Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Biura Geodezji w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2022 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) utrzymał w mocy decyzję Starosty H. z [...] czerwca 2022 r. znak [...] o ustaleniu Wojewódzkiemu Biuru Geodezji w B. (dalej: WBG bądź wykonawca) opłaty w kwocie 1 347, 20 zł za udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego w związku ze zgłoszeniem pracy geodezyjnej.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] maja 2022 r. WBG zgłosiło w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w H. pracę geodezyjną, której celem było sporządzenie projektu scalenia gruntów na obiekcie "N.". Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod nr [...].

Następnie Starosta H. [...] maja 2022 r. wystawił Dokument Obliczenia Opłaty nr [...], którym ustalił WBG opłatę z tytułu udostępnienia materiałów zasobu geodezyjnego na kwotę 1347, 20 zł.

W piśmie z [...] maja 2022 r. znak [...] WBG zakwestionowało zasadność naliczenia opłaty. Wskazało, że w sprawie powinna zostać zastosowana podstawa zwolnienia z opłaty wynikająca z art. 40a ust. 2 pkt 3 bądź pkt 4 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), dalej: P.g.k. WBG realizuje bowiem prace geodezyjne i kartograficzne będące zadaniami ustawowymi starosty, a nadto działania te, tak w sferze podmiotowej jak i przedmiotowej, wypełniają dyspozycję art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (dalej: u.inf.).

Decyzją z [...] czerwca 2022 r. Starosta H., na podstawie art. 40f ust. 1 P.g.k., ustalił wysokość opłaty za udostępnienie materiałów zasobu na kwotę 1347,20 zł. Organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 7c, art. 7d P.g.k. oraz art. 3 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1912 ze zm., dalej: u.s.w.g.) i wskazał, że prowadzenie postępowań scaleniowych nie należy do zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (marszałka województwa bądź starosty), ale stanowi zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Tymczasem zwolnienie z opłaty uregulowane w art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k. dotyczy realizacji zadań starosty działającego jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej oraz dotyczy wykonawców takich zadań związanych ze starostą umową. W przepisie tym nie ma mowy o staroście wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Dodał, że Porozumienie nr [...] z [...] maja 2022 r. zawarte między Powiatem H. – Starostwem Powiatowym w H. w WBG nie zwalnia z opłaty za udostępnienie materiałów z zasobu za zgłoszenie pracy geodezyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło WBG reprezentowane przez Dyrektora nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Starosty. Zwróciło uwagę, że wieloletnią praktyką było niepobieranie opłaty w sprawach takich jak przedmiotowa. Uprawnienie do zwolnienia z opłaty za udostępnienie materiałów zasobu wynikające z przepisu art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k. odwołujący uzasadnił tym, że sytuacja objęta rozstrzygnięciem jest przypadkiem prac geodezyjnych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. W przedmiotowym przypadku zaś prace scaleniowe mają charakter zadań ustawowych starosty (art. 3 ust. 1 u.s.w.g.), a WBG realizowało je na podstawie zawartego ze Starostą H. Porozumienia z [...] maja 2022 r. Na poparcie swojej tezy powołało się m.in. na wyroki WSA w Warszawie z 6 października 2016 r. w sprawie IV SA/Wa 1394/16 i WSA w Gliwicach z 25 września 2017 r. w sprawie II SA/GI 720/17. Odnośnie istnienia podstawy do zwolnienia z opłaty wynikającej z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. "b" P.g.k. w związku z art. 15 u.inf. odwołujący wskazał, że Starosta do tej sytuacji odniósł się lakonicznie, pomijając przytoczone orzecznictwo. Tymczasem przepis art. 15 u.inf. przewiduje zwolnienie podmiotów publicznych realizujących zadania publiczne. Scalenie gruntów jest zadaniem publicznym, a skarżący zgodnie ze swoim Statutem działa w formie jednostki budżetowej i jest finansowany z budżetu Województwa P., spełnia więc wymogi art. 2 u.inf. Nadto, jak wskazał odwołujący, przepis art. 15 ust. 1 u.inf. przewiduje także zwolnienie od opłaty za udostępnienie danych z zasobu odnoszące się do podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, które realizują zadania publiczne na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny. Przedmiotowe scalenie gruntów realizowane było na zlecenie Starosty na podstawie zawartego Porozumienia z [...] maja 2022 r. w celu realizacji zadań publicznych tj. m.in. tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie. Działania podejmowane przez WBG, zarówno w sferze podmiotowej jak i przedmiotowej, wypełniają więc dyspozycję art. 15 u.inf. Odwołujący zwrócił uwagę, że zgodnie z ww. Porozumieniem, Zamawiający (Starosta H.) zobowiązał się przekazać Wykonawcy (WBG) w określonym terminie dokumenty będące w dyspozycji Zamawiającego, co jest dodatkowym argumentem za tym, że koszty powyższe powinien pokryć Zamawiający. Dodatkowo odwołujący zarzucił naruszenie art. 8 § 2 K.p.a. wywodząc, że wieloletnią praktyką, przyjętą przez wszystkie starostwa w województwie podlaskim, było niepobieranie opłat z tytułu udostępnienia materiałów z zasobu na potrzeby prac scaleniowych prowadzonych przez WBG.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2022 r. PWINGiK orzekł o utrzymaniu decyzji Starosty H. w mocy. Identycznie jak organ pierwszej instancji zacytował regulacje P.g.k., w szczególności art. 6a, art. 12 ust. 1 pkt 3 oraz art. 40a ust. 1. Wyjaśnił, że sposób obliczenia opłaty za udostępnienie materiałów zasobu w związku z wykonywanymi pracami geodezyjnymi jest wprost opisany przepisami ustawy P.g.k. (art. 40d ust. 1a i 2, art. 40e ust. 1a ustawy). W sprawie niniejszej wynikał z ww. przepisów oraz tabeli nr 16a załącznika do P.g.k. (przy zastosowaniu znowelizowanych w 2022 r. stawek).

