VII SA/Wa 344/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-08-11	
Data wpływu	2017-02-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Małgorzata Jarecka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 3138/17	
Skarżony organ	Minister Insfrastruktury i Budownictwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2031;  art. 11a, b, d, i,  art. 12,  art. 17; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg Gminy [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), po rozpatrzeniu odwołań [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedzibą w K., Wójta Gminy [...], A. T. oraz M.S., uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej [...]. – Z. na odcinku od km 21+857 – do km 22+306, w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogami gminnymi położonymi w N. i S., gmina N. i S., powiat [...], województwo [...] wraz z infrastrukturą techniczną.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] października 2015 r., [...] grudnia 2015 r. i dnia [...] kwietnia 2016 r., Burmistrz Miasta N., działający jako zarządca drogi krajowej nr [...] R. – Z. na odcinku 21+857 - do km 22+306, na podstawie porozumienia zawartego w dniu [...] czerwca 2015 r. pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta N., reprezentowany przez S. G. - przedstawiciela biura projektowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., zwany dalej: inwestor, wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej [...] R. – Z. na odcinku od km 21+857- do km 22+306, w tym z rozbudową skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogami gminnymi położonymi w N. i S., gmina N.i S., powiat [...], województwo [...] wraz z infrastrukturą techniczną". Ponadto inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym i gospodarczym.

Po przeprowadzeniu postępowania, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 11i, art. 12 ust. 1-2, art. 16 ust. 2 i art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych(dalej: specustawa drogowa), w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1590), art. 74 i 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. zezwolił na realizację wskazanej inwestycji drogowej, nadając swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Przedłożony przez inwestora wniosek organ uznał za kompletny, a przez to mogący stanowić podstawę do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W wyniku rozpoznania odwołań [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedzibą w K., Wójta Gminy S., A. T. oraz M. S. od powyższej decyzji Wojewody [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. Uzasadniając taki kierunek rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał w pierwszym rzędzie, że nie był podmiotem uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę.

Za niezasadny uznał Minister zarzut, iż planowana inwestycja drogowa służy jedynie interesom prywatnego podmiotu, tj. służy wyłącznie obsłudze komunikacyjnej centrum handlowego "[...] ". W tym zakresie organ wskazał, że już sama nazwa analizowanego przedsięwzięcia - rozbudowa drogi krajowej [...] R. – Z. na odcinku od km 21+857 - do km 22+306, w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogami gminnymi położonymi w N. . i S., wraz z infrastrukturą techniczną - wskazuje, że przedmiotem postępowania w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jest rozbudowa drogi publicznej - drogi krajowej. Niezasadne są zastrzeżenia dotyczącego tego, że projekt budowlany powyższej inwestycji drogowej nie uwzględnia budowy dróg serwisowych, ani też ich odwodnienia. Inwestor w tym zakresie wyjaśnił, że przebudowa układu komunikacyjnego poprawi obsługę komunikacyjną nieruchomości położonych na terenie Gminy S. z następujących względów: zwiększy się ilość pasów ruchu, poprawi się płynność ruchu dzięki większej liczbie pasów ruchu i budowie ronda. Jego zdaniem wykonanie ronda przed wjazdem na teren Gminy S. (od strony N. .) spowoduje zmniejszenie prędkości pojazdów wjeżdżających do S., co wpłynie pozytywnie na zwiększenie bezpieczeństwa użytkowników drogi oraz niechronionych użytkowników drogi na tym odcinku drogi krajowej. Poprawi się także bezpieczeństwo ruchu kierowców i pieszych dzięki większej ilości pasów ruchu, budowie ronda, poboczy i chodników oraz przejść dla pieszych, a także dzięki budowie oświetlenia ulicznego Gmina S. zyska nowoczesne rozwiązanie komunikacyjne wraz z chodnikami i poboczami po obu stronach drogi krajowej na całej długości przebudowanego odcinka drogi.

Minister zauważył, że właściwym zarządcą drogi uprawnionym do wystąpienia w niniejszej sprawie z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie rozbudowywanego odcinka drogi krajowej nr [...] był Burmistrz Miasta N.. Organ ten przejął bowiem zarządzanie tym odcinkiem drogi krajowej na mocy porozumienia zawartego w dniu [...] czerwca 2015 r. z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a porozumienie to obejmuje realizację zadań inwestora przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego wynikających ze specustawy drogowej. Podkreślić przy tym należy, że powyższe pełnomocnictwo zostało zarejestrowane w rejestrze umów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K.. Za niezasadny należało tym samy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 32 k.p.a. w zw. z art. 98 i 104 k.c., poprzez brak dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej pełnomocnictwa udzielonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad S. G. do jego reprezentacji. Konsekwencją regulacji określonej w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych musi być przyjęcie poglądu, iż zarządca drogi, który przejął zarządzenie drogą publiczną na mocy porozumienia, o którym mowa w tym przepisie, jest upoważniony z mocy prawa do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stąd też w realiach niniejszej sprawy pełnomocnictwo szczególne, na mocy którego Burmistrz Miasta N. został upoważniony do złożenia wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji uznać należy za zbędne. Tym bardziej zatem żądanie dotyczące dołączenia przez inwestora do tego wniosku pełnomocnictwa udzielonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad S. G.do jego reprezentacji w okresie od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r., jest bezzasadne.

Odnośnie do kwestii ustalenia, czy zakres rozbudowy drogi krajowej nr [...] objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. pokrywa się z zakresem rozbudowy wskazanym w porozumieniu z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczącym powierzenia zarządu drogą krajową Burmistrzowi Miasta N., Minister Infrastruktury i Budownictwa podał, że przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. inwestor przedłożył pismo Zastępcy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K.z dnia [...] sierpnia 2015 r., z którego wynika, że projekt budowlany branży drogowej wraz z odwodnieniem, stanowiący część projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Wojewody [...], został pozytywnie zaopiniowany przez zarządcę drogi krajowej nr [...]. Ponadto przy piśmie z dnia [...] września 2016 r. inwestor przedłożył porozumienie z dnia [...] września 2016 r. zawarte pomiędzy Burmistrzem Miasta N. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., którego przedmiotem jest ustalenie warunków realizacji zadania pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] R. – Z. wraz z rozbudową skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogami gminnymi na granicy Miasta N. i Gminy S. w N. i S.z infrastrukturą techniczną. W § 2 tego pisma został określony zakres i warunki robót w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] z podaniem kilometrażu od 21+857 do 22+306. Powyższa oznacza, że przedmiotowa inwestycja drogowa mieści się zarówno w zakresie rozbudowy wskazanym w porozumieniu z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczącym powierzenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zarządu odcinka od km 21+857 do km 21+998 drogi krajowej nr [...] Burmistrzowi Miasta N., jak i nie przekracza omawianego odcinka drogi krajowej nr [...].

Organ odwoławczy podał, ze postępowanie w rozpatrywanej przez niego sprawie zostało wszczęte na wniosek Burmistrza Miasta N. w dniu [...] października 2015 r. Wobec powyższego stwierdzić należało, że do postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wszczętego przed dniem [...] października 2015 r. nie znajdował zastosowania przepis art. 11a ust. 2a specustawy drogowej. W konsekwencji, w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta N. jako zarządca odcinka drogi krajowej nr [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na przebudowę drogi krajowej nr [...], zaś w sprawie wniosku o rozbudowę drogi gminnej nr [...] Burmistrz Miasta N. występował jako zarządca drogi gminnej. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do decydowania za inwestora o tym, czy zakresem wniosku ma być objęta inna drogę publiczną, która ma wiązać się z inwestycją główną oraz w jakim zakresie to objęcie ma nastąpić. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut, iż Wojewoda [...] powinien prowadzić łącznie postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla rozbudowy drogi gminnej [...] i rozbudowy drogi krajowej nr [...] w oparciu o treść art. 11a ust. 2a specustawy drogowej, jak również dotyczące tego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla drogi krajowej nr [...] i decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej nr [...] zostały wydane przez niewłaściwe organy.

Minister wskazał, że organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej powinien ustalić, czy realizacja inwestycji wymaga wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód oraz na wykonanie urządzeń wodnych. W przypadku zaś takiego stwierdzenia, organ zobowiązany jest zbadać, czy decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym jest ostateczna i stanowi jeden z załączników do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odniesieniu do powyższej kwestii inwestor w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. wyjaśnił, iż dla przedmiotowej inwestycji drogowej nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, gdyż w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] zaprojektowano budowę systemu kanalizacji deszczowej (odwadniającej), która następnie zostanie wyłączona do projektowanej oddzielnie kanalizacji opadowej z wylotem do potoku D., dla której z kolei zostało uzyskane odrębne pozwolenie wodnoprawne. Inwestor zwrócił także uwagę, że do wniosku została załączona ostateczna decyzja Starosty N. nr [...] .z dnia [...] października 2015 r. o pozwoleniu na budowę kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód do potoku B., której właścicielem jest spółka N. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Natomiast na zakres budowy sieci kanalizacji ogólnospławnej została wydana ostateczna decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], udzielająca tej spółce pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wylotem do potoku B.w km 4+500 z dachów i placów, dróg dojazdowych projektowanego budynku usługowo - handlowego z całkowitej powierzchni 6,77 ha (...), która obejmuje swoim zakresem również odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu przedmiotowej inwestycji drogowej. Ponadto inwestor stwierdził, iż spółka N. sp. z o.o. z siedzibą w W. jako właściciel projektowanej kanalizacji deszczowej wyraziła zgodę na odprowadzanie wód opadowych z ww. rozbudowywanego odcinka drogi krajowej nr [...] do wskazanej kanalizacji deszczowej. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że skoro projektant przewidział rozwiązanie, w którym wody opadowe z planowanej drogi zostaną odprowadzone systemem kanalizacji deszczowej, która została wpięta do studni projektowanej oddzielnie kanalizacji deszczowej opadowej z wylotem do potoku D., dla której z kolei zostało wydane ostateczne pozwolenie wodnoprawne, to inwestor nie był zobligowany załączać do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód czy też na wykonanie urządzeń wodnych. Za przyjęte rozwiązanie projektowe uwzględnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest odpowiedzialny projektant, tj. osoba uprawniona do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie i organ administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę nie ma możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Odnosząc się do stanowiska wskazującego na konieczność uzyskania przez inwestora centrum handlowego oraz inwestora drogi krajowej i drogi gminnej pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z przepisem art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), organ stwierdził, że powyższe zastrzeżenie dotyczy ewentualnej wadliwości ww. decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, a zatem nie może zostać rozstrzygnięcie w prowadzonym postępowaniu. Po dokonaniu analizy mapy sytuacyjn -wysokościowej, stanowiącej integralną część ww. decyzji Marszałka Województwa [...], operatu wodnoprawnego, będącego podstawą do wydania tej decyzji, wyjaśnień Marszałka Województwa [...] zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. oraz wyjaśnień inwestora organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne obejmuje swoim zakresem również odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również uwzględniono w nim odbiór tych wód z rozbudowywanej drogi krajowej nr [...], w tym w ilości obliczonej według stanu po wykonaniu tej rozbudowy.

Odnosząc się do zarzutów M. S. kierowanych w stosunku do decyzji Wojewody [...], Minister zastrzegł, że osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości. Wobec powyższego, M. S. jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wyłączenie w części, która dotyczy jego interesu prawnego, tj. w zakresie przebiegu inwestycji przez działkę nr [...], z obrębu [...] N., której jest właścicielem oraz jej wpływu na tę działkę, gdyż interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. W stosunku do pozostałych nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...], skarżący nie posiada stosownego interesu prawnego do ich oponowania. Niezależnie od powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącego - fakt, że w odniesieniu do niektórych nieruchomości przyległych do drogi krajowej nr [...] (w tym dla działek nr [...],[...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] [...] , [...] , [...] , z obrębu [...] S.) nie uzyskano decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu (co potwierdza inwestor), a co za tym idzie nie zaprojektowano zjazdów z tych nieruchomości, nie oznacza, że nieruchomości te nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Organ wyjaśnił, że o ile przed wydaniem decyzji Wojewody [...] nieruchomość posiadała dostęp do drogi publicznej i na skutek wydania zaskarżonej decyzji dostęp do drogi publicznej nie został utracony, a więc zapewniony przez inwestora w sposób dotychczasowy (np. z drogi gminnej, dowiązania do istniejącego przebiegu drogi gruntowej), to brak jest uzasadnionych argumentów po stronie organów orzekających w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do zapewnienia takim nieruchomościom dostępu pośredniego do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, o czym mowa na gruncie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z żadnej normy prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi w konkretny sposób czy do drogi o określonej kategorii drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. II OSK 762/13). Co za tym idzie, liczy się fakt posiadania przez działkę dostępu do drogi publicznej, nie zaś charakter tego dostępu i jego zgodność z preferencjami właściciela nieruchomości. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego dotyczącego zapewnienia obsługi działek nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] [...] , [...] , z obrębu [...] S. poprzez zaprojektowanie drogi serwisowej.

Organ odwoławczy nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 11a ust 4 specustawy drogowej w zw. z art. 59 § 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 i 2 i art. 72 ust 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 60 i § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak uzyskania przed wydaniem decyzji Wojewody [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Minister zastrzegł, że planowana inwestycja nie jest wymieniona w § 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie zachodzą również żadne przesłanki wynikające z treści § 3 ust. 2 pkt. 1, 2 i 3 cyt. rozporządzenia, które zobowiązywałyby inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko są "drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody (...)". Przedmiotowa inwestycja jest realizowana od km 21+857 do km 22+306. Po zsumowaniu długości przebudowywanego odcinka drogi gminnej, tj. ok. 300 m oraz długości rozbudowywanego odcinka drogi krajowej, który wynosi ok. 450 m, stwierdzić należy, że długość planowanego przedsięwzięcia wynosi ok. 750 m, a więc nie przekracza 1 km. Wobec tego dla przedmiotowej inwestycji drogowej nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnośnie do zarzutu, że przy obliczeniu długości planowanej drogi należy zsumować także odcinek drogi serwisowej, która jest wymagana w niniejszym przypadku, organ wyjaśnił, że pogląd ten jest błędny w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, albowiem położenie ulic w ciągu dróg, to takie ich usytuowanie, które wraz z drogami publicznymi, stanowi jeden określony ciąg komunikacyjny, który zapewnia możliwość wykonywania nieprzerwanego ruchu pojazdów, co z kolei oznacza, że bez tego układu ulice te - a więc i drogi serwisowe - nie mogą funkcjonować samodzielnie. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, drogi serwisowej jako jednego z elementów drogi publicznej nie należy rozpatrywać jako osobnej drogi w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. II OSK 2146/15). Za chybiony uznał organ odwoławczy również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z § ust. 1 pkt 54 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieuwzględnienie tego, że budowa ronda i centrum handlowego "[...] " wraz z infrastrukturą towarzyszącą powinny być potraktowane jako jedno przedsięwzięcie w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Według Ministra, w analizowanej sprawie pomiędzy planowaną budową centrum handlowego i budową ronda takiego związku czy zależności nie ma, gdyż są to całkowicie niezależne technologicznie inwestycje, które mogą funkcjonować samodzielnie. Pomiędzy przedmiotową inwestycją a planowaną budową centrum handlowego zachodzi co na najwyżej związek funkcjonalny, polegający na umożliwieniu dojazdu do centrum handlowego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Lu 808/14).

Odnośnie do poprawności zastosowania w sprawie art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela inwestora zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., w którym wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana opinia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Planowana inwestycja znajduje się w dużej odległości od lotniska. Ponadto planowane przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane przy lotnisku ani w okolicy lotniska, oraz nie jest zlokalizowane w strefie nalotu. Planowana inwestycja jest także inwestycją "płaską", a więc nie oddziałującą na lotnisko. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 3 ust 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, iż na stronie tytułowanej projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] znajdują się podpisy wraz z numerami uprawnień projektantów z branży drogowej, konstrukcyjno-drogowej, teletechnicznej, instalacyjno - inżynieryjnej, elektrycznej, oraz instalacji sanitarnej, oraz osoby sprawdzającej. Ponadto geolog, który sporządził opinię geologiczną w niniejszej sprawie, podpisał również swoje opracowanie, które jest częścią projektu architektoniczno - budowlanego, stanowiącego 'część projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją. Co zaś się tyczy stwierdzenia skarżącego, iż do wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie został przedłożony projekt budowlany kanalizacji deszczowej, inwestor w trakcie postępowania odwoławczego wyjaśnił, że projekt budowlany kanalizacji deszczowej jest częścią projektu architektoniczno-budowlanego, stanowiącego integralną część projektu budowlanego, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją. Odwodnienie w przedmiotowym projekcie zostało uznane jako element odwodnienia drogi. Jak stwierdził słusznie inwestor projekt budowlany wraz z odwodnieniem został opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. Niezależnie od powyższego, projekt przedmiotowej inwestycji został wykonany na mapie do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego, która została opatrzona podpisem uprawnionego geodety.

Mając na uwadze zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 113 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) poprzez zastosowanie przepisów specustawy drogowej do przedmiotowej inwestycji drogowej, której jedynym celem miałoby być stworzenie warunków realizacji inwestycji niedrogowej polegającej na budowie centrum handlowego, Minister podał, że pozyskiwania gruntów pod budowę dróg publicznych mieści się w klauzuli interesu publicznego, wyznaczonej przez art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, zasadniczym celem przedmiotowej inwestycji jest poprawa bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych oraz polepszenie płynności ruchu pojazdów w miejscu krzyżowania się drogi krajowej nr [...] z drogą gminną [...] poprzez budowę skrzyżowania typu rondo. Jest to zatem niewątpliwie cel publiczny i fakt ten należy uwzględnić przy ocenie, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Odnosząc się do kwestii odwoływania się na gruncie specustawy drogowej do warunków dopuszczalności wywłaszczenia określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 2844/15 przesądził o tym, iż do nabywania nieruchomości pod drogi realizowanych na mocy specustawy drogowej nie znajduje zastosowania art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 23 specustawy drogowej zawiera normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi".

Odnosząc się do kwestii nadania decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że stosowanie do art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Jak wskazał inwestor, konieczność nadania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności podyktowana jest przede wszystkim kwestią poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], co znajduje swoje potwierdzenie w piśmie Zastępcy Naczelnika Prewencji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w N. z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprawą płynności ruchu, czego potwierdzeniem jest uzgodnienie przedmiotowego projektu budowanego w zakresie docelowej organizacji ruchu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad. Ponadto inwestor podkreślił, że realizacja przedmiotowej inwestycji poprawi również bezpieczeństwo ruchu drogowego także w porze nocnej ze względu na budowę oświetlania. W jego ocenie skróci także czas podróży, obniży koszty eksploatacji pojazdów, obniży emisję spalin drgań, poprawi klimat akustyczny, gospodarkę wodno-ściekową i podniesie estetykę skrzyżowania. Natomiast czynniki uzasadniające interes gospodarczy inwestor odniósł do możliwości utraty zewnętrznego finansowania robót budowlanych w przypadku opóźnienia w realizacji planowanej inwestycji. Zdaniem Ministra, z powyższego wynika, iż już sam fakt uzasadnienia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ważnym interesem społecznym jakim jest ochrona zdrowia i życia mieszkańców S. i N., poprawa bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych, polepszenie płynności ruchu pojazdów, czy też zwiększenie przepustowości drogi gminnej powoduje wypełnienie przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Bez znaczenia dla sprawy były natomiast obchody [...] [...] oraz [...], albowiem czego nie dostrzegł Wojewoda [...], a na co słusznie zwrócili uwagę skarżący - powyższe zdarzenia miały miejsce jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli Gmina S. oraz M. S., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Wójt Gminy S. zarzucił zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] października 2015 r. poprzez jego błędne niezastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie, że prawidłowym było prowadzenie przez dwa odrębne organy odrębnych postępowań w sprawie zezwoleń na realizację inwestycji drogowej w zakresie przebudowy drogi krajowej nr [...] oraz przebudowy drogi gminnej. W opinii Wójta Gminy S., wskazywana przez organ odwoławczy nowelizacja miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, przez co w stanie prawnym wynikającym z daty wszczęcia postępowania możliwe było na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla całości inwestycji, która oprócz budowy (rozbudowy) drogi powinna obejmować także budowę (przebudowę) innych dróg publicznych. Stanowisko to, na co zwrócił uwagę skarżący organ, potwierdza treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. II SA/Kr 745/15. Odwoływanie się przez Ministra wyłącznie do brzmienia przepisu art. 11 ust. 2a specustawy drogowej i wskazywanie, że przepis ten nie obowiązywał w dacie wszczęcia postępowania, należy uznać za błędne.

W skardze z dnia 5 stycznia 2017 r. M. S. zarzucił Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 98 i 104 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.) w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez błędne uznanie, ż S. G. był umocowany do złożenia wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej,

- art. 11a ust. 2a w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 ustawy. - Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione wykluczenie zastosowania w postępowaniu przepisu art. 11a ust. 2a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej wymagającego prowadzenia łącznie postępowania dotyczącego drogi krajowej nr [...] oraz drogi gminnej nr [...]; nawet przyjęcie, że art. 11a ust. 2a specustawy drogowej nie znajdował zastosowania w postępowaniu, oznaczało, że stosowanie do art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego,

- art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 3 specustawy drogowej oraz art. 9 ust. 1 pkt 19 i art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 130 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że inwestor załączył do wniosku odpowiednie pozwolenie wodnoprawne,

- art. 11f ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 125 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.) poprzez niezapewnienie wszystkim działkom dostępu do drogi publicznej,

- art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w zw. z art. 59 § 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z § 3 pkt 60 i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że dla omawianej inwestycji nie było konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej poprzez nierozpoznanie zarzutu dotyczącego braku opinii Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wobec faktu, że inwestycja znajduje się w bliskiej odległości od lotniska w N.,

- art. 11d ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z przepisami ustawy - Prawo budowlane, w tym z art. 20 ust. 2 cyt. ustawy i aktów wykonawczych poprzez sporządzenie projektu budowlanego kanalizacji deszczowej przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanymi do projektowania w specjalności drogowej,

- art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez błędne stwierdzenie, że w sprawie zostało udowodnione wystąpienie przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 136 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r., nazwanym również "skargą", M. S. podniósł naruszenie prawa materialnego i procesowego:

- 11a ust. 1 w zw. z art. 11b specustawy drogowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rzecz podmiotu, który nie był zarządcą całego podlegającego przebudowie odcinka drogi krajowej nr [...],

- art. 15 w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. poprzez zatwierdzenie w decyzji organu odwoławczego nowego projektu podziału nieruchomości opracowanego przez inwestora już po wydaniu decyzji przez organ I instancji,

- art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pomimo braku przedłożenia przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód z terenu inwestycji do potoku B.,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez brak zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nieruchomościom położonym w sąsiedztwie przebudowywanego fragmentu drogi krajowej z uwagi na brak zaprojektowania zjazdów z tych nieruchomości oraz brak zaprojektowania dróg technicznych w rejonie projektowanego ronda,

- art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku wystąpienia w przedmiotowej sprawie interesu społecznego oraz interesu gospodarczego uzasadniającego natychmiastową wykonalność decyzji,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej poprzez wadliwe wydanie decyzji reformatoryjnej w części odnoszącej się do zatwierdzenia poszczególnych rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego z uwagi na brak wcześniejszego uchylenia decyzji I instancji w zakresie zatwierdzenia projektu budowalnego, co powoduje, że obecnie obie wersje projektów budowlanych funkcjonują jako projekty zatwierdzone,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r., nazwanym także "skargą", M.S. podniósł naruszