III OSK 2843/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2023-10-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Po 191/22	
Skarżony organ	Dyrektor Aresztu Śledczego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 133 § 1 i art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zakładu Karnego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 191/22 w sprawie ze skargi R.A. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla pkt I zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; II. oddala dalej idącą skargę kasacyjną; III. odstępuje od zasądzenia od R.A. na rzecz Dyrektora Zakładu Karnego [...] kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 191/22, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym połączonych spraw ze skarg R.A. (dalej jako wnioskodawca, strona lub skarżący) na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [ (dalej jako organ lub Dyrektor ZK) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał organ do udostępnienia stronie informacji publicznej w zakresie pkt 4 i 6 wniosku z dnia 10 października 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia jemu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że Dyrektor ZK dopuścił się bezczynności (pkt II) oraz, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV) i zasądził od organu na rzecz strony kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V).

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W piśmie z dnia 10 października 2022 r. strona zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii:

1) umowy zawartej między Dyrektorem ZK a dostawcą mięsa drobiowego wraz z załącznikami oraz aneksami do umowy;

2) raportu stanu żywionych (podstawowych i uzupełniających);

3) asygnaty rozchodowej artykułów żywnościowych;

4) asygnaty zaopatrzenia żywnościowego;

5) zapisów na elektronicznych nośnikach danych, dotyczących książki materiałowej ilościowo-wartościowej;

6) zestawienia kontrolnego dziennych kosztów wyżywienia, czyli dokumentów, o których mowa w § 16 zarządzenia nr 22/19 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie gospodarki żywnościowej w jednostkach organizacyjnych służby więziennej, za okres od 8 sierpnia 2022 r. do 4 września 2022 r., wygenerowanych dla tut. jednostki;

7) faktury VAT, która dotyczy zakupionego mięsa drobiowego dostarczonego do jednostki w okresie od 8 sierpnia 2022 r. do 4 września 2022 r.

Natomiast w piśmie z dnia 11 października 2022 r. strona zwróciła się o przedstawienie na piśmie wszystkich podmiotów, z którymi aktualnie współpracuje Dyrektor ZK w ramach zawartej na piśmie umowy ze wskazaniem pełnej nazwy podmiotu, a także przedmiotu współpracy.

W odpowiedzi na te wnioski Dyrektor ZK pismami z dnia 25 października 2022 r. powiadomił wnioskodawcę, że wszystkie informacje, które go interesują są dostępne na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej (dalej jako BIP) Zakładu Karnego, podając przy tym linki do każdej z tych informacji.

Strona pismem z dnia 31 października 2022 r. złożyła skargę na bezczynność Dyrektora ZK odnośnie obu wniosków, podnosząc w niej obrazę przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako ustawa dostępowa lub w skrócie u.d.i.p.) poprzez opublikowanie żądanej informacji w BIP po dacie wpłynięcia wniosku do organu i w konsekwencji naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Dyrektor ZK dopuścił się rażącej bezczynności, wymierzenia organowi grzywny, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i zobowiązania Dyrektora ZK do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podniósł, iż w dniu złożenia przez niego wniosków o udostępnienie informacji publicznej żądane w nich informacje nie były dostępne na stronie BIP, a co więcej nie udostępniono mu ich w sposób w jaki tego żądał wskazując w tym kontekście, że jego możliwości korzystania z internetu są ograniczone do 20 minut w tygodniu.

Organ udzielił dwóch odpowiedzi na powyższą skargę ukierunkowując je z osobna do każdego z wniosków informacyjnych skarżącego, przy czym w obu przypadkach wniósł o ich oddalenie w całości uzasadniając swoje stanowisko tym, że żądane informacje zostały opublikowane w BIP, zaś pismami z dnia 25 października 2022 r. poinformowano skarżącego o adresach, pod którymi w Biuletynie może on uzyskać informacje opisane w tych wnioskach. Organ zwrócił przy tym uwagę, iż zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa udostępnienie informacji publicznej w BIP wyklucza możliwość żądania udostępnienia tych samych informacji w formie papierowej, gdyż udostępnienie informacji w powszechnie dostępnym publikatorze ogranicza obowiązki związane z udostępnieniem informacji na wniosek do wskazania adresu strony internetowej, na której żądane informacje zostały opublikowane. Dyrektor ZK podniósł również, iż przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jest powszechnie wiążący i nie pozwala na odmienne traktowanie osób odbywających karę pozbawienia wolności, tym bardziej, że okoliczność przebywania przez skarżącego w zakładzie karnym nie przesądza z góry, że jest on pozbawiony dostępu do BIP.