Odnośnie zasadności nałożenia opłaty i niezastosowania zwolnienia PWINGiK wywiódł, że wykonawca prac geodezyjnych dotyczących scalenia ma obowiązek ich zgłoszenia właściwemu staroście (art. 12 ust. 1 pkt 3 P.g.k.). Postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 3 ust. 1 u.s.w.g.), a prace scaleniowo - wymienne koordynuje i wykonuje samorząd województwa m.in. przy pomocy jednostek organizacyjnych utworzonych przez ten samorząd do realizacji tych zadań (art. 3 ust. 4 u.s.w.g.). Taką jednostką organizacyjną (utworzoną uchwałą Semiku Województwa Podlaskiego z 31 sierpnia 2009 r. nr XXXI/367/09) jest Wojewódzkie Biuro Geodezji w B., do zadań którego należy - zgodnie z § 5 pkt 1 Statutu - m.in. wykonywanie prac geodezyjnych, kartograficznych, urządzeniowo-rolnych i projektowych, a w szczególności prac scaleniowych i wymiennych określonych w u.s.w.g. Organ odwoławczy zauważył, że prowadzenie postępowań scaleniowych nie należy do zadań starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej (od którego odwołanie przysługuje do PWINGiK – art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k.), ale są to zadania starosty z zakresu administracji rządowej (w tym zakresie od decyzji starosty przysługuje odwołanie do właściwego wojewody – art. 3 ust. 1 u.s.w.g.). Skoro więc, jak stwierdził PWINGiK, prowadzenie postępowań scaleniowych nie należy do wymienionych przez ustawodawcę zadań starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, a tylko takie prace geodezyjne lub kartograficzne, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace, podlegają zwolnieniu z opłat, to w sprawie niniejszej podstawa zwolnienia z art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k. nie występuje. Organ odwoławczy wskazał, że powołany w odwołaniu wyrok w sprawie II SA/GI 720/17 zapadł w odmiennym stanie faktycznym dotyczącym modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a nie scalenia i wymiany gruntów (wykonywana praca dotyczyła zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej).

Zdaniem organu drugiej instancji, w sprawie nie ma także zastosowania podstawa zwolnienia z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. "b" P.g.k. w związku z art. 15 u.inf. Jak wskazał, zasady i tryb udostępniania materiałów z zasobu w przypadku wykonywania prac geodezyjnych oraz zasady odpłatności za udostępnienie ww. danych zostały uregulowane w przepisach P.g.k. (art. 12 ust. 1 pkt 3, art. 12 ust. 3, art. 40a ust. 1, art. 40e ust. 1). Jak wynika wprost z art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. "j" P.g.k., prace geodezyjne mające na celu sporządzenie projektu scalenia lub wymiany gruntów zostały ujęte w katalogu prac geodezyjnych, które podlegają zgłoszeniu przez wykonawców prac geodezyjnych właściwemu staroście. Tym samym zastosowanie mają zasady udostępniania materiałów z zasobu wskazane w przepisach P.g.k. Powyższe oznacza, że dane udostępniane w ramach realizacji pracy geodezyjnej, jaką jest scalenie gruntów, udostępniane są odpłatnie.

Zdaniem PWINGiK, uregulowania zawarte w P.g.k., odnoszące się do wykonywania prac geodezyjnych, w tym scaleń gruntów, oraz odpłatności za dane z zasobu, wykluczają możliwość udostępnienia danych na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 3, tj. uznania się przez skarżącego za podmiot publiczny, bądź też podmiot niebędący podmiotem publicznym realizującym zadania publiczne w myśl przepisów u.inf. W przypadku, jeśli skarżący uznał się za podmiot publiczny albo podmiot niebędący podmiotem publicznym realizującym zadania publiczne - winien wnioskować o dane z zasobu w trybie i na zasadach u.inf., tj. przez złożenie stosownego wniosku ze wskazaniem m.in. zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych (§ 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, Dz. U. z 2018 r. poz. 29). Złożenie takiego wniosku nie zwalnia jednak, w ocenie PWINGiK, zgłoszenia realizacji pracy geodezyjnej w zakresie scalenia gruntów z odpłatności za udostępnienie materiałów z zasobu. Niezależnie od tego, wykonawca tych prac ma obowiązek przekazania ich wyników do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odnosząc się do zarzutu, zgodnie z którym to Zamawiający w myśl zawartego [...] maja 2022 r. Porozumienia, powinien pokryć koszty związane z udostępnieniem materiałów z zasobu – organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania nie jest ocena zawartego Porozumienia. Nadto treść Porozumienia, niezależnie od jej zawartości, nie zmienia uregulowań ustawowych w tym zakresie.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. PWINGiK wywiódł, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (wskazał wyrok w sprawie II SA/GI 92/21). Tymczasem sytuacja, na którą powołuje się strona, wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy P.g.k. regulujących zasady pobierania opłat z tytułu udostępniania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dlatego bezskuteczne jest powoływanie się na utrwaloną praktykę organu.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że jest procedowany rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców z 13 lipca 2022 r., który w art. 7 ust. 3 wprowadza zmiany w art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k. dotyczące zwolnienia z opłat za realizację prac geodezyjnych mających na celu sporządzenie projektu scalenia lub wymiany gruntów. Jednakże w momencie zgłoszenia pracy geodezyjnej, której dotyczy przedmiotowa sprawa, przepisy te jeszcze nie obowiązywały.

Skargę na decyzję PWINGiK wywiodło do sądu administracyjnego WBG. Zarzuciło naruszenie:

- art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. "b" i art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k. przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające niepobieranie opłat za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego z tych tytułów, w szczególności na podstawie art. 15 ust. 1 u.inf.;

- błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia przejawiający się w przyjęciu, że skarżący nie wnioskował o dane z zasobu w trybie wskazanym w u.inf., w sytuacji, gdy skarżący [...] kwietnia 2022 r. złożył wniosek o udostępnienie danych na podstawie art. 15 ust. 1 u.inf. na formularzu stanowiącym stosowny załącznik do rozporządzenia;

- art. 7 i 77 K.p.a. przez, wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi, nieustalenie stanu faktycznego skutkujące naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 u.inf., gdyż nie zbadano, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, tj. jaki status ma podmiot wnoszący o udostępnienie danych z zasobów, czy realizowane zadania mają charakter zadań publicznych, a zakres udostępnianych materiałów jest niezbędny dla realizacji celów;

- art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie skarżącego, przed wydaniem decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy z argumentów odwołania jednoznacznie wynikało, że decyzja została podjęta z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi WBG wywiodło, że realizuje prace scaleniowe na podstawie Porozumienia zawartego ze Starostą [...] maja 2022 r. w oparciu o przepisy u.s.w.g. Powołało, identycznie jak w odwołaniu, przepisy art. 3 ust. 1 i 4 u.s.w.g., a następnie wskazało, że prowadząc postępowanie scaleniowe i wymienne starosta realizuje cele publiczne, o czym świadczy treść art. 17 u.s.w.g. (w trakcie scalenia wydziela się grunty na cele m.in. użyteczności publicznej) oraz treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), zgodnie z którym celami publicznymi są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Skarżący zwrócił uwagę, że jeszcze przed zgłoszeniem pracy geodezyjnej, w dniu [...] maja 2022 r. zwrócił się do Starosty o udostępnienie baz danych z publicznego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie art. 15 u.inf. W dniu [...] maja 2022 r. wniosek ten sporządził i wniósł na stosownym formularzu. Dane tak zażądane zostały udostępnione w mailu z [...] maja 2022 r. Równolegle zaś, [...] maja 2022 r. doszło do wystawienia Dokumentu Obliczenia Opłaty, a później – na skutek wejścia w spór – decyzji administracyjnej ustalającej opłatę na zasadzie art. 40f P.g.k. W ocenie skarżącego, mimo generalnej zasady odpłatności za udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w art. 40a ust. 2 P.g.k. przewidziano szereg wyjątków, a w sprawie powinny znaleźć zastosowanie dwa z nich, tj. z punktu 3 i punktu 4 lit. "b" w związku z art. 15 ust. 1 u.inf. Przywołując wyroki w sprawach IV SA/Po 289/19, IV SA/Wa 1394/16 oraz obszernie cytując fragmenty uzasadnienia w sprawie IV SA/Po 289/19, skarżący wskazał że jest podmiotem publicznym oraz realizuje zadania publiczne. Odmowa nieodpłatnego udostępnienia danych mogłaby nastąpić tylko wówczas, gdyby uzyskanie dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazanych we wniosku o udostępnienie. Natomiast odmowa nieodpłatnego udostępnienia nie może nastąpić tylko z tego powodu, że wnioskujący podmiot publiczny, względnie realizujący zadania publiczne, może uzyskać przedmiotowy dostęp w inny sposób i we własnym zakresie. Podkreślił, że jest samodzielną jednostką budżetową, a więc podmiotem publicznym, ponadto prace scaleniowe mają charakter zadań ustawowych starosty a więc zadań publicznych. Zdaniem skarżącego, udostępnianie danych jest niezbędne dla realizacji zadań publicznych i wynika z art. 20 u.s.w.g., co oznacza, że bez danych skarżący nie byłby w stanie realizować celów publicznych.

Skarżący podkreślił, że pomimo wnioskowania o udostępnienie danych z zasobu na podstawie art. 15 u.inf., wdania się w spór na podstawie art. 40f P.g.k. jak również w odwołaniu od decyzji, ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie przeprowadziły postępowania zmierzającego do ustalenia, czy skarżący spełnia przesłanki określone w art. 15 u.inf., tzn. jaki status posiada, czy wpisuje się w definicję podmiotów o których mowa w art. 15, czy realizuje zadania publiczne, a także czy przedmiot żądania mieści się w pojęciu danych zgromadzonych w rejestrze. Powołując się na stanowisko sformułowane w sprawie IV SA/Wa 1394/16 WBG wyjaśniło, że nieodpłatne udostępnienie materiałów nie jest uzależnione od tego, czy organ na rzecz którego prace są wykonywane ten zbiór prowadzi, czy też nie; ponadto dla zastosowania ustawowego zwolnienia nie jest istotny tryb dokonania zgłoszenia, ale stan faktyczny danej sprawy, którego ustalenie jest obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie opłaty.

Ustosunkowując się do powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nowelizacji art. 40 ust. 2 pkt 3 P.g.k. skarżący wywiódł, że w uzasadnieniu tej nowelizacji znalazł się następujący fragment: "Projektowana zmiana doprecyzowuje w tym zakresie dotychczasowe przepisy i ogranicza wątpliwości interpretacyjne w zakresie niepobierania opłat za udostępnienie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku takich prac wykonywanych w celu realizacji zadań starosty określonych nie tylko w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale także w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. " (druk sejmowy 2479). Treść ta wskazuje na nielogiczność stanowiska organu, który wyklucza zastosowanie w sprawie art. 40 ust. 2 pkt 3 P.g.k.

Skarżący zwrócił uwagę, że art. 12 P.g.k. stanowi o zgłoszeniu prac, zaś kwestia pobierania opłat została uregulowana w odrębnym rozdziale. W przepisach od art. 40 do 41b P.g.k. uregulowano nie tylko zasadę odpłatności udostępniania danych, ale także przypadki, kiedy opłata nie jest pobierana, kiedy następuje zwolnienie, sposób obliczenia opłaty i pobrania opłaty, a także procedurę kwestionowania jej wysokości i zasadności. Powyższe regulacje nie mogą być stosowane wybiórczo - według uznania organu, który w przedmiotowej sprawie bez żadnej podstawy prawnej uznał, że jedne przepisy mają zastosowanie a inne nie. Odnośnie możliwości kwestionowania zasadności naliczenia opłaty przy wydaniu materiałów z zasobu skarżący wskazał wyrok w sprawie III SA/Łd 998/21.

Końcowo skarżący wywiódł, że co do zasady materiały udostępnia ten sam organ publiczny, na rzecz którego realizowane są prace, przy czym materiały z zasobu udostępniane są w ramach zadań organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, zaś prace scaleniowe - w ramach zadań administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację z zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania była zasadność naliczenia przez Starostę opłaty za udostępnienie materiałów z zasobu w związku z wykonywaną przez skarżącego pracą geodezyjną mającą na celu scalenie gruntów. Dla prawidłowości postępowania nie ma znaczenia fakt, że skarżący składał wnioski o udostępnienie materiałów z zasobu w innym trybie, nieobjętym przedmiotem postępowania.

Podczas rozprawy w dniu [...] stycznia 2023 r. strony przedstawiły następujące stanowiska:

- pełnomocnik skarżącego wywiódł, że zgłoszenie prac geodezyjnych i kartograficznych w przypadku scalenia było obowiązkiem wynikającym z art. 12 ust. 21 pkt 3 li. "j" P.g.k. i nie oznaczało, że został złożony wniosek o udostępnienie materiałów. W formularzu prac geodezyjnych jest możliwość zaznaczenia, że występuje się o udostępnienie materiałów i wskazuje się rodzaj i ilość materiałów. Wyjaśnił, że WBG po raz pierwszy w tej sprawie zawnioskowało o dostęp do materiałów z zasobu w trybie art. 15 u.inf. z uwagi na obawę co do naliczenia opłaty. Mniej więcej rok temu organ drugiej instancji nakazał zmienić praktykę i pobierać opłaty. Nakazał starostom wystawianie dokumentów naliczania opłat także do prac zgłoszonych przed kontrolą, czyli z mocą wsteczną. Decyzje naliczające wstecznie opłaty następnie organ drugiej instancji uchylał z uwagi na przedawnienie, ale i naruszenie ustawy P.g.k., która stanowi o obowiązku uiszczenia opłaty przed udostępnieniem materiałów zasobu (art. 40 "d" ust. 3). Takich spraw jest ok. 12. Dodatkowo wyjaśnił, że zgłoszenie pracy geodezyjnej skutkuje udostępnieniem wszystkich materiałów zasobu geodezyjnego koniecznych i potrzebnych do wykonania pracy geodezyjnej;

- Dyrektor WBG wskazał, że kwestionuje potraktowanie przez organ zgłoszenia z [...] maja 2022 r. i wniosku z [...] maja 2022 r. na podstawie art. 15 u.inf. jako prób uzyskania materiałów z zasobu w dwóch różnych odrębnych trybach. Wyjaśnił, że WBG realizując prace scaleniowe wytwarza bazę danych, którą później zasila zasób starostwa jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Cała procedura odbywa się elektronicznie za pomocą Geoportalu. Różnica między zakresem materiałów udostępnianych w trybie art. 15 u.inf. a udostępnianych w trybie zgłoszenia wynika z tego, że w trybie art. 15 otrzymywane są materiały wyłącznie elektronicznie a do prac niezbędne są również materiały np. archiwalne, które występują tylko w formie papierowej i nie zostały zeskanowane. Koniecznie jest dokonanie zgłoszenia w trybie ustawy P.g.k., ponieważ wykonując prace na gruncie pracownicy muszą mieć przy sobie papierowe zgłoszenie, celem wylegitymowania się przed właścicielem nieruchomości. Dyrektor WBG także wyjaśnił, że dla wykonania prac scaleniowych najpierw zawierana jest umowa między samorządem województwa a starostą celem przyznania pomocy finansowej, a następnie zawierane jest porozumienie między WBG a starostwem, na wykonanie konkretnych prac geodezyjnych. Wskazał, że do tej pory także w 13 innych Wojewódzkich Biurach Geodezji przez 12 lat w większości opłaty nie były pobierane. Zwrócił uwagę, że po zmianie art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k. nadal nie zmieniono art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. "j", czyli zwalniając prace scaleniowe z opłaty za udostępnienie, nadal pozostaje obowiązek zgłoszenia prac geodezyjnych;

- pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko z odpowiedzi na skargę i wyjaśnił, że zgłoszenie pracy geodezyjnej jest wnioskiem o udostępnienie materiałów

z zasobu złożonym w trybie ustawy P.g.k. Fakt istnienia dwóch aktów wykonawczych, z których jeden przewiduje wzór zgłoszenia a drugi wzór wniosku o udostępnienie wynika z tego, że zgłoszenie dotyczy stricte wykonawców prac geodezyjnych a drugi wzór innych podmiotów. Po kontroli organ odwoławczy nie nakazał ustalania opłat za okres wsteczny, natomiast zalecił stosowanie przepisów prawa.

Podczas rozprawy w dniu [...] stycznia 2023 r. sąd dopuścił dowody z dokumentów w postaci treści porozumienia WBG ze Starostą H., na podstawie którego realizowane były prace scaleniowe oraz umowy z Samorządem Wojewódzkim wskazanej w porozumieniu (dowody przeprowadził poza rozprawą, uznając ją w tym zakresie za zbyteczną).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem organ bez naruszenia prawa ustalił zarówno obowiązek poniesienia opłaty przez skarżącego, jak i jej wysokość.

Zasadą jest, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie (art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: P.g.k.). Sposób wyliczenia opłaty uregulowano w art. 40d P.g.k. jako iloczyn odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumę takich iloczynów (ust. 1), bądź w formie opłaty zryczałtowanej (ust. 2). Ta druga forma opłaty (zryczałtowana) pobierana jest za udostępnienie materiałów zasobu w związku ze zgłoszeniem prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3, lub jego uzupełnieniem, a jej wysokość jest uzależniona od wielkości obszaru wskazanego w zgłoszeniu lub jego uzupełnieniu (art. 40d ust. 1a P.g.k.). Opłata zryczałtowana nie podlega też zwrotowi, z wyjątkiem sytuacji zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami gdy zmniejszenie jej wysokości nastąpi na skutek wyroku sądu administracyjnego (art. 40f ust. 2 P.g.k.). Jak wynika z art. 40e ust. 1 P.g.k., wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty.

W przypadku prac geodezyjnych polegających na sporządzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów ustawodawca wprowadził obowiązek ich zgłoszenia właściwym miejscowo starostom, przez wykonawcę tych prac i przed ich rozpoczęciem (art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. "j" P.g.k.). Jak wyżej wskazano, udostępnienie materiałów zasobu wynikające ze zgłoszenia prac polegających na sporządzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów podlega opłacie zryczałtowanej (art. 40a ust. 1, art. 40d ust. 1a P.g.k.). Niezwłocznie, ale nie później niż w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania opłaty, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, który otrzymał zgłoszenie prac, udostępnia kopie zbiorów danych lub innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanych dalej "materiałami zasobu", dotyczących danego zgłoszenia (art. 12 ust. 3 P.g.k.). Po wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych, ich wykonawca jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci: 1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12; 2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii.

Mimo że ustawa P.g.k. nie zawiera wprost przepisu wskazującego jak może zostać zainicjowane udostępnienie materiałów zasobu, całokształt jej regulacji oraz regulacji aktów wykonawczych uprawnia do konkluzji, że udostępnienie może nastąpić na wniosek lub na skutek zgłoszenia prac geodezyjnych. Zgłoszenie jest szeroko uregulowane w szczególności w art. 12 i art. 12a P.g.k. (wyżej wskazanych), natomiast o wniosku o udostępnienie materiałów zasobu mowa jest m.in. w art. 40e ust. 1 pkt 2 lit. "a" P.g.k., zgodnie z którym w Dokumencie Obliczenia Opłaty wskazuje się identyfikator i datę wniosku o udostępnienie materiałów zasobu. Obowiązują też odrębne akty wykonawcze wprowadzające wzór zgłoszenia – rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 27 lipca 2020 r. w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych, zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac oraz protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (Dz. U. poz. 1316 ze zm.) oraz wprowadzające wzór wniosku – rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. w sprawie wzorów wniosków o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, licencji i Dokumentu Obliczenia Opłaty, a także sposobu wydawania licencji (§ 1 pkt 3 tego rozporządzenia, Dz. U. poz. 1322 ze zm.).

Z całokształtu wyżej przedstawionych regulacji, zdaniem sądu, wynikają następujące zasady: udostępnienie materiałów zasobu państwowego i geodezyjnego jest zasadniczo odpłatne; odpłatność nie zależy od sposobu zainicjowania tego udostępnienia (zgłoszenie, wniosek); sposób wyliczenia opłaty ustawodawca zróżnicował w zależności od tego, czy udostępnienie następuje na zgłoszenie z art. 12 ust. 1 pkt 3 P.g.k. (obejmujące sporządzenie projektu scalenia lub wymiany gruntów – lit. "j"), czy jest wynikiem udostępnienia na innych zasadach bądź wykonania innych czynności (np. wydania wypisów i wyrysów).

Wyjątki od zasady odpłatności za udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego ustawodawca uregulował w art. 40a ust. 2 pkt 1-8 P.g.k., przy czym sporne w sprawie niniejszej są przypadki z punktów 3 i 4, tj.:

pkt 3) udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace;

4) udostępnianie danych na podstawie: a) art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej; b) art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Zdaniem sądu, żaden z ww. przypadków w sprawie niniejszej nie zachodzi.

Zwolnienie wskazane w art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k. dotyczy bowiem wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych "wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju". Zgodzić się należy z organem, że skarżące w sprawie niniejszej WBG, choć jest wykonawcą prac geodezyjnych, to nie wykonywało prac geodezyjnych polegających na sporządzeniu projektu scalenia i wymiany gruntów w ramach realizacji "określonych w ustawie" zadań Starosty Hajnowskiego jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Argumentacja organu odnośnie wykluczenia podstawy zwolnienia z art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k. jest najzupełniej trafna. Wskazane w tym przepisie zadania starosty "określone w ustawie", to jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej wskazane w P.g.k. a nie w innych, odrębnych ustawach czy ustawie. Literalna wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości.

Z ustawy P.g.k. wynika natomiast, że starosta jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej - organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, na co wprost wskazuje regulacja art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. "b" P.g.k. Starosta działa w tym zakresie realizując zadania z zakresu administracji rządowej (art. 6a ust. 3 P.g.k.). Do jego zadań ustawowych (tj. "określonych w ustawie" P.g.k.) należy m.in. prowadzenie państwowego (powiatowego) zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tym jego tworzenie, ewidencjonowanie i utrzymywanie oraz aktualizacja i udostępnianie danych (art. 2 pkt 10c, art. 7 ust. 1 pkt 3 P.g.k.), a także, zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. "a-c" prowadzenie zasobu powiatowego, w tym dla obszaru powiatu: a) ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, gleboznawczej klasyfikacji gruntów, b) tworzenie, prowadzenie i udostępnianie dla obszaru powiatu baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 7, 10 i 12, c) tworzenie i udostępnianie dla obszaru powiatu standardowych opracowań kartograficznych, co najmniej w jednej ze skal, o których mowa w art. 4 ust. 1e pkt 1 i 2; 2) koordynacja usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu; 3) zakładanie osnów szczegółowych; 4) (uchylony); 5) przeprowadzanie powszechnej taksacji nieruchomości oraz opracowywanie i prowadzenie map i tabel taksacyjnych dotyczących nieruchomości; 6) ochrona znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych; 7) (uchylony).

Wprost powyższe wskazuje, że do zadań starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej nie należą zadania czy czynności związane z przeprowadzeniem scalenia i wymiany gruntów. Odnośnie prac geodezyjnych dotyczących scalenia i wymiany gruntów na podstawie P.g.k. starosta (jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej) wyłącznie: przyjmuje zgłoszenie, wystawia Dokument Obliczenia Opłaty, udostępnia materiały zasobu, przyjmuje do zasobu wynik prac scaleniowych i wymiennych. Wykonuje te zadania jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 6a ust. 3 P.g.k.). Od wydawanych w ramach tych zadań decyzji (w tym o ustaleniu wysokości opłaty na podstawie art. 40f P.g.k.) przysługuje odwołanie do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k.).

Z kolei rolę starosty w procedurze scalenia opisuje ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1223 ze zm.), powoływana już jako u.s.w.g. Wynika z niej, że starosta przeprowadza i wykonuje postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda (art. 3 ust. 1 u.s.w.g.). Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 4 u.s.w.g., prace scaleniowo-wymienne koordynuje i wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych przekazanych mu na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 872, z późn. zm.) lub jednostek utworzonych przez ten samorząd do realizacji tych zadań. Taką jednostką, co nie wymaga szerszego udowadniania i wywodu, gdyż jest to okoliczność bezsporna, jest skarżące Wojewódzkie Biuro Geodezji w B.

Skoro więc postępowanie scaleniowe i zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza starosta na podstawie regulacji u.s.w.g. a więc nie jako "określone w ustawie" P.g.k. (art. 7d) zadanie organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, to już z tego powodu skarżące WBG nie może być potraktowane w sprawie niniejszej jako "wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej" w rozumieniu art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k. Nie ma więc w istocie znaczenia treść zawartego między Starostą a WBG Porozumienia z [...] maja 2022 r., które – jak wskazuje skarżący – nakłada na Starostę obowiązek pokrycia kosztów związanych z udostępnieniem materiałów zasobu. Czymś innym jest bowiem wynagrodzenie za wykonanie prac scaleniowo-wymiennych uzgodnione w Porozumieniu (pochodzące ze środków budżetu państwa i wypłacane do budżetu samorządu województwa), a czymś innym opłata za udostępnienie materiałów zasobu, która jest opłatą ustawową o określonej wysokości. Sąd w sprawie niniejszej zobowiązał stronę skarżącą do przedstawienia treści ww. Porozumienia, co też nastąpiło i treść tego dokumentu została poddana analizie sądu. Porozumienia takie są zawierane standardowo między Starostą jako Zamawiającym a wykonawcą prac geodezyjnych polegających na sporządzeniu projektu scalenia i wymiany gruntów, czyli skarżącym WBG. Jak trafnie wskazał organ, treść Porozumienia nie ma mocy modyfikowania regulacji ustawowych. Nadto, nie następuje w trybie "podpisania umowy o udzielenie zamówienia publicznego" jak wymaga art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k. (vide treść Porozumienia na k. 127 akt). Tym bardziej więc nie może być mowy o zastosowaniu zwolnienia z art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k.

Odnośnie udostępniania nieodpłatnego w myśl ww. przepisu to wskazać też należy, że konstrukcja w nim uregulowana jest logiczna również z tego względu, iż nie ma potrzeby ponoszenia przez wykonawcę prac geodezyjnych kosztów, gdy prace dotyczą zadań ustawowych organu (ale tylko "określonych w ustawie" P.g.k.). Stąd "zamierzeniem ustawodawcy było niewątpliwie przerzucenie na organ zamawiający, a zarazem obsługujący zgłoszenie zamówionych prac, ciężaru zapewnienia wykonawcy materiałów do jej wykonania." (vide wyrok z 17 stycznia 2019 r. w sprawie I OSK 456/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tym jednakże cały czas zastrzeżeniem, że chodzi o zadania ustawowe organu administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Nie podważa powyższych wniosków zmiana regulacji art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k., która nastąpiła [...] listopada 2022 r. W jej wyniku przepis ten otrzymał następujące brzmienie: nie pobiera się opłat za "udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace, a w przypadku prac scaleniowych lub wymiennych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1223) po podpisaniu porozumienia na wykonanie takich prac". Istotnie, w uzasadnieniu projektu tej nowelizacji wskazano: "Projektowana zmiana doprecyzowuje w tym zakresie dotychczasowe przepisy i ogranicza wątpliwości interpretacyjne w zakresie niepobierania opłat za udostępnienie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku takich prac wykonywanych w celu realizacji zadań starosty określonych nie tylko w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale także w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów". Zdaniem sądu, powyższa nowelizacja oraz jej uzasadnienie wskazują jedynie, że istniały wątpliwości odnośnie pobierania opłat w przypadkach jak w sprawie niniejszej oraz przesądzają, że starosta działając na zasadzie art. 3 ust. 1 u.s.w.g., tj. przeprowadzając postępowanie scaleniowe i zagospodarowania poscaleniowe, nie wykonywał tego zadania jako z zakresu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Nowelizacja nie polega przecież na wpisaniu do katalogu zadań starosty jako organu tej administracji (do art. 7d P.g.k.) czynności wskazanych w art. 3 ust. 1 u.s.w.g., ale na dodaniu odrębnej treści do art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k., tj. odrębnej regulacji o tym traktującej.

Sąd też nie podziela formułowanego na etapie administracyjnym zarzutu naruszenia art. 8 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżące WBG powołało się w tym zakresie wyłącznie na stosowaną przez starostwa praktykę zwyczajowego zwalniania z ponoszenia opłaty. Tymczasem na rozprawie w sprawie niniejszej wyjaśniono, że praktyka ta uległa zmianie po przeprowadzonej kontroli nadzorczej – zaczęto bowiem realizować zalecenia PWINGiK ponoszenia przez WBG opłat w sytuacji zgłoszenia prac geodezyjnych mających na celu przygotowanie projektu scalenia i wymiany gruntów. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że "utrwalona praktyka rozstrzygania spraw" nie oznacza akceptacji stanu niezgodnego z prawem, a taki do momentu zmiany ww. praktyki miał miejsce.

Nieskutecznie też zarzuca skarżący niezastosowanie zwolnienia z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. "b" P.g.k., bowiem zwolnienie to nie dotyczy sytuacji, w jakiej znalazło się WBG w sprawie niniejszej.

Zgodnie z art. 15 u.inf. (Dz. U. z 2021 r., poz. 2070 ze zm.), podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. W przepisie art. 2 ust. 1 u.inf. zamieszczono katalog podmiotów publicznych realizujących zadania publiczne określone przez ustawy, w tym w puncie 2 wskazano "jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe", a w art. 3 pkt 5 u.inf. zdefiniowano pojęcie "rejestru publicznego", którym jest rejestr, ewidencja, wykaz, lista, spis albo inna forma ewidencji, służąca do realizacji zadań publicznych, prowadzona przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych (art. 3 pkt 5). Stosownie też do treści art. 15 ust. 3 u.inf., Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób, zakres i tryb udostępniania danych, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze potrzebę usprawnienia realizacji zadań publicznych, zapewnienia szybkiego i bezpiecznego dostępu do danych oraz zabezpieczenia wykorzystania danych do celów realizacji zadań publicznych. Zgodnie z ww. upoważnieniem, wydany został akt wykonawczy określający "sposób, zakres i tryb udostępniania danych, o których mowa w art. 15 ust. 1", tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. z 2018 r., poz. 29 ze zm.). Z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że dane zgromadzone w rejestrze udostępnia się podmiotom, o których mowa w § 1 (podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji), na ich wniosek złożony w formie pisemnej albo elektronicznej. Stosownie do treści § 2 ust. 4 rozporządzenia, wzór wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, składanego w formie pisemnej, określa załącznik do rozporządzenia. Wersja elektroniczna tego wzoru jest udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw informatyzacji.

Z powyższego wynika, że udostępnienie - w trybie ustawy o informatyzacji - podmiotowi publicznemu lub podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym a realizującemu zadania publiczne w warunkach jak wyżej wskazano, następuje na podstawie wniosku składanego drogą pisemną (zwykłą) lub elektroniczną, sporządzonego według określonego normatywnie wzoru.

Nie ulega wątpliwości, że Wojewódzkie Biuro Geodezji w B. jest jednostką budżetową finansowaną z budżetu Województwa P. (vide § 2 ust. 4 Statutu Wojewódzkiego Biura Geodezji w B. stanowiącego załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego z 22 lutego 2016 r. nr XXII/187/2016). Realizuje ono zadania przypisane ustawowo Samorządowi Województwa w zakresie wykonywania prac geodezyjnych, kartograficznych, urządzeniowo-rolnych i projektowych, a w szczególności prac scaleniowych i wymiennych określonych w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (§ 5 ust. 1 Statutu). Bezspornie więc Wojewódzkie Biuro Geodezji w B. jest podmiotem publicznym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.inf.

Z kolei zadaniem publicznym jest, w świetle orzecznictwa i doktryny, "normatywnie postulowane dla dobra wspólnego zachowanie, za które odpowiedzialność ponoszą organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe", "mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia potrzeb państwa", które cechuje "powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie", którego głównym kryterium jest okoliczność, że "państwo lub samorząd terytorialny ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich realizację". Zastrzega się jednak, że należy odróżnić zadanie publiczne określone w art. 15 ust. 1 u.inf. od celu publicznego wskazanego w art. 6 ust. 2 u.g.n. oraz że "Nie traktuje się jako kryterium kwalifikacji do kategorii zadań publicznych samego wykonywania zadań w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu" (zamiast wielu vide wyrok WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 289/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem sądu, niewątpliwie starosta prowadzący postępowanie scaleniowe i zagospodarowanie poscaleniowe realizuje zadanie publiczne w wyżej wskazanym rozumieniu, gdyż w art. 3 ust. 1 u.s.w.g. wprost mowa jest o "zadaniu z zakresu administracji rządowej finansowanym ze środków budżetu państwa". Nieco inna sytuacja ma miejsce w przypadku wojewódzkiego biura geodezji, które działa w ramach struktur samorządu województwa, a nadto ustawodawca nie oznacza koordynacji i wykonywania prac scaleniowo-wymiennych (wykonywanych przy pomocy tego biura) jako zadania własnego lub zleconego samorządu województwa (art. 3 ust. 4 u.s.w.g.). Zresztą także skarżący nie powołuje się wprost na przepis, zgodnie z którym WBG realizuje zadanie publiczne, ale argumentuje o zastosowaniu art. 15 ust. 1 u.inf. i wykonywaniu zadania publicznego przez odwołanie się do pojęcia celu publicznego z art. 6 ust. 2 u.g.n. Wskazuje przykładowo, że w przypadku scalenia powstaje infrastruktura użyteczności publicznej w postaci dróg, osiągane są cele w postaci poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych itp. Tymczasem, jak wyżej zauważono, pojęcie zadania publicznego i celu publicznego nie są pojęciami tożsamymi.

Niemniej jednak nawet przyjęcie, że wojewódzkie biuro geodezji - świadcząc, jako jednostka budżetowa samorządu województwa, pomoc przy koordynacji i wykonaniu prac scaleniowo-wymiennych - realizuje zadania publiczne w rozumieniu zadań użytecznych dla ogółu społeczności – nie uprawnia do zastosowania zwolnienia z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. "b" w związku z art. 15 ust. 1 u.inf. Przepis ten nie dotyczy bowiem sytuacji realizowania prac geodezyjnych w przypadku zgłoszenia prac geodezyjnych polegających na sporządzeniu projektu scalenia i wymiany gruntów na zasadzie art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. "j" P.g.k. Wynika to z zupełnie odmiennego, odrębnego i indywidualnego uregulowania udostępniania materiałów zasobu w trybie zgłoszenia prac scaleniowych.

Po pierwsze, wykonawcy prac geodezyjnych (a takim wykonawcą w sprawie jest WBG) korzystają ze zwolnienia za udostępnienie materiałów zasobu przewidzianego w art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k. (w ramach realizacji zadań organu administracji geodezyjnej i kartograficznej "określonych w ustawie"). Do tej kategorii skarżący w sprawie niniejszej oraz zaistniała w sprawie niniejszej sytuacja się nie zaliczają, co wyżej wywiedziono.

Po wtóre, dokonana na wstępie niniejszego uzasadnienia analiza przepisów P.g.k. wskazuje, że w przypadku prac scaleniowo-wymiennych materiały zasobu udostępniane są za zgłoszeniem prac geodezyjnych, które jest obowiązkowe (art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. "j" P.g.k.) oraz następuje na formularzu przygotowanym według normatywnie określonego wzoru. Wzór ten jest odrębny od wzoru wniosku o udostępnienie danych zasobu (na podstawie P.g.k.) oraz od wzoru wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (na podstawie u.inf.), co również wyżej wykazano. Sam ustawodawca rozróżnia różne tryby udostępniania materiałów zasobu, danych z zasobu bądź znajdujących się w nim informacji. To więc co podlega udostępnieniu na zgłoszenie prac geodezyjnych w trybie art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. "j" P.g.k., konsekwentnie podlega opłacie, za wyjątkiem przypadku z art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k. Nie dotyczy tego zgłoszenia przepis art. 15 ust. 1 u.inf.

Po trzecie, ustawodawca rozróżnił wyraźnie skutki, jakie wywołuje udostępnienie materiałów zasobu na zgłoszenie prac geodezyjnych, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 P.g.k. od skutków udostępnienia danych na zasadzie art. 15 ust. 1 u.inf. W pierwszym przypadku, zgodnie z art. 12 ust. 8 P.g.k., postanowił że materiały zasobu udostępnione w związku ze zgłoszeniem prac lub jego uzupełnieniem mogą być wykorzystywane wyłącznie do wykonywania prac geodezyjnych objętych tym zgłoszeniem lub jego uzupełnieniem. W drugim przypadku, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.inf. postanowił, że udostępnione dane mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. W konsekwencji, materiały udostępnione na zgłoszenie są materiałem udostępnianym na zasadzie przyporządkowania do konkretnego zadania geodezyjnego, co czyni ten tryb procedurą sui generis, odrębną w trybie i skutkach od udostępniania na wniosek w trybie P.g.k. lub na wniosek w trybie u.inf.

Po czwarte, nie bez znaczenia pozostaje charakter opłaty za udostępnienie materiałów zasobu w wyniku zgłoszenia prac geodezyjnych – jako opłaty ryczałtowej od 2020 r. (przepis art. 40d ust. 1a P.g.k. wprowadzony przez art. 1 pkt 31 lit. "a" ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy–Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 782 ze zm.) – w odróżnieniu od opłaty za materiały udostępnione w inny sposób (art. 40d ust. 1 P.g.k.). Sąd zwraca uwagę, co w sposób wyraźny ujawniło się w niniejszej sprawie, że nie istnieje techniczna możliwość udostępnienia wszystkich materiałów zasobu za pomocą środków komunikacji elektronicznej na zasadzie art. 15 ust. 2 u.inf. Wiele z nich ma bowiem walor historyczny, nie jest zdigitalizowanych czy zeskanowanych i udostępnia się je w postaci papierowej. Nawet więc złożenie wniosku w trybie art. 15 ust. 1 u.inf. nie powoduje uzyskania wszystkich niezbędnych dokumentów do skutecznego przeprowadzenia prac scaleniowo-wymiennych i przygotowania dokumentacji do postępowania scaleniowego. W konsekwencji można powiedzieć, że nie umożliwia zrealizowania zadania publicznego w sposób prawidłowy (vide 2. 2 odpowiedzi na skargę oraz protokół rozprawy). Jednocześnie sposób wyliczenia opłaty ryczałtowej nie pozwala na pobranie jej tylko za część materiałów, tj. np. za materiały udostępnione w trybie u.inf. nieodpłatnie a za pozostałe na zasadzie obniżonego ryczałtu zależnego od ilości materiałów pozostałych. Co więcej, sposób ustalenia opłaty ryczałtowej został uregulowany w załączniku do ustawy P.g.k. a nie w akcie wykonawczym. Nie tylko świadczy to o randze zasad obliczania opłat za udostępnianie materiałów na skutek zgłoszenia prac geodezyjnych, ale też uniemożliwia sądowi zakwestionowanie tego sposobu jako np. niezgodnego z aktami wyższego rzędu.

Po piąte, liczne nowelizacje P.g.k. - począwszy od wejścia w życie u.inf. - w tym obszerna nowelizacja z 2020 r., nie zmodyfikowały zasady odpłatności materiałów udostępnianych w wyniku zgłoszenia prac geodezyjnych na zasadzie art. 12 ust. 1 pkt 3 P.g.k. Odrębność została utrzymana.

Wobec powyższego sąd nie podziela zarzutów skargi, w szczególności odnośnie naruszenia art. 40a ust. 2 pkt 3 i pkt 4 lit. "b" P.g.k przez ich niezastosowanie, a także naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. w związku z art. 15 u.inf. przez niezbadanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania ostatnio wskazanego przepisu. Koncepcja ustawowa trybu zgłoszenia prac geodezyjnych i opłaty ryczałtowej ponoszonej przez skarżące WBG uzasadniała odstąpienie przez organ od formułowania szczegółowej argumentacji odnośnie art. 15 u.inf.

Nie podważa legalności zaskarżonej decyzji orzecznictwo wskazane przez skarżące WBG. W szczególności nie czyni tego treść wyroku w sprawie IV SA/Wa 1394/16, bowiem został on uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. w sprawie I OSK 456/17. Przykład ten jest nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy niniejszej również i z tego powodu, że zgłoszeniem prac geodezyjnych w tamtej sprawie był objęty zamiar uzyskania materiałów zasobu na potrzeby przeprowadzenia modernizacji osnowy szczegółowej (podstawowej). Prace dotyczyły więc wprost zadań ustawowych starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że w orzeczeniu NSA wyraźnie zaakcentowano też odrębność trybu udostępniania materiałów zasobu: na wniosek i na podstawie zgłoszenia. Z kolei wyrok w sprawie IV SA/Po 289/19 zapadł w stanie faktycznym, w którym o udostępnienie materiałów zasobu wystąpiła spółka komunalna realizująca zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, a tryb w którym wystąpiła był trybem wnioskowym z art. 15 ust. 1 u.inf. Stan faktyczny i prawny tamtej sprawy również więc nie przystaje do sprawy niniejszej, w której udostępnienie było realizowane na zgłoszenie prac geodezyjnych w oparciu o art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. "j" P.g.k. Podobnie wyrok w sprawie II SA/Gl 720/17 dotyczył udostępnienia materiałów zasobu na przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów, a więc zadań starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Sąd w sprawie niniejszej ma w polu widzenia wyroki WSA w Lublinie (np. w sprawie III SA/Lu 376/22), w których oddalono skargi od decyzji wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o ustaleniu opłaty za udostępnienie materiałów zasobu w podobnym stanie faktycznym ze wskazaniem, iż niezłożenie wniosku w trybie art. 15 ust. 1 u.inf. wyklucza zastosowanie zwolnienia z opłaty na zasadzie art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. "b" P.g.k. Jednak taki pogląd prezentując WSA w Lublinie wskazał, że zgłoszenie pracy geodezyjnej przez wojewódzkie biuro geodezji było wynikiem realizacji obowiązku ustawowego wynikającego z art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. "j" P.g.k., który jest trybem odmiennym od wnioskowego z art. 15 ust. 1 u.inf. oraz wymaga uiszczenia opłaty na zasadzie art. 40d ust. 1a P.g.k. Sąd podkreśla, że w sprawie niniejszej, niezależnie od wniosków o udostępnienie danych z zasobu zgłaszanych w innych trybach, w tym na zasadzie art. 15 ust. 1 u.inf., organ procedował zgłoszenie dokonane na podstawie art. 12 ust. 3 pkt 1 lit. "j" P.g.k., z którym ustawowo związany jest obowiązek uiszczenia opłaty w formie zryczałtowanej.

Treść i zakres skargi sformułowane zostały bez zarzutów stricte odnoszących się do wysokości opłaty. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zawierające wyjaśnienie wysokości opłaty. Powtórzyć więc należy tylko, że sposób obliczenia opłaty jest wprost opisany w art. 40d ust. 1a i 2, art. 40e ust. 1a P.g.k. oraz w załączniku o ustawy (tabela 16a). Sposób jej wyliczenia szczegółowo przedstawił PWINGiK na s. 6 wydanej decyzji i ustalenia tam zawarte nie naruszają prawa.

Reasumując, organy administracji publicznej bez naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. ustaliły stan faktyczny sprawy, który daje podstawę do zastosowania art. 40a ust. 1 P.g.k. z wyłączeniem zwolnień od opłaty wynikających z art. 40a ust. 2 pkt 3 i 4 lit. "b" P.g.k. Nie doszło również do naruszenia zasady przekonywania, gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące odnośnie okoliczności istotnych w sprawie i jasno wynikają z niego przesłanki orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a.). Niepowiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro materiał dowodowy przed organem odwoławczym nie był uzupełniany.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), sąd skargę oddalił.