Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 883/17 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od K. D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 883/17 oddalił skargę K. D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. w piśmie z [...] maja 2017 r., wskazując na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające", złożył K. D. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w O., a w tym:

1) rodzaj służby – służba stała;

2) stopień służbowy – [...];

3) stanowisko służbowe – [...] Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy;

4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizować zadania - [...] Urząd Celno-Skarbowy w O., Delegatura w O.;

5) komórka organizacyjna - [...] Dział Kontroli Celno-Skarbowej R.;

6) miejsce pełnienia służby – O.

Organ określił także wysokość uposażenia zasadniczego (według mnożnika 2,210 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej), wysokość dodatku za stopień służbowy (według mnożnika 0,572 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej) oraz sposób ustalenia wysokości dodatku za wieloletnią służbę. Ponadto wskazał, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie pouczył stronę, że niniejsza propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji służby, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

K. D. [...] maja 2017 r. złożył oświadczenie, że przyjmuje propozycję służby w Izbie Administracji Skarbowej w O. W dniu [...] maja 2017 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej wysokości uposażenia zasadniczego i wysokości mnożnika kwoty bazowej, który został obniżony w stosunku do poprzedniego uposażenia z 2,326 na 2,210. Wniósł o złożenie mu nowej (lub poprawionej) propozycji służby zawierającej propozycję uposażenia zasadniczego w dotychczasowej wysokości.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. decyzją z [...] sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 169 ust. 4 i 6 Przepisów wprowadzających, utrzymał w mocy decyzję zawartą w treści propozycji z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających, K. D. stał się z dniem [...] marca 2017 r. funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w O. W art. 165 ust. 7 cytowanej ustawy, ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób kompetencji organu co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Organ uznał zatem, że mając wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, złożył K. D. pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg jego dotychczasowej służby, a także miejsce zamieszkania. Wskazał, że przedkładając nowe warunki pełnienia służby, miał na uwadze rodzaj wykonywanych zadań służbowych w [...] Dziale Kontroli Celno-Skarbowej R.. W związku z tym, że zakres wykonywanych przez funkcjonariusza na zajmowanym stanowisku zadań służbowych znalazł się w katalogu zadań, za które przysługuje dodatek kontrolerski, organ przyznał dodatek ([...] czerwca 2017 r.) w wysokości 2% uposażenia zasadniczego na czas wykonywania zadań określonych w art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o KAS", jako podstawowych zadań o charakterze ciągłym, biorąc pod uwagę m.in. rodzaj, stopień złożoności i uciążliwość wykonywanych zadań. Ponadto wyjaśnił, że przedkładając skarżącemu propozycję służby wziął pod rozwagę również ustalenia Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej z [...] marca 2017 r., zawartego pomiędzy Szefem Krajowej Administracji Skarbowej a NSZZ "[...]" z siedzibą w G. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że wysokość dotychczas otrzymywanego uposażenia zasadniczego skarżącego odbiegała od uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę na takich samych stanowiskach, organ określił wysokość przysługującego mu uposażenia brutto uwzględniającego wszystkie składniki w kwocie 6.206,98 zł.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równego traktowania organ stwierdził, że K. D. został potraktowany w taki sam sposób jak inni funkcjonariusze pełniący służbę w tamtejszej Izbie. Wyjaśnił, że wysokość przyznanego mnożnika kwoty bazowej została ukształtowana na poziomie [...] i nie odbiega od mnożnika przyznanego funkcjonariuszom na podobnych stanowiskach. Wywiódł, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych oraz wysokości tych dodatków (Dz. U. z 2016 r. poz. 568) nie przewidywały wypłaty dodatku kontrolerskiego jako składnika uposażenia. Skarżący, poza uposażeniem, otrzymywał okresowo dodatek specjalny, który był przyznawany na podstawie § 5 pkt 5 oraz § 10 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z tytułu wykonywania zadań o wysokim stopniu złożoności, odpowiedzialności lub ryzyka.

Reasumując organ wskazał, że przedkładając skarżącemu propozycję służby, wziął pod uwagę zadania ustawowe nałożone na jednostkę przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenia.

K. D. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając organowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., przez pominięcie przy wydaniu decyzji okoliczności wskazujących, że:

a) dodatek kontrolerski, jak również jego wysokość (od 2% do 50% uposażenia) przyznawany jest pod pewnymi warunkami i jego przyznanie uzależnione jest od wykonywania zadań, na których przyznanie skarżący nie ma wpływu i może w dowolnym momencie otrzymać od organu zadania, które nie będą uprawniały do otrzymania dodatku kontrolerskiego i uposażenie zostanie ponownie mu obniżone;

b) może zostać przeniesiony do innych komórek, gdzie zadania uprawniające do dodatku kontrolerskiego w ogóle nie będą wykonywane, i spowoduje to dodatkowe obniżenie jego uposażenia;

c) uposażenie zasadnicze przed dniem wręczenia propozycji służby w wysokości 2,326 mnożnika kwoty bazowej wynikało z posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, wykształcenia i przebiegu dotychczasowej służby.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie § 1 Porozumienia z [...] marca 2017 r. zawartego pomiędzy Szefem Krajowej Administracji Skarbowej a NSZZ [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w przedłożonej propozycji służby. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 K.p.a., polegającego na ustaleniu wyższego uposażenia zasadniczego niż w przedstawionej propozycji, jest interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. przez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze, a ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że niewątpliwie wymienione w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających kryteria: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Wyjaśnił, że elementami nierozerwalnie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są warunki, na jakich pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy powinny być więc wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Ponadto zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami, a w przypadku zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Odnosząc to do sprawy Sąd uznał, że argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodzą, że organ uwzględnił zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego, a kryteria, którymi kierował się ustalając wysokość uposażenia zasadniczego, są obiektywne. Przedkładając skarżącemu nowe warunki pełnienia służby organ miał bowiem na uwadze rodzaj wykonywanych zadań służbowych w [...] Dziale Kontroli Celno-Skarbowej R. - komórce organizacyjnej, w której zgodnie z propozycją, skarżący miał pełnić służbę. W związku z tym, że zakres wykonywanych przez skarżącego na zajmowanym stanowisku zadań służbowych znalazł się w katalogu zadań, za które przysługuje dodatek kontrolerski, organ przyznał ten dodatek skarżącemu w wysokości 2% uposażenia zasadniczego na czas wykonywania zadań określonych w art. 148 ust. 1 ustawy o KAS, jako podstawowych zadań o charakterze ciągłym, biorąc pod uwagę m.in. rodzaj, stopień złożoności i uciążliwość wykonywanych zadań.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że zaproponowane skarżącemu uposażenie zasadnicze (według mnożnika 2,210 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej) mieści się w górnej granicy przedziału (1,974-2,481), jaki określono dla zaproponowanego skarżącemu stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej w załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446). Ustalając wysokość uposażenia, organ uwzględnił także fakt, że wysokość dotychczas otrzymywanego uposażenia zasadniczego skarżącego odbiegała na jego korzyść od uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę na takich samych stanowiskach. W ocenie Sądu Wojewódzkiego takie działanie organu pozostawało w zgodzie z § 1 ust. 3 Porozumienia zawartego [...] marca 2017 r. pomiędzy Szefem KAS a NSZZ [...], w którym ustalono, że warunki wynagrodzenia przedstawione w propozycji mogą przewidywać wysokość wynagrodzenia lub uposażenia na poziomie niższym niż dotychczasowe, gdy - tak jak w przypadku skarżącego - uposażenie zasadnicze funkcjonariusza odbiega (wzwyż) od uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę na takich samych stanowiskach. Wyjaśnił jednocześnie, że Porozumienie powyższe nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji określającej warunki pełnienia służby.

K. D. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez oddalenie skargi, podczas gdy organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a w szczególności przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że skarżący utracił część uposażenia z tego względu, że:

- dodatek kontrolerski, jak również jego wysokość przyznawany jest pod pewnymi warunkami i jego przyznanie uzależnione jest od wykonywania zadań, na których przydzielenie skarżący nie ma wpływu i może w każdym momencie zadania takie otrzymać (lub nie) co powoduje, że jego uposażenie zostanie ponownie obniżone;

- skarżący może zostać przeniesiony do innych komórek, gdzie zadania uprawniające go do dodatku kontrolerskiego w ogóle nie będą wykonywane i tym samym spowoduje to dodatkowe obniżenie uposażenia skarżącego, które już i tak organ obniżył o [...] zł miesięcznie;

- uposażenie zasadnicze przed dniem wręczenia propozycji służby w wysokości 2,326 mnożnika kwoty bazowej wynikało z posiadanych przez skarżącego kwalifikacji zawodowych, wykształcenia i przebiegu dotychczasowej służby;

2) § 1 Porozumienia zawartego [...] marca 2017 r. pomiędzy Szefem KAS a NSZZ [...], które stanowi, że uposażenia funkcjonariuszy będą miały wysokość nie niższą niż otrzymywane dotychczas uposażenia, podczas gdy uposażenie zasadnicze skarżącego zostało obniżone o kwotę 162,73 zł miesięcznie, ponieważ dodatek kontrolerski nie stanowi uposażenia zasadniczego, gdyż w każdym czasie może zostać przez organ odebrany;

3) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że organ uwzględnił art. 7 K.p.a. przez to, że miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli podczas, gdy w rzeczywistości doszło do obniżenia uposażenia skarżącego o kwotę [...] zł miesięcznie ([...] zł w skali roku) i tym samym naruszenia zawartego [...] marca 2017 r. Porozumienia pomiędzy szefem KAS z NSZZ [...], a więc słuszny interes skarżącego jak również interes społeczny nie został uwzględniony nawet w najmniejszym stopniu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jego zmianę w całości, ewentualnie o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O., reprezentowany przez radcę prawnego A. I., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie w pełni odpowiada przedstawionym wymaganiom. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że opiera ją na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 P.p.s.a. (błędnie przy tym wskazując paragrafy zamiast punktów, w które ujęte są przepisy). Sformułowane w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej zarzuty dotyczą jednak naruszenia wyłącznie przepisów postępowania. Zarzut naruszenia prawa ujęty zaś w pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia Porozumienia zawartego pomiędzy Szefem KAS a NSZZ "[...]" w dniu [...] marca 2017 r. i został postawiony bez wskazania formy naruszenia prawa. Gdyby nawet przyjąć, że przepisy tego Porozumienia są przepisami prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.), to jednak w postępowaniu w sprawie propozycji pełnienia służby, do którego stosuje się przepisy K.p.a., nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji określającej warunki pełnienia służby. Z tych powodów zarzut naruszenia przepisów Porozumienia był chybiony.

Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji i argumentację na jego poparcie przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. powiązany z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. (pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej) wskazuje na brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sprawie, a jego uzasadnienie ukierunkowane jest na wykazanie, że skarżący utracił część uposażenia przez przyznanie mu dodatku kontrolerskiego przewidzianego w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 26 kwietnia 2017 r. i – jak należy rozumieć autora skargi kasacyjnej – przez ustalenie skarżącemu mnożnika kwoty bazowej na poziomie 2,210, zamiast ustalenia mu mnożnika kwoty bazowej na poprzednio przysługującym poziomie (2,326).

Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia ani w aktach sprawy, ani w uzasadnieniu wyroku, w którym Sąd I instancji wykazał dlaczego przyjął stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracyjny i uznał, że nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Dokonując wykładni Przepisów wprowadzających należy mieć w istocie na uwadze to, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy, a strona skarżąca, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, że w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, a także art. 7 in fine K.p.a., że przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby, co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba że zaistniały okoliczności to uzasadniające. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających pozostawia jednak kwestię zachowania dotychczasowych warunków służby swobodnemu uznaniu Dyrektora IAS, co oczywiście nie oznacza dowolności co do rozstrzygnięcia tej kwestii. Przepis ten zawiera kryteria, które winien uwzględnić organ i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Są to, posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna.

Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał w kontekście powyższych kryteriów, że Sąd I instancji nie dochował wymogów dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie jest sporne bowiem, że organ przedstawił funkcjonariuszowi propozycję służby, w której zmienił warunki jej pełnienia, w tym ustalił stanowisko służbowe młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, a także związany z tym wskaźnik uposażenia. Zatem mając na względzie wykładnię wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, należy powtórzyć za Sądem I instancji, że w zaskarżonej decyzji organ podał, jakimi konkretnie przesłankami określonymi w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, kierował się w niniejszej sprawie, a także wskazał, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., obiektywne powody zmiany warunków pełnienia służby. W zaskarżonej decyzji dokonano konkretyzacji przyjętych kryteriów w odniesieniu do sytuacji skarżącego. Sformułowania w niej zawarte nie mają wyłącznie charakteru ogólnego i można na ich podstawie ustalić, jakie okoliczności wzięto pod uwagę przy składaniu skarżącemu propozycji. Organ w decyzji odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do okoliczności dotyczących kwalifikacji i doświadczenia zawodowego funkcjonariusza. Przede wszystkim prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że takimi obiektywnym powodami zaproponowanych warunków pełnienia służby są okoliczności dotyczące rodzaju wykonywanych zadań służbowych w [...] Dziale Kontroli Celno-Skarbowej R., okoliczności wskazujące, że zaproponowane skarżącemu uposażenie zasadnicze mieści się w górnej granicy przedziału, jaki określono dla stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej (załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Celno-Skarbowych, Dz. U poz. 446), a także, że dotychczas otrzymywane uposażenie zasadnicze odbiegało na korzyść od uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę na takich samych stanowiskach służbowych. Organ uwzględnił przy tym zarówno interes społeczny, jaki i słuszny interes skarżącego, wyjaśniając cele reformy administracji skarbowej. Zważył sytuację skarżącego w odniesieniu do zmienionego zakresu nowotworzonej służby i związanych z tym nowych zasad kształtowania uposażeń, dodatków, ich wysokości i nowej siatki stanowisk służbowych. Zważyć przy tym trzeba, że ustawodawca nie zagwarantował funkcjonariuszom zachowania warunków pełnienia służby, a nawet tego, że mają to być warunki odpowiednie. Kwestia ta została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji. Nie kwestionowane jest, że w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia, musi być szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego. Zgodzić się trzeba i w tym zakresie z Sądem I instancji, że organ odniósł się do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających oraz rozważył je w treści decyzji w sposób zindywidualizowany. Tym samym organ działał w granicach prawa, a nie na zasadzie dowolności, bądź arbitralności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwia kontrolę jej zgodności z prawem, ponieważ na jej podstawie można poznać przesłanki działania organu, szczególnie w zakresie pogorszenia warunków pełnienia służby funkcjonariuszowi.

W konsekwencji powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż charakter sprawy związany jest z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych.