IV SA/Wa 278/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-03-01	
Data wpływu	2019-02-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Sidorowska-Ciesielska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 1541/19	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 138 par. 2 k.p.a.; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2019 r. sprzeciwu J. S. i T. S. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Nieruchomość stanowiąca działki nr [...] (pow. 0,0619 ha) i [...] (pow. 0,0303 ha), obręb [...], gmina [...], ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę [...] na odc. [...]-[...].

Na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] października 2016 r. biegły D. B. sporządził operat szacunkowy zawierający wycenę wartości nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...]. Pismem z 6 kwietnia 2017 r. strony postępowania przedłożyły opinię Komisji [...] w [...] z [...] marca 2017 r. w zakresie oceny opracowania autorstwa D. B.. Zgodnie z tą opinią opracowanie autorstwa D. B. nie mogło zostać uznane za prawidłowo sporządzone, ponieważ narusza art. 4 pkt 16 i art. 153 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 121) oraz § 4 ust. 1 i oraz § 56 ust. 1 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jednakże Zespół opiniujący wskazał, że będzie możliwe uznanie tego opracowania za prawidłowe po dokonaniu poprawek w zakresie wskazanych zastrzeżeń.

Pismem z 6 kwietnia 2017 r. strony postępowania przedłożyły operat szacunkowy autorstwa M. W. sporządzony [...] stycznia 2017 r. wnosząc o dopuszczenie opracowania jako dowodu w sprawie z zakresu ustalenia odszkodowania. Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. W przedłożonym opracowaniu biegły również ustalił, że nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła nieruchomość niezabudowaną porośniętą nieuporządkowaną roślinnością oraz zadrzewieniem (lipy-3 szt), przeznaczoną pod komunikację samochodową. Autor operatu szacunkowego dokonał analizy rynku lokalnego nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne (powiat leszczyński), w wyniku której stwierdził, że brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. W konsekwencji biegły dokonał wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną. Dla potrzeb sporządzenia wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór cen transakcyjnych, składający się z możliwie najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, które były przedmiotem obrotu rynkowego na obszarze powiatu leszczyńskiego. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację, należy zaliczyć: lokalizację, położenie dojazd (35%), sąsiedztwo (20%), stopień uzbrojenia technicznego (15%), możliwości inwestycyjne (25%) oraz powierzchnia (5%). Po odrzuceniu transakcji skrajnych, jak również transakcji, które budziły wątpliwości biegłego w zakresie co do ich rynkowego charakteru, do porównań przyjęto 4 transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny. Cena średnia za 1 m2 po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi określona została na poziomie 87,33 zł. Zatem wartość rynkową nieruchomości biegły oszacował na kwotę 80 500,00 zł. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na 80 800,00 zł.

Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z opinii Komisji [...] do akt sprawy przedłożono poprawiony operat szacunkowy z [...] maja 2017 r., autorstwa D. B.. Na potrzeby wyceny biegły ustalił, że nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła nieruchomość niezabudowaną, porośniętą nieuporządkowaną roślinnością oraz zadrzewieniem (lipy-3 szt.), nieobjętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z treścią studium (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] ze zmianami) nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazał, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami całościowo porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikami roślinnymi) niemożliwe było dokonanie wartości rynkowej nieruchomości. Stosownie do art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami autor operatu szacunkowego określił jej wartość odtworzeniową, gdzie oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny wartości nieruchomości gruntowej biegły utworzył zbiór cen transakcyjnych, składający się z 14 najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie 3 lat poprzedzających wycenę na obszarze rynku lokalnego (powiat [...]) jak i regionalnego stanowiącego obszar wojewódzka [...]. Do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację, biegły zaliczył: lokalizacja (20%) przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych (30%), stopień zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa (30%) oraz kategoria drogi (20%). Wartość gruntu określona została na poziomie 34,23 zł/m2 czyli na łączną kwotę 31 560,00 zł. Wartość składników roślinnych oszacowano na kwotę 338,00 zł. Łączna wartość wycenianej nieruchomości została oszacowania na kwotę 31 898,00 zł.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 84 395,00 zł z tytułu prawa własności nieruchomości (działki nr [...] i [...]) przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonej pod budowę drogi [...] [...]- [...] i przyznał to odszkodowanie na rzecz J. i T. S. w wysokości 28 131,67 zł za udział wynoszący 1/3 części w prawie własności tej nieruchomości, na rzecz P. K. w wysokości 28 131,67 zł za udział wynoszący 1/3 części w prawie własności nieruchomości i na rzecz K. P. w wysokości 28 131,67 zł za udział wynoszący 1/3 części w prawie własności, na rzecz [...] w wysokości 445,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Wojewoda [...] uznał, że to opracowanie autorstwa M. W. dokonane na zlecenie strony może stanowić w tej sprawie dowód dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości.

Uchylając decyzję Wojewody i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazał, że odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości za nieruchomości przejęte pod drogę stosownie do art. 12 ust.4f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474) przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi operat szacunkowy. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny materiału dowodowego, w szczególności oceny zarówno opracowania autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r., jak i opracowania autorstwa D. B. sporządzonego [...] maja 2017 r. Tymczasem to na Wojewodzie ciążył obowiązek prawidłowej oceny zgromadzonego materiału i odniesienia się do wartości dowodowej poszczególnych operatów szacunkowych przedłożonych w tej sprawie. Organ pierwszej instancji w sposób lakoniczny stwierdził jedynie poprawność opracowania autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r. Brak jest natomiast analizy operatu szacunkowego pod kątem poprawności charakterystyki nieruchomości podobnych czy też sposobu wyliczeń. W tej kwestii Wojewoda [...] całkowicie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii sporządzonej przez Komisję [...] przy [...] dotyczącej oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych autorstwa M. W. w zakresie oszacowania nieruchomości stanowiących działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Fakt, że organ administracji nie powinien wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego nie zwalnia go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego pod kątem obowiązujących przepisów w tym zastosowanego podejścia i metody.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza rynku transakcji drogowych dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. nie była prawidłowa. Rzeczoznawca ten do analizy przyjął jedynie rynek lokalny zdefiniowany jako rynek powiatu leszczyńskiego. Brak jest natomiast uzasadnienia dla odstąpienia od dokonania analizy na obszarze rynku regionalnego. W sytuacji gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero, gdy również rynek regionalny nie może dostarczyć niezbędnych danych biegły może kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Ponadto biegły nie opisał nieruchomości porównawczych, a przedłożył jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. Wątpliwości organu odwoławczego budziło również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe. Biegły oparł się jedynie o przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Stosownie do twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego była to działka najdłuższa, bezpośrednio przylegająca do działki wycenianej. Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] nie stanowiła nieruchomości przylegającej na najdłuższym odcinku do działki wycenianej, gdyż również uległa podziałowi. Ponadto, za grunty przyległe należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z nieruchomością wycenianą. Nieruchomości przyległe stanowią działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] jak i droga krajowa nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, uchybienia te mogły mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, czyniąc tym samym operat szacunkowy autorstwa M. W. niespójnym i mało wiarygodnym, a zatem nie mogącym stanowić dowodu w tym postępowaniu.

Wojewoda [...] pominął również obowiązek dokonania szczegółowej oceny dowodu jakim był przedłożony przez biegłego D. B. poprawiony operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. Tymczasem operat autorstwa D. B. uwzględniający zastrzeżenia Komisji [...] może stanowić dowód w postępowaniu z zakresu ustalenia odszkodowania. Organ odwoławczy, po analizie operatu szacunkowego z [...] maja 2017 r. stwierdził, że biegły prawidłowo przyjął istotne dla procesu wyceny daty, jak i dokonał opisu wycenianej nieruchomości. Prawidłowo ustalił przeznaczenie przedmiotu wyceny, wskazane jako przeznaczenie pod planowaną drogę ekspresową [...]. Stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dokonując analizy rynku lokalnego nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Przedstawiona przez biegłego analiza rynku wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. To stanowiło uzasadnienie dla poszerzenia analizy o rynek regionalny województwa [...]. W rezultacie autor opracowania stwierdził istnienie wystarczającej liczby nieruchomości podobnych. Do dalszych wyliczeń przyjął bazę porównawczą złożoną z 14 nieruchomości, wyselekcjonowanych bez uwzględniania podziału na kategorię dróg. Biegły wyjaśni, że taki rozdział mógłby zachwiać rzetelnością przeprowadzonej wyceny, jednakże uwzględnił powyższe w dalszej wycenie. Wartość rynkową nieruchomości biegły oszacował na kwotę 31 560,00 zł. Wartość nasadzeń roślinnych biegły ustalił na kwotę 338,00 zł bazując na danych z Nadleśnictwa [...]. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na 31 898,00 zł. Ponadto biegły uwzględnił w wycenie służebność przesyłu o wartości 445,00 zł. W wyniku poczynionych ustaleń oraz weryfikacji sporządzonego opracowania organ odwoławczy doszedł do przekonania, że opracowanie autorstwa D. B. z [...] maja 2017 r., zostało sporządzone w sposób prawidłowy. Dodatkowa analiza rynku nieruchomości przejętych pod drogi, poczyniona w związku z zaistniałymi zastrzeżeniami dała możliwość weryfikacji poczynionych ustaleń i tym przekonuje organ odwoławczy o prawidłowości dokonanej o opinii. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju biegły dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomościami nabywanymi pod drogę prawidłowo poszerzając obszar analizy na tereny rynku regionalnego tj. województwa [...]. Zatem tak uzupełniony operat szacunkowy mógł stanowić dowód z zakresu ustalenia odszkodowania. Potwierdza to również sama opinia z [...] marca 2017 r., zgodnie z którą uwzględnienie zastrzeżeń Komisji w zakresie niedokładnego dobór nieruchomości podobnych może powodować, że opracowanie to będzie mogło stanowić dowód w sprawie z zakresu ustalenia odszkodowania. Skoro biegły dokonał uzupełninia i przedłożył operat zamienny to niezrozumiałym jest pominiecie tego dowodu w toku postępowania prowadzonego przez organem pierwszej instancji. Tym samym, pismem z 3 grudnia 2018 r. organ odwoławczy zwrócił się do biegłego i potwierdzenie aktualności opracowania z [...] maja 2017 r. W dniu 10 grudnia 2018 r, rzeczoznawca majątkowy poinformował, że nie potwierdza aktualności operatu szacunkowego co powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

J. i T. S. wnieśli sprzeciw od decyzji, zarzucając naruszenie:

art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez uznanie, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę swojego rozstrzygnięcia operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi; a w konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M. W. z [...] stycznia 2017 r. został "sporządzony z naruszeniem przepisów" i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem: (1) dowód ten został przeprowadzony zgodnie z regulującymi go przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również (2) decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.;

art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieuprawnione podważenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M. W., uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym, i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju art. 138 § 2 k.p.a. bez wymaganego prawem wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego z [...] maja 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. w sytuacji gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z całkowitym pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z 4 października 2018 r. na odwołanie, o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji Ministra oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, pomimo że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień w sprawie związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji Ministra i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej jak wymaga tego art. 107 § 3 k.p.a.;

naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez przeprowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż decyzja Ministra została w istocie wydana z uwagi na jedynie pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem tzw. nadużycia prawa.

Wbrew stanowisku Ministra, operat M. W. został oparty na powszechnie przyjętej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, zawierał rzetelny opis nieruchomości przyjętych do porównania i prawidłowo ustalał przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości. Wojewoda [...] zasadnie więc przyjął wskazany operat jako podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość, dokonując jego oceny w zakresie dopuszczalnym przez przepisy prawa. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz powinien być rynek lokalny. Brak możliwości przyjęcia jako podstawy wyceny transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, ponieważ prowadzi do ustalenia ceny rynkowej. Dopiero brak takich transakcji uzasadnia rozszerzenie badania transakcji działkami drogowymi na rynek regionalny. Wojewoda [...] przyjął operat M. W. za podstawę swojej decyzji z powołaniem się na trzy przesłanki. Po pierwsze, organ samodzielnie stwierdził, że operat M. W. został sporządzony prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa. Po drugie, Wojewoda [...] wziął pod uwagę pozytywną opinię Komisji [...] odnośnie do zbieżnych pod względem treści i metodologii operatów szacunkowych autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. W., przyjmując równocześnie, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dokonała jej Komisja [...]. Po trzecie, Wojewoda [...] uwzględnił, że w odniesieniu do operatów analogicznych do operatu D. B. (przyjmującego inną niż operat M. W. metodologię wyceny), Komisja [...] wydała negatywną ocenę. Wojewoda [...] dokonał zatem wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału (zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.), uznając na podstawie art. 80 k.p.a., że wycena wywłaszczonej nieruchomości przyjęta w operacie M. W. została udowodniona. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową

Podnosząc takie zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny dokonanej przez sąd administracyjny jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego ocena Sądu sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., I OSK 270/19).

W konsekwencji sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw zobligowany jest dokonać zindywidualizowanej kontroli: 1) czy decyzja uchylana decyzją kasatoryjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania; 2) czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne oraz, czy ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3) czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie nie sposób ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia Ministra w oderwaniu od przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest bowiem niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy Minister prawidłowo wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy jednak miał możliwość wydania decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tz. operat szacunkowy M. W., jak domagali się skarżący. Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ocena dowodów w postaci operatów szacunkowych. Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda [...] naruszył art. 7, 77 i 80 K.p.a., ponieważ nie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału i nie odniósł się do wartości dowodowej poszczególnych operatów szacunkowych przedłożonych w tej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji w sposób lakoniczny stwierdził jedynie poprawność opracowania autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r., natomiast nie dokonał oceny wartości dowodowej poprawionego i uzupełnionego operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez biegłego D. B.. Tymczasem operat M. W., na którym oparta została decyzja organu pierwszej instancji został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 154) i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (§ 36 ust. 1-4), podczas gdy operat D. B. mógł stanowić dowód z zakresu ustalenia odszkodowania. Jednakże z uwagi na to, że biegły D. B. nie potwierdził aktualności swojego operatu na datę orzekania przez organ odwoławczy, Minister uznał, że w sprawie konieczne jest sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego, niezbędnego dla ustalenia wysokości odszkodowania. Natomiast zdaniem skarżących operat szacunkowy M. W. był prawidłowy i mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w tej sprawie. W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra.

Przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość. W świetle przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji, a więc norm prawnych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego. Jest to więc kluczowy dowód w sprawie. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Istotą sporu w tej sprawie jest przede wszystkim wykładnia § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zdaniem skarżących, rzeczoznawca majątkowy M. W. prawidłowo sporządził operat szacunkowy, uznając, że w sytuacji gdy dane z rynku lokalnego (terenu powiatu) okazały się niewystarczające do określenia wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości, to wartość rynkową należało określić, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tymczasem w świetle § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego biegły powinien wcześniej poddać analizie rynek regionalny, a więc nie tylko z powiatu, ale i z całego województwa. Zasadą jest bowiem, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Zgodnie z § 36 ust. 4 zd. 2 rozporządzenia przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli także rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (zob. wyroki NSA z: 19 października 2016 r., sygn. akt I OSK 130/16; 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4132/18). W konsekwencji Sąd rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zaprezentowanego w powołanych w sprzeciwie wyrokach.

Mając zatem na uwadze, że operat szacunkowy M. W. został sporządzony z naruszeniem § 36 rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to nie mógł on stanowić dowodu w sprawie z zakresu ustalenia odszkodowania. Takiego dowodu nie mógł również stanowić operat szacunkowy D. B. z [...] maja 2017 r., ponieważ w aktach sprawy brak jest potwierdzenia jego aktualności na datę orzekania przez organ odwoławczy (14 grudnia 2018 r.). W takich okolicznościach sprawy prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia materiału dowodowego o aktualny operat szacunkowy. Organ odwoławczy był zobowiązany poddać operaty szacunkowe weryfikacji jako zasadnicze dowody w sprawie ustalenia odszkodowania. Stwierdzając zaś, że żaden z nich nie mógł być podstawą do ustalenia odszkodowania w sprawie, prawidłowo wydał decyzję kasacyjną. W ocenie Sądu, Minister trafnie stwierdził, że Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – przedstawienie aktualnego operatu szacunkowego – ma istotny wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania. Potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji niezasadne są zarzuty podnoszone w sprzeciwie naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nie można mówić w rozpoznawanej sprawie o naruszeniu wskazanych przepisów, albowiem prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej przyznania odszkodowania wymaga dysponowania aktualnym operatem szacunkowym, a organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił swoje stanowisko w sprawie.

Okoliczność, że operaty szacunkowe M. W. sporządzone w innych sprawach (dot. działek [...], [...] i [...]) uzyskały pozytywną opinię Komisji [...] nie oznacza, że organ administracji w tej sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość (działki [...] i [...]) nie może dokonywać kontroli operatu szacunkowego M. W. w zakresie zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w szczególności z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Na zmianę tego stanowiska nie wpływa okoliczność, że w innych sprawach do porównań rzeczoznawca majątkowy przyjął te same nieruchomości, które stanowią zbiór nieruchomości podobnych w tej sprawie. Nietrafny jest zatem zarzut art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.