W Sądzie Wojewódzkim zarejestrowano skargi strony pod odrębnymi sygn. akt II SAB/Po 191/22 i II SAB/Po 192/22, po czym postanowieniem z dnia 9 grudnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 192/22, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), połączono te sprawy w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. akt II SAB/Po 191/22.

Sąd pierwszej instancji w toku postępowania stwierdził, że linki udostępnione skarżącemu przez organ w pismach z dnia 25 października 2022 r. są nieaktywne. Dyrektor ZK, odpowiadając na wezwanie WSA, w piśmie z dnia 14 lutego 2023 r. podał, że nie miał świadomości braku dostępu do podanych przez siebie stron internetowych poprzez inne łącza niż wewnętrzne łącza Służby Więziennej, co dotyczyło także uzyskania dostępu do tej dokumentacji przez skarżącego. W piśmie tym jednocześnie podano, że po otrzymaniu wezwania Sądu z dnia 7 lutego 2023 r. i powzięciu informacji o braku dostępu do treści dokumentów z innych łączy internetowych, w celu jak najszybszego przerwania bezczynności, wykonano wydruki dokumentów żądanych przez wnioskodawcę i odrębnym pismem je mu doręczono (dołączono kopię pisma z dnia 14 lutego 2023 r. – k. 42 akt sądowych). Analogiczne oświadczenie organ zawarł również w piśmie z dnia 15 lutego 2023 r. odnośnie listy podmiotów współpracujących (k. 45- 48 akt sądowych).

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 13 marca 2023 r. zmienił swoje pierwotne żądanie co do zobowiązania Dyrektora ZK do udostępnienia w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi dokumentów żądanych wnioskiem z dnia 10 października 2022 r. poprzez ich ograniczenie do raportu stanu żywionych (podstawowych i uzupełniających), asygnaty rozchodowej artykułów żywnościowych, asygnaty zaopatrzenia żywnościowego oraz zestawienia kontrolnego dziennych kosztów [wyżywienia], ewidencjonowanych za okres od 8 sierpnia 2022 r. do 4 września 2022 r.

W uzasadnieniu tego pisma skarżący podniósł, iż Dyrektor ZK, po czterech miesiącach od daty wniesionego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przesłał pismem z dnia 14 lutego 2023 r. żądaną dokumentację w części oraz przesłał dokumentację w postaci jadłospisów, która nie była żądana wnioskiem. Podał dalej, iż pismem z dnia 20 lutego 2023 r. wezwał Dyrektora ZK do uzupełnienia żądanej wnioskiem informacji publicznej, ale uzyskał od niego odpowiedź z dnia 28 lutego 2023r., że w przesłanych dokumentach znajdowały się wszystkie dokumenty objęte wnioskiem w takiej formie, w jakiej są one prowadzone przez administrację ZK.

Na wezwanie Sądu Wojewódzkiego organ w piśmie z dnia 31 marca 2023 r. oświadczył, że wymieniona w piśmie skarżącego z dnia 13 marca 2023 r. dokumentacja została w formie papierowej przekazana skarżącemu przy piśmie z dnia 14 lutego 2023r., a ponadto pismem z dnia 28 lutego 2023 r. wyjaśniono skarżącemu zasady opatrywania dokumentów datami dni, co przemawia za tym, że nie ma podstaw do twierdzenia o niekompletności dokumentacji uzyskanej przez skarżącego. Podano ponadto, iż skarżący był informowany, że wszystkie dokumenty objęte żądaniem udostępnienia w trybie ustawy dostępowej zostały opublikowane na stronie BIP organu (k. 59- 61 akt sądowych).

W toku dalszego procedowania Sąd pierwszej instancji "nie mógł otworzyć żadnego z linków nadesłanych również skarżącemu" wobec czego wezwał Dyrektora ZK do złożenia wyjaśnień. Organ w piśmie z dnia 22 maja 2023 r. poinformował, że decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej na przełomie i i II kwartału bieżącego roku BIP Służby Więziennej został przemigrowany na nową platformę, o czym Dyrektor ZK został powiadomiony po wysłaniu do Sądu pism z dnia 14 i 15 lutego 2023 r. Dodano także, iż z uwagi na brak zapewnienia mechanizmu przekierowania do właściwych podstron użytkowników korzystających z linków wygenerowanych w czasie korzystania z poprzedniej platformy aktualnie linki te nie działają prawidłowo. Organ wskazał jednocześnie aktualne linki do informacji publicznych będących przedmiotem wniosków skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże w niepełnym zakresie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że skarżący zmodyfikował swoją skargę, bowiem w piśmie z dnia 13 marca 2023 r. wniósł o zobowiązanie Dyrektora ZK do udostępnienia informacji publicznej obejmującej raport żywionych, asygnaty rozchodowej artykułów żywnościowych, asygnaty zaopatrzenia żywnościowego oraz zestawienia kontrolnego dziennych kosztów w okresie od 8 sierpnia 2022 r. do 4 września 2022 r. Podał także, iż skarżący złożył wnioski o udostępnienie informacji publicznej w dwóch pismach, tj. w dniu 10 i 11 października 2022 r., zaś Dyrektor ZK, w terminie ustawowym, udzielił odpowiedzi na te wnioski wskazując, że wszystkie informacje, które interesują skarżącego są dostępne na stronie internetowej BIP.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nieuprawniony jest jednak wniosek, że wobec treści art. 7 ust. 1 u.d.i.p. należało uznać, że organ spełnił swój obowiązek, ponieważ wskazał gdzie można zapoznać się z dokumentami, jakie interesują skarżącego, skoro w toku sprawy ujawniono, że pomimo udostępnienia w internecie informacji publicznych nie było do nich faktycznego dostępu. Ponieważ dostęp do danych zawartych na stronie BIP Zakładu Karnego był możliwy z serwerów Służby Więziennej to oznacza, że skarżący nie miał realnego dostępu do informacji, o które wnioskował. Sąd pierwszej instancji nadmienił przy tym, że skoro tak, to w myśl art. 10 ust. 1 u.d.i.p. należało udostępnić informację publiczną w taki sposób, w jaki zażyczył sobie tego wnioskodawca.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w terminie, w którym Dyrektor ZK był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, organ nie spełnił swojego zobowiązania. Po odkryciu faktu, że dostęp do informacji publicznej był w rzeczywistości niemożliwy, Dyrektor ZK doręczył skarżącemu w dniu 14 lutego 2023r. nowe linki, które również okazały się wadliwe. Tym razem było to spowodowane migracją danych między serwerami, co zostało zaplanowane bez udziału administracji Zakładu Karnego. Ostatecznie, w dniu 22 maja 2023 r. okazało się, że w wyniku migracji dane są już dostępne. Sąd pierwszej instancji potwierdził, że możliwy jest dostęp do niektórych danych, które znajdują się na stronie BIP Zakładu Karnego, tj. umowy zawarte między Dyrektorem ZK a dostawcą mięsa drobiowego wraz z załącznikami oraz aneksami do umowy, raporty stanu żywionych (podstawowe i uzupełniające), asygnaty rozchodowe artykułów żywnościowych oraz faktury za zakup mięsa drobiowego.

W dalszej części wskazano, że organ wysłał Sądowi wydruki stron internetowych na potwierdzenie tego, że ujawnione przez niego dane znajdują się na stronie BIP, jednak Sąd spostrzegł, że dane dotyczące asygnaty zaopatrzenia żywnościowego oraz zestawienia kontrolnego dziennych kosztów wyżywienia nie znajdują się na tej same stronie co pozostałe, tylko widnieją na stronie, do której nie było dostępu jeszcze w dniu orzekania, tj. bip.swnet.sw.gov.pl. Z nadesłanych wydruków stron internetowych wynika, że informacje, o które zawnioskował skarżący, poza pkt 4 i 6 wniosku z dnia 10 października 2022 r., znajdują się na stronie BIP Zakładu Karnego, co w stopce wskazywało prawidłowy adres dostępny dla każdego użytkownika internetu. Natomiast nie było dostępu co do danych żądanych w pkt 4 i 6 wniosku z dnia 10 października 2022 r., bowiem w stopce jest inny adres. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zamieszczenie ich na stronie internetowej, do której nie ma możliwości dostępu, oznacza, że Dyrektor ZK nie udostępnił tych danych.

Podsumowując WSA jednoznacznie stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, jednakże doszedł do przekonania, że ta bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do przepisów art. 149 § 1a u.p.p.s.a. Sąd Wojewódzki podniósł, iż w badanej sprawie nie wystąpiły determinanty definiujące rażące naruszenie prawa, ponieważ organ "żył w nieświadomości", że jego udostępnione na czas linki nie działają, gdyż dostęp z jego serwerów był możliwy, i natychmiast podjął próbę poprawienia tej sytuacji. Nie ma zatem żadnej winy Dyrektora ZK w tym, że łącze internetowe obsługiwane przez Centralny Zarząd Służby Więziennej zostało tak zabezpieczone, że z zewnątrz nie dało się z nimi połączyć, jak i również to, że doszło do migracji danych, co tylko wydłużyło czas, po którym możliwe było uzyskanie dostępu do informacji publicznej.

Ponadto Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny wskazując, że brak charakteru rażącego bezczynności nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny. Skoro bowiem orzeczona bezczynność nie miała charakteru rażącego to represjonowanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzez wymierzenie jemu grzywny nie jest celowe.

Na zakończenie, skoro do dnia wydania wyroku wniosek skarżącego z dnia 10 października 2022 r. nie został rozpoznany w całości z uwagi na udostępnienie części danych na stronie, do której nie było dostępu, Sąd zobowiązał organ do udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 4 i 6 ww. wniosku.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się Dyrektor ZK, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na analizie akt sprawy z pominięciem treści pism organu z dnia 14 lutego 2022 r. kierowanych do skarżącego oraz do Sądu, w których w sposób jednoznaczny stwierdzono, że w tej dacie organ zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej przedłożył skarżącemu kopię dokumentacji objętej żądaniem wniosku.

Wskazując na powyższe okoliczności organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał m.in., że w toku postępowania dopiero z pism Sądu powziął informację, że adresy stron wskazane w pismach do wnioskodawcy nie pozwalają na dostęp do informacji objętych żądaniem wniosku. Po zweryfikowaniu tych informacji ustalono, że przedmiotowe informacje są opublikowane w portalu BIP, jednakże uzyskanie do nich dostępu na komputerach służbowych oraz niepodłączonych do wewnętrznej sieci Służby Więziennej jest możliwe z adresów o innej treści. Wobec powyższego, organ uznając się za zobowiązanego do udostepnienia informacji publicznej, niezwłocznie po powzięciu informacji o pozostawieniu de facto w bezczynności oraz mając na celu jak najszybsze jej przerwanie, wykonał kopie dokumentacji zawierającej wszystkie informacje objęte żądaniem wniosku i doręczył je wnioskodawcy przy piśmie z dnia 14 lutego 2023 r.

W ocenie Dyrektora ZK, przy orzekaniu Sąd pierwszej instancji szczegółowo i prawidłowo dokonał analizy wyjaśnień organu dotyczących przyczyn niedostępności informacji publicznej za pośrednictwem obu platform BIP używanych przez organ w okresie sporu, jednak pominął fakt, że stan bezczynności organu został przerwany wraz z doręczeniem wnioskodawcy ww. pisma z dnia 14 lutego 2023 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu ustalenia Sądu dotyczące dostępności tych samych informacji publicznych w portalu BIP są prawidłowe, jednak nie mają kluczowego znaczenia w sprawie. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że informacja publiczna żądana wnioskiem została wnioskodawcy udostępniona w formie papierowej, a więc w takiej, jakiej skarżący się domagał. Ponieważ kluczowy zarzut skargi postawiony wobec organu dotyczył nieuwzględnienia żądania co do formy udostępnienia informacji, to tym bardziej więc skarga winna zostać oddalona. Pomimo powyższego Sąd Wojewódzki w toku postępowania fakt doręczenia skarżącemu informacji w formie papierowej pominął i w treści orzeczenia nakazał organowi takie działania, jakie byłyby zasadne wyłącznie w przypadku dalszego trwania jego bezczynności przerwanej na skutek pisma z dnia 14 lutego 2023 r.

Pismem z dnia 18 września 2023 r. organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Skarżący, po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej, pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. wniósł o rozpoznanie sprawy poza granicami zaskarżenia i uwzględnienie zarzutu podniesionego przez niego w skardze, który dotyczył obrazy art. 10 u.d.i.p., bowiem w jego ocenie Sąd Wojewódzki nie rozpoznał skargi w zakresie podniesionego zarzutu, który to zarzut jest kluczowy w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej u.p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu doszło do naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na analizie akt sprawy z pominięciem treści pism organu z dnia 14 lutego 2022 r. kierowanych do skarżącego oraz do Sądu Wojewódzkiego, w których jednoznacznie stwierdzono, że w tej dacie organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przedłożył wnioskodawcy kopię dokumentacji objętej żądaniem wniosku.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Wyrokowanie zatem "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 u.p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną przykładowo w takich sytuacjach jak: oddalenie skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcie istotnej części tych akt, czy oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach.

Z kolei art. 141 § 4 u.p.p.s.a. stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...)". Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, po pierwsze - gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i po wtóre - gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki stan faktyczny i dlaczego taki właśnie stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, czynności bądź bezczynności organu lub przewlekłości postepowania administracyjnego. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości sądu odwoławczego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Co równie istotne w kontekście niniejszej sprawy, dotyczy to także ewentualnej działalności organu w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego w razie zaskarżenia jego bezczynności lub przewlekłości postępowania.

Takie wątpliwości pojawiły się w rozpoznawanej sprawie, bowiem pominięcie wyjaśnień organu w kwestii udostępnienia skarżącemu w wersji papierowej żądanej informacji publicznej prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok nie został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i nie wszystkie okoliczności występujące w sprawie zostały dogłębnie wyjaśnione. To czyni uzasadnionym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 u.p.p.s.a., skoro Sąd pierwszej instancji, pomimo odnotowania faktu udostępnienia skarżącemu w dniu 14 lutego 2023 r. informacji publicznej w formie papierowej, w swoich rozważaniach nie odniósł się do tej kwestii w kontekście realizacji przez Dyrektora ZK obowiązku informacyjnego.

Na marginesie wskazać można, w nawiązaniu do pisma skarżącego z dnia 3 czerwca 2024 r., będącego w istocie swoistą formą jego odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego zabrakło ustosunkowania się do zarzutu skarżącego co do opublikowania żądanej informacji w BIP po dacie wpłynięcia wniosku do organu w sytuacji, gdy wskazanym sposobem udostępnienia żądanej informacji miało być przesłanie papierowej kopii dokumentów.

Należy w tym miejscu zwrócić również uwagę, iż skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem pierwszej instancji zmodyfikował w piśmie z dnia 13 marca 2023 r. (k. 51 akt sądowych) swoje pierwotne żądania udostępnienia informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznych w postaci raportu żywionych (pkt 2 pierwotnej listy), asygnaty rozchodowej artykułów spożywczych (pkt 3 pierwotnej listy), asygnaty zaopatrzenia żywnościowego (pkt 4 pierwotnej listy) oraz zestawienia kontrolnego dziennych kosztów w okresie od 8 sierpnia 2022 r. do 4 września 2022 r. (pkt 6 pierwotnej listy), wyjaśniając jednocześnie, że w dniu 14 lutego 2023 r. otrzymał część wnioskowanych przez siebie informacji, zatem Dyrektor ZK dalej pozostaje w bezczynności co do udostępnienia pozostałych danych. Sąd Wojewódzki skupił się jednak jedynie na analizie dostępności do tych informacji na stronach BIP Zakładu Karnego, pomimo że pismem z dnia 31 marca 2023r. (k. 59 akt sądowych) organ poinformował ten Sąd o tym, że w dniu 14 lutego 2023 r. udostępniono informację publiczną skarżącemu w formie papierowej, natomiast pismem z dnia 28 lutego 2023 r. wyjaśniono skarżącemu kwestię datowania pism, co zdaniem organu przemawiało za tym, że nie było podstaw do twierdzenia o niekompletności dokumentacji uzyskanej przez skarżącego.

Stwierdzając słusznie, że organ miał obowiązek udostępnić w trybie wnioskowym skarżącemu informację publiczną, o którą wnioskował, jeżeli pomimo ujawnienia w BIP nie można było w żaden sposób do niej dotrzeć, Sąd pierwszej instancji w ogóle się nie odniósł do powyższych okoliczności i twierdzeń zarówno skarżącego jak i organu, poprzestając jedynie na analizie dostępności informacji publicznych na portalu BIP. To czyni wydane, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., w pkt I zaskarżonego wyroku zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 4 i 6 wniosku z dnia 10 października 2022 r. wątpliwym i przedwczesnym w szczególności, jeśli uwzględni się treść art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Takie rozstrzygnięcie będzie mogło zapaść m.in. w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi do sądu organ wydaje akt albo dokonuje czynności, której dotyczy skarga na bezczynność.

Mając na względzie powyższe okoliczności należało na podstawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a. uchylić pkt I zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Stąd orzeczono jak w pkt I sentencji niniejszego wyroku.

Odnosząc się natomiast do żądania skargi kasacyjnej uchylenia zaskarżonego wyroku w całości w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że orzeczenia z pkt III i pkt IV zaskarżonego wyroku są korzystne dla Dyrektora ZK, bowiem stwierdzono w nich, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także oddalono skargę w pozostałym zakresie, który odnosił się do żądania wymierzenia organowi grzywny. Zatem żądanie ich uchylenia jest co najmniej niezrozumiałe.

W dalszej kolejności wskazać trzeba, iż organ w istocie nie zaprzeczył swojej bezczynności do czasu udostępnienia – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – skarżącemu informacji w formie pisemnej, nie mniej jednak udostępnienie informacji publicznej zgodnie z żądaniem skarżącego, jednakże po upływie ustawowego terminu, nie daje podstawy do oddalenia skargi, jak tego domaga się organ.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego co do stwierdzenia, że Dyrektor ZK dopuścił się bezczynności. Z uwagi na dalekie odformalizowanie procedur udostępniania informacji publicznej, ustawodawca wymaga jedynie, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zapewnił możliwość realnego zapoznania się z tą informacją. Udostępnienie zatem informacji publicznej na stronie BIP bez możliwości dostępu do tych danych – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – powoduje, że nie można mówić o dostępie do tych danych, a tym samym organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w zwłoce z udzieleniem żądanej informacji publicznej.

Zasadnym jest również zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przemawiają za tym okoliczności sprawy, na które słusznie powołał się Sąd pierwszej instancji, tj. brak świadomości Dyrektora ZK w zakresie braku dostępu do danych zawartych na stronie BIP oraz podjęcie działań przez organ po odkryciu faktu, że dostęp do informacji publicznej był w rzeczywistości niemożliwy, a także niedziałające – bez winy organu – nowe linki, co spowodowane było migracją danych między serwerami.

Zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6." Co istotne, wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie, wskazując, że brak rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., jest bowiem środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.

Z uwagi na przyjęty kierunek rozstrzygnięcia zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego w wysokości 200 zł było również prawidłowe.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do oddalenia skargi kasacyjnej w zakresie od pkt II do pkt V zaskarżonego wyroku, tym bardziej, że skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie żadnych zarzutów skierowanych pod ich adresem. Stąd też, na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji niniejszego wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 u.p.p.s.a. – w pkt III sentencji wyroku – odstąpiono od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, albowiem orzeczenie Sądu pierwszej instancji zostało uchylone tylko w części i to z przyczyn leżących wyłącznie po stronie tego Sądu, nie zaś skarżącego.