniejszony o połowę sumy ładunków metali ciężkich wykazanych w PRTR za rok 2007. Kwota różnicy została pomniejszona o kwotę 80,59 zł z uwagi na nadwyżkę z pyłów ze spalania paliw.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A Spółka Akcyjna wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów art. 8, art. 9, art. 77, art. 107 K.p.a. a także :

art. 273 ust. 1 pkt 1 , art. 274, art. 284 ust. 1, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że Spółka w sposób niezgodny z prawem dokonała naliczenia opłaty za okres wskazany w decyzji;

art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 Nr 220 poz. 1447), poprzez błędną jego wykładnię i żądanie od Spółki sporządzenia korekty wykazów, które miały uwzględniać opłatę zanieczyszczeń pominiętych w wykazie zanieczyszczeń gdy sporządzenie tych dokumentów było niemożliwe za okres wskazany w wezwaniu i nieprzewidziane przepisami prawa;

art. 5 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60) poprzez błędną jego wykładnię i niezgodne z prawem zobowiązanie Spółki do zapłacenia na rzecz Urzędu Marszałkowskiego w Ł. opłaty w wysokości i w terminie nie wynikającym z przepisów prawa podatkowego oraz ustawy o ochronie środowiska.

Strona skarżąca podniosła, że w decyzji nie wskazano jej daty wydania, a ponadto, błędnie w decyzji przywołano art. 236 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska uchylony przez art. 1 pkt 93 ustawy o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw oraz art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska, uchylony przez art. 56 pkt 9 ustawy z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, nie wskazując uzasadnienia powołania nie obowiązującej na dzień wydania przedmiotowej decyzji podstawy prawnej. Spółka nie zgadzając się z przyjętą przez organ metodą określenia wysokości opłaty za I półrocze 2007 r. wskazała, że w myśl art. 284 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Jeżeli dane emisyjne (wykaz) i wysokość opłat uiszczonych przez podmiot korzystający ze środowiska budzą wątpliwości, to zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie środowiska, Marszałek Województwa wymierza w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę stanowiącą różnicę między opłatą należną, a wynikającą z wykazu. W postępowaniu zakończonym wydaniem skarżonej decyzji organ administracyjny nie przeprowadził kontroli oraz nie dokonał własnych ustaleń. Ustalenia dokonane przez organ administracyjny opierają się wyłącznie o dane przekazane przez Spółkę w dwóch różnych sprawozdaniach przygotowywanych dla różnych celów i różnymi metodami, a opłata ustalona w oparciu o dane zamieszczone w sprawozdaniu PRTR. Odwołując się do interpretacji i wyjaśnień zarówno Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jak i Ministra Środowiska, strona wykazywała niedostosowanie systemu PRTR do systemu opłatowego wskazując, że wykorzystanie przez Marszałka Województwa [...] danych emisyjnych z raportu PRTR, sporządzonego przez Spółkę za rok 2007, jako narzędzia do ustalania lub weryfikacji opłat za korzystanie ze środowiska za substancje inne niż podstawowe, jest niezgodne z prawem. Strona podkreśliła także, że nigdy nie zalegała i nie uchylała się od wnoszenia opłat i podatków określonych prawem.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); art. 201 ust. 1 i 2, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 284 ust.1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.); ust. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055); tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 260, poz. 2176); tabeli G załącznika nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (MP nr 71, poz. 714) oraz art. 1 ust. 1 i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania, przechodząc zaś do rozważań wskazało, że zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 ustawy). Obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy samego prawa. Wysokość opłaty zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy). Rodzaje gazów i pyłów, których wprowadzanie do powietrza wiąże się z opłatą za korzystanie ze środowiska, zostały szczegółowo wyliczone w obowiązującej w 2007 r. tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska wprowadzał w 2007 r. do powietrza choćby jeden z 63 rodzajów gazów i pyłów to był zobowiązany do poniesienia stosownej opłaty z tego tytułu. Podmiot korzystający ze środowiska musi we własnym zakresie ustalić ilość i rodzaj gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Należy wyraźnie zaznaczyć, że ustawodawca nie przesądził w jaki sposób korzystający ze środowiska ma to zrobić. Dla ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska istotny jest sposób przeprowadzenia pomiaru i jego wynik. Nie ma znaczenia z jakiego powodu pomiar został dokonany. Tym samym strona może przy ustalaniu opłaty za korzystanie ze środowiska korzystać ze wszelkich danych będących w jej posiadaniu. Jeżeli dysponuje sprawozdaniem PRTR może i powinna go wykorzystać. Odwoływanie się do pojęcia "systemu opłatowego" to w istocie, odwoływanie się do praktyki a nie do norm prawnych. Zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dowiódł w przekonujący sposób, że w wykazie przekazanym przez A S.A. Marszałkowi Województwa [...] na podstawie art. 286 ust. 1 ustawy, spółka zawarła informacje i dane nasuwające zastrzeżenia, w związku z czym zaszła konieczność wymierzenia opłaty na podstawie własnych ustaleń organu. Nie budzi zastrzeżeń Kolegium to, że ustalenia te zostały poczynione również na podstawie sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (PRTR). W toku postępowania administracyjnego zasadnie podniesiono, że w świetle danych wykazanych w sprawozdaniu PRTR w okresie, za który należna była opłata, skarżąca wyemitowała więcej rodzajów zanieczyszczeń, aniżeli wynika to z wykazu sporządzonego na podstawie art. 286 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy wskazał dalej, że w myśl art. 288 ust. 2 ustawy marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat (pkt 1); innych danych technicznych i technologicznych (pkt 2), co upoważnia do wniosku, że organy uzyskały w tym zakresie pewien zakres swobody, w ramach którego bez wątpienia mieści się analiza danych ujętych w sprawozdaniu PRTR. Skarżąca jest podmiotem, który prowadzi działalność wymienioną w poz. Nr 1 c (Elektrociepłownie i inne instalacje do spalania paliw) załącznika Nr 1 do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/68/EWG i 96/61/WE (Dz.U.L. 33 z 4 lutego 2006 r. str. 1), co zobowiązuje ją do składania sprawozdań zawierających dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferu zanieczyszczeń (PRTR). Obowiązek ten reguluje przepis art. 236 b ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 236 b ust. 2 ustawy, wojewódzki inspektor ochrony środowiska ocenia jakość dostarczonych przez prowadzących instalacje danych do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (PRTR), w szczególności pod względem ich kompletności, spójności i wiarygodności. Dane dotyczące podtlenku azotu, chloru i jego związków w przeliczeniu na HCI, dioksyn i furanów oraz metali ciężkich: rtęci, kadmu, niklu, arsenu zawarte w sprawozdaniu PRTR za 2007 r. znajdują się na stronie internetowej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Oznacza to, że niezależny organ administracji publicznej uznał je za kompletne, spójne i wiarygodne. Sprawozdanie PRTR stanowi materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie można ustalić ilość i rodzaj substancji wprowadzonych do powietrza, a które nie zostały wyszczególnione w wykazie sporządzonym na podstawie art. 286 ust. 1ustawy. Kolegium zaznaczyło, że dokonało weryfikacji poprawności obliczeń, które zostały przedstawione w decyzji i uznało je za prawidłowe. Prawidłowo zakwalifikowano podtlenek azotu, chlor i jego związki nieorganiczne (jako HCI), dioksyny i furany oraz rtęć, kadm, nikiel i arsen do poszczególnych rodzajów gazów i pyłów tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska. Odnosząc się do zarzutu braku daty wydania zaskarżonej decyzji, wskazało, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja posiada datę [...], jednocześnie w aktach sprawy znajduje się postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] prostujące na podstawie art. 113 § 1 i 3 K.p.a. oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...] nr [...] w następujący sposób, iż wskazuje się, że w nagłówku decyzji str. 1 winno być "Ł., dnia [...]". W ocenie organu brak oznaczenia daty decyzji stanowi wadliwość, która nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, tym bardziej, że nie wpływała na stan faktyczny sprawy, gdyż ustalenia dotyczyły roku 2007. Ponadto, Kolegium nie stwierdziło naruszenia art. 8 i 9 K.p.a., a strona nie wyjaśniła na czym owo naruszenie miałoby polegać. Zdaniem Kolegium w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ani art. 5 Ordynacji podatkowej, ponieważ przepisy te nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie i nie zostały przez organ zastosowane. Organ podzielił zarzut błędnie powołanego przez organ I instancji przepisu art. 236 ust. 2 ustawy, lecz wskazał, że organ ten rozstrzygając sprawę oparł się o treść art. 236 b ust. 2 ustawy i w związku z tym uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Powołanie przepisu art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 września 2009 r. organ uznał natomiast za zbędne, wskazując, iż wynikało to z faktu jego obowiązywania w okresie, za który opłata została naliczona.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A Spółka Akcyjna wnosząc o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. ewentualnie o uchylenie wskazanych decyzji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona argumentowała, że już w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa podniosła zarzut wydania decyzji na podstawie nieistniejącej w dacie wydania decyzji podstawy prawnej tj. art. 236 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska uchylony przez art. 1 pkt 93 ustawy o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r., Nr 113 poz. 954) i art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska uchylony przez art. 56 pkt 9 ustawy z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2009 r. Nr 130, poz. 1070). Zdaniem skarżącej należy uznać, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji jaki i utrzymująca ją w mocy decyzja organu drugiej instancji zostały wydane bez podstawy prawnej wymaganej art. 107 kpa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności. Niezależnie od wskazanego wyżej zarzutu, najistotniejszym problemem w sprawie, zdaniem skarżącej, jest możliwość ustalenia decyzją opłaty za korzystanie ze środowiska w oparciu o porównanie dwóch dokumentów składanych przez stronę - sprawozdania PRTR i wykazu zawierającego dane o ilości gazów wprowadzonych do powietrza. Skarżąca wskazała, że nie można się zgodzić z przyjętą przez organ administracyjny metodą określenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Zarzucono, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że spółka mogła już wnieść opłaty na podstawie przygotowanego przez siebie wykazu, w których zawarte są opłaty za gazy uwzględnione w PRTR, tylko pod inna pozycją, w szczególności, że dane z tych dwóch dokumentów nie są spójne. Ustalenia organu pierwszej instancji w ocenie strony, nie mogą być dowolne, przy zastosowaniu porównania dwóch różnych, stworzonych dla innych celów dokumentów.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wskazało ponadto, że nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej lub gdy taką podstawę niewłaściwie wskazano. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie powołane w podstawie decyzji I instancji przepisy art. 236 ust. 2 i art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy nie mogły i nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a naprawa błędu przez Kolegium polegała na usunięciu ich z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jedynie odwołanie się do ich treści w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na rozstrzygnięcie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] określającą dla Spółki Akcyjnej A opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu w l półroczu 2007 r. w kwocie 494 579,00 zł wraz z odsetkami.

Podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia, określającego przedmiotową opłatę stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Przystępując do omówienia mających zastosowanie w sprawie przepisów przywołanej ustawy, należy jednak w pierwszej kolejności odnieść się do podniesionego przez stronę w skardze, zarzutu wydania decyzji na podstawie nieistniejącej w dacie wydania decyzji podstawy prawnej, tj. art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska, uchylonego przez art. 56 pkt 9 ustawy z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2009 r. Nr 130, poz. 1070). Wskazany przepis art. 287 ust. 1 pkt 1 stanowił, że podmiot korzystający ze środowiska powinien prowadzić, aktualizowaną co pół roku, ewidencję zawierającą informacje o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości.

Abstrahując od faktu, czy powołanie tegoż przepisu przez organ pierwszo instancyjny w podstawie prawnej było istotne dla rozstrzygnięcia, czy też jak określiło to Kolegium było zbędne to jednak, zdaniem sądu, nie sposób tegoż zarzutu podzielić, bowiem zgodnie z art. 60a. ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2009 r. Nr 130, poz. 1070)., do opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o której mowa w art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, należnej za okres do dnia 31 grudnia 2012 r., stosuje się przepisy art. 285-288 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Wskazane uregulowanie jest jasne i czytelne. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ustaleniem opłaty za korzystanie ze środowiska, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za l półrocze 2007 r., a więc niewątpliwie obejmującej okres zakreślony przywołanym art. 60a. ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Tym samym, za bezzasadne uznać należy żądanie skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej oraz ją poprzedzającej.

Zasadniczym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie, a jednocześnie istotą sporu, okazała się możliwość wykorzystania sprawozdania Pollution Release and Transfer Register – określanego jako PRTR dla celu ustaleniem opłaty za korzystanie ze środowiska, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wykazaną przez stronę.

Przystępując do omówienia wymienionej kwestii wskazać należy, że w myśl art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy, wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza podlega opłacie za korzystanie ze środowiska. Wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy). Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 ustawy). Nadto podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1), a opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1). Przy czym podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza (art. 285 ust. 2 ustawy). Podmiot ten w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2 i 4, przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat ( art. 286 ust. 1 ustawy). Dodatkowo podmiot korzystający ze środowiska powinien prowadzić, aktualizowaną co pół roku, ewidencję zawierającą odpowiednio informacje o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości (art. 287 ust.1 pkt 1 ustawy, z upoważnienia wynikającego z art. 60a. ust. 1 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji). Wyjaśnić również należy, iż stosownie do treści art. 288 ust.1 pkt 2 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Jak wynika to z przywołanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, wprowadzają one generalną zasadę ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, którą należy rozumieć jako ekwiwalent za rzeczywiście dokonane emisje. Świadczy o tym konstrukcja przepisów art. 273 ust. 1 pkt 1 i art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślić należy, że ustawodawca w treści art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostawił co do tego żadnych wątpliwości posługując się zwrotem: "opłata jest ponoszona". Z kolei wysokość tychże opłat uzależniono, zgodnie z art. 274 ust. 1 pkt 1 ustawy, od ilości i rodzaju gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza, nie wskazując wprost sposobu czy metody pozyskiwania danych dotyczących emisji, przy czym zaznaczyć trzeba, odnosząc się do argumentów skargi, że nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa wytyczne, wskazania czy też opinie ministra czy też inspektora ochrony środowiska.

Niewątpliwie doniosłe znaczenie w systemie ochrony środowiska ma system monitorowania emisji zanieczyszczeń wprowadzony rozporządzeniem (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/68/EWG i 96/61/WE (Dz. U. L. 06.33.1 zm. Dz. U. L. 09.188.14), stanowiący w preambule (4), że zintegrowany i spójny PRTR daje społeczeństwu, przemysłowi, naukowcom, zakładom ubezpieczeniowym, władzom lokalnym, organizacjom pozarządowym oraz innym decydentom solidną bazę dla porównań i przyszłych decyzji w sprawach dotyczących środowiska naturalnego. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa sprawa do takiej kategorii decyzji dotyczących środowiska naturalnego należy. Przyjmuje się przy tym, co podkreślało już Kolegium, że wskazany rejestr winien zawierać dane kompletne, spójne i wiarygodne, a jakość danych dostarczanych przez operatorów zakładów, podlegających wymaganiom sprawozdawczości w zakresie emisji, oceniają właściwe organy (art. 9 rozporządzenia Nr 166/2006) – w tym przypadku dane dotyczące podtlenku azotu, chloru i jego związków w przeliczeniu na HCI, dioksyn i furanów oraz metali ciężkich: rtęci, kadmu, niklu, arsenu zawarte w sprawozdaniu PRTR za 2007 r. znajdują się na stronie internetowej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Powyższe uzasadniało niewątpliwie uruchomienie procedury przewidzianej w art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy. Jak ustalono to w toku prowadzonego postępowania nie budzi wątpliwości, że dane wykazane w wymienionym wyżej sprawozdaniu PRTR odbiegają w sposób istotny, bo zawierają inne jeszcze wyemitowane związki, od danych wskazanych przez skarżącą Marszałkowi Województwa [...] w ramach obowiązku nałożonego przez art. 286 ust. 1 ustawy, co do których to związków stosowna opłata nie została uiszczona.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w przywołanym już przez Kolegium uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011r. sygn. akt IV SA/296/11, że "(...) pobieranie opłat za korzystanie ze środowiska w postaci emisji gazów i pyłów do powietrza, połączone z nałożonym na podmioty korzystające ze środowiska obowiązku ujawnienia rozmiarów emisji dokonanej w danym okresie realizuje doniosły interes społeczny, jakim jest z jednej strony reglamentowane bodźcami ekonomicznymi emisji gazów i pyłów do powietrza, z drugiej zaś uzyskiwanie przez organy administracji możliwie najdokładniejszych danych na temat rozmiarów tych emisji. Realizacji tego interesu służy niewątpliwie prawo weryfikowania przez marszałka województwa danych przekazywanych przez podmioty korzystające ze środowiska na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. Szczegółowe instrumenty, za pomocą których weryfikacja taka może być dokonywana, nie są ujęte w katalogu zamkniętym, przy czym sformułowanie <>, o którym mowa w art. 288 ust. 2 pkt 2 ustawy, uznać należy za instytucję o charakterze ogólnym. Powyższe upoważnia do wniosku, że organy uzyskały w tym zakresie pewien zakres swobody, w ramach którego bez wątpienia mieści się analiza danych ujętych w sprawozdaniu PRTR. Za wykorzystaniem tego dokumentu przemawia jego wysoka wiarygodność, wynikająca z faktu, ze jego autorem jest sama skarżąca".

Tym samym wbrew argumentacji skargi należy jednoznacznie opowiedzieć się za możliwością wykorzystania sprawozdania PRTR dla ustalenia opłaty za rzeczywiście wyemitowane do powietrza gazy i pyły.

Powyższe uzasadnia stwierdzenie Kolegium, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zakwalifikowano (wymienione sprawozdaniu PRTR) związki jak: podtlenek azotu, chlor i jego związki nieorganiczne (jako HCI), PCDD+PCDF (dioksyny + furany) (jako Teq) (wyrażone jako I-TEQ) oraz rtęć i jej związki, kadm i jego związki, nikiel i jego związki oraz arsen i jego związki do poszczególnych rodzajów gazów i pyłów wymienionych w tabeli A załącznika nr l do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska(Dz. U. Nr 260, poz. 2176). Zasadnie także przyjęto wielkości emisji z rozdzieleniem na okresy półroczne stosownie do art. 285 ust. 1 i 2 ustawy. Do tak ustalonych wielkości prawidłowo zastosowano stawki wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (M.P. z 2006 r. Nr 71, poz. 714), bowiem owo rozporządzenie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego, co należy podkreślić, wraz z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i wskazanym obwieszczeniem, podstawę naliczania opłat za emisję zanieczyszczeń do powietrza.

Wbrew stanowisku skargi wskazane wyżej przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w niniejszej sprawie, przez organy obu instancji. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcia organów obu instancji, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Podnoszona przez stronę skarżącą kwestia daty decyzji Marszałka, której dotyczyło postanowienie prostujące z dnia [...] została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dni18 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1214/11 ze skargi A Spółki Akcyjnej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji – oddalającym skargę.

Reasumując, w ocenie sądu, ustalenie dla Spółki Akcyjnej A opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za emisję gazów i pyłów do powietrza w l półroczu 2007 r. nastąpiło prawidłowo. Zatem przedmiotowa skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zarzuty w niej zawarte nie znajdują uzasadnionych podstaw.

Z powyższych względów, sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

n.k.