Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego P.K. po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 755/16 w sprawie ze skargi D.P. i Z.H. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D.P. i Z.H. solidarnie na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 10 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 755/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.P. i Z.H. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej jako "Minister", zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...], dalej jako "Prezydium", z dnia [...] sierpnia 1951 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...] ozn. hip [...] w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa to jest dz. ew. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Jednocześnie organ wezwał D.P. i Z.H. oraz osoby wskazane w tenorze postanowienia do wystąpienia w terminie trzech miesięcy do sądu powszechnego z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadku po Z.K., J.K., K.P., T.T. i T.S., ewentualnie do wystąpienia w tym terminie do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżących, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., Minister utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji i jednocześnie dodatkowo wezwał Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po D. i J.K.

Podstawą faktyczną obu postanowień było ustalenie przez organ, że działka ewidencyjna nr [...] pozostaje we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali znajdujących się w budynku posadowionym na tejże działce. W związku z tym osoby, którym przysługuje tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości, w tym prawo użytkowania wieczystego gruntu, mają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego.

W toku postępowania organ uzyskał informację o zgonie K.S. (właściciela lokalu nr [...]), a następnie jego następców prawnych T., M. i Z., K.P. (współwłaścicielki lokalu nr [...]), J.K. i D.K. (współwłaścicieli lokalu nr [...]), T.T. (współwłaściciela lokalu nr [...]) i Z.K. (współwłaściciela lokalu nr [...]), będących jednocześnie współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości.

Wobec powyższego, w ocenie Ministra, konieczne było zawieszenie postępowania do czasu ustalenia następców prawnych zmarłych współwłaścicieli lokali. Jako podstawę prawną postanowień organy wskazały art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżące wniosły skargę, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", uznał, że jest ona zasadna, zaskarżone postanowienia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu, aczkolwiek sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.

Sąd I instancji zaznaczył, że rację przyznać należy Ministrowi, bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęło się, iż właściciele wyodrębnionych lokali, którym przysługuje jednocześnie prawo użytkowania wieczystego do gruntu objętego decyzją dekretową, co do której toczy się postępowania nadzorcze są stronami tego postępowania i przysługuje im przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego w trybie dekretu [...]. Tak więc właściciel lokalu mieszkalnego i jednocześnie współużytkownik wieczysty gruntu do dawnej nieruchomości [...] ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi takiej nieruchomości prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Interes ten wynika z art. 140 i art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2017 poz. 459 ze zm.), dalej jako "k.c." Wobec tego zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony.

Jednak WSA podniósł, że w przedstawionych mu aktach administracyjnych nie znajdują się akty zgonu Z.K., J.K., D.K., T.T. i T.S. Fakt zgonu tych osób ustalony został przez organ wyłącznie na podstawie informacji z Centrum Personalizacji Danych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W ocenie Sadu I instancji, przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania organ powinien był uzupełnić akta o odpisy aktów zgonu powołanych osób, bowiem, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1741 ze zm.), dalej jako "p.a.s.c.", to akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych. Zaniechanie uzupełnienia akt administracyjnych o odpisy aktów zgonu stanowiło w ocenie WSA naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA wskazał także, iż postępowanie nadzorcze dotyczy dawnej nieruchomości [...], która wchodzi obecnie w skład kilku działek ewidencyjnych, w tym w skład działki nr [...] z obrębu [...]. Działka ta objęta jest księgą wieczystą [...], stanowi więc odrębną nieruchomość również w znaczeniu prawa cywilnego. Wobec powyższego WSA uznał, że organ powinien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej tylko w części w jakiej decyzja ta dotyczy obecnej działki [...] objętej księgą wieczystą [...], czyli działki zabudowanej budynkiem, w którym wyodrębniono prawo odrębnej własności lokali z którą związane jest prawo użytkowania wieczystego gruntu. WSA zaznaczył, iż z akt administracyjnych, które zostały mu przedstawione wynika, że jedynie w odniesieniu do tej działki zachodzić może konieczność ustalenia stron postępowania poprzez przeprowadzenie postępowań spadkowych. Wobec powyższego zawieszenie postępowania administracyjnego co do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej jest możliwe w zakresie w jakim dotyczy ono działki, w odniesieniu do której konieczne jest ustalenie stron postępowania i wydanie odpowiednich decyzji częściowych.

Sąd ten podkreślił ponadto, że z uwagi na fakt, iż właściwość organu stwierdzającego nieważność decyzji dekretowych uzależniona jest od tego, jakiemu podmiotowi (Gminie czy Skarbowi Państwa) przysługuje prawo własności określonej decyzji, postępowania administracyjne dotyczące dawnej jednej nieruchomości [...] mogą się toczyć przed różnymi organami, które wydają odrębne rozstrzygnięcia. Dodatkowo rozstrzygnięcie co do ważności decyzji dekretowej uzależnione jest m.in. od ustalenia jakie było przeznaczenie nieruchomości [...] w dacie wydawania decyzji dekretowej, przy czym przeznaczenie to może być różne w odniesieniu do różnych części dawnej nieruchomości. Tak więc WSA ocenił, iż nie ma przeszkód do tego, aby w sytuacji w której przesłanki do zawieszenia postępowania występują tylko w odniesieniu do jednej działki objętych decyzją dekretową, organ zawiesił postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w części w jakiej odpowiada ona owej konkretnej działce, a to z uwagi na możliwość wydania decyzji częściowej. WSA wskazał w tym miejscu na art. 104 § 2, art. 12 oraz art. 35 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał, iż zawieszając całe postępowanie nadzorcze, z powodów powyżej wyjaśnionych organy nadzoru naruszyły art. 12 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 w stopniu mogącym mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uznanie, że informacja uzyskana z Centrum Personalizacji Danych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o śmierci strony wraz z informacją o wydanym akcie zgonu nie jest wystarczającą podstawą do uznania faktu zgonu osoby i zawieszenia postępowania, podczas gdy zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k,p.a. wymaga rozstrzygnięcia w sprawie uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zatem to brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłych stronach postępowania uprawnia organ do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś sam fakt śmierci strony skutkujące

- nieuwzględnieniem w okolicznościach niniejszej sprawy informacji z Centrum Personalizacji Danych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, który jest uprawnionym organem działającym zgodnie z zapisami art. 50 ust, 1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności do udzielania informacji o zgonie osoby, za dokument potwierdzający w sposób wystarczający śmierć ujawnionych w księgach wieczystych właścicieli lokali będących zarazem współużytkownikami wieczystymi części gruntu będącego przedmiotem postępowania: Z.K., J.K., D.K., T.T. oraz T.S. umożliwiający na jego podstawie zawieszenie postępowania;

b) dokonanie błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że zawieszenie postepowania jest możliwe jedynie po uzyskaniu aktów zgonów skutkujące

- uznaniem przez Sąd I instancji, że jakkolwiek zawieszenie postępowania jest zasadne to wobec braku tych dokumentów - przedwczesne;

c) dokonanie błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p,a. poprzez uznanie, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości jest w okolicznościach niniejszej sprawy żądaniem podzielnym, pozwalającym na wyodrębnienie przez organ części sprawy do samodzielnego rozstrzygnięcia skutkujące

- bezzasadnym przyjęciem w okolicznościach niniejszej sprawy, iż istnieje możliwość wydzielenia do odrębnego postępowania części zabudowanej budynkiem mieszkalnym, tj. działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz wydanie decyzji częściowej w zakresie pozostałych działek ewidencyjnych wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy adresatami decyzji częściowej są wszystkie strony danego postępowania, a nie wyłącznie te strony, których interesu prawnego bezpośrednio dotyczy wydawana decyzja częściowa;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie dokonał wystarczających ustaleń okoliczności sprawy, w wyniku zaniechania uzupełnienia akt administracyjnych o odpisy aktów zgonu, a tym samym naruszył prawo materialne i przepisy postępowania co miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Dodać należy, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawniono, że [...][...]r. zmarła W.M. (k.185 a.s.), o którym to fakcie nikt nie poinformował wcześniej organów administracyjnych, ani Sądu I instancji. Jak wynika z przedstawionego postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział I Cywilny z [...] listopada 2010r., sygn. akt [...] spadek po zmarłej W.M. (k.313 a.s.) nabyły córki G.K. i B.D. po 1/2 części na podstawie testamentu notarialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż posiada usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W pełni podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że informacje uzyskane w sposób oficjalny z Centrum Personalizacji Danych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych są dokumentami urzędowymi i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jak wynika bowiem z art.8 pkt 26 ustawy z 24 września 2010r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2015r., poz.388 ze zm., dalej u.e.l.) w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzone są m.in. data zgonu albo data znalezienia zwłok, numer aktu zgonu i oznaczenie urzędu stanu cywilnego, w którym ten akt został sporządzony. Rejestracji tych danych w rejestrze PESEL dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego właściwy do sporządzenia aktu zgonu i dokonywania w nim zmian - w zakresie danych, o których mowa w art. 8 pkt 7, 13, 17, 19 i 26 (art.10 pkt 3 u.e.l.). Dane z rejestru PESEL, w zakresie niezbędnym do realizacji ustawowych zadań, udostępnia się m. in. organom administracji publicznej, sądom i prokuraturze (art.46 ust.1 pkt 1 u.e.l.). Zadanie udostępniania danych z rejestru PESEL realizuje minister właściwy do spraw wewnętrznych, jeżeli udostępnienie dotyczy danych jednostkowych dla podmiotów, o których mowa w art. 46 ust. 1 ustawy (art.50 ust.1 pkt 2 u.e.l.). Nie budzi więc wątpliwości, że taki dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a więc odpowiada wymogom wskazanym w art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Zatem brak odpisów aktów zgonu w aktach sprawy nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, że fakt zgonu osób wskazanych w postanowieniu o zawieszeniu jest bezsporny i przez nikogo (zwłaszcza przez same skarżące) nie był kwestionowany. Tym samym Sąd naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania i wiążąc ten wniosek z niewystarczającym ustaleniem stanu faktycznego tj. z brakiem aktów zgonów w aktach sprawy. W konsekwencji niewątpliwie Sąd I Instancji naruszył także art.145 §1 pkt 1 lit.c w zw. z art.135 p.p.s.a.

Natomiast podzielić należy wywód Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestia, czy właściciele wyodrębnionych lokali, którym przysługuje jednocześnie prawo użytkowania wieczystego do gruntu objętego decyzją dekretową, co do której toczy się postępowania nadzorcze są stronami tego postępowania była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, z 8 lutego 2007 r., I OSK 1110/06, z 31 marca 2011 r. I OSK 798/10, z 27 maja 2015 r. I OSK 508/14, z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14). W orzeczeniach tych uznawano, że osobom takim przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego w trybie dekretu [...]. Tym samym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że właściciel lokalu mieszkalnego i jednocześnie współużytkownik wieczysty gruntu do dawnej nieruchomości [...] ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi takiej nieruchomości prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego).

Na koniec podkreślić należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu było wyłącznie zawieszenie postępowania administracyjnego. Inne wątki zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mają charakter poboczny, wychodzą poza przedmiot zaskarżenia i Sąd I instancji w swoich rozważaniach co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego niczego nie rozstrzygał, a jedynie używał sformułowań typu "organ winien rozważyć", "w ocenie sądu", "przypomnieć należy" itp. Ponieważ do tak prowadzonych rozważań Sądu I instancji został także sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, to należy podzielić stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę odnośnie braku podstaw do wydania decyzji częściowej. Sam przedmiot postępowania (a przez to granice niniejszej sprawy administracyjnej) został określony przez wnioskodawców we wniosku z dnia [...] grudnia 2007r. (data wpływu [...] grudnia 2007r.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r., znak [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...] ozn. hip [...] w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa (obejmującej aktualnie działki nr [...] , [...], [...] i [...] z obrębu [...]). Nadto zakres podmiotowy stron postępowania kończącego się wydaniem decyzji częściowej i rozstrzygającej sprawę co do całości zawsze jest ze swej istoty tożsamy.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a. W następstwie uchylenia zaskarżonego wyroku oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego,

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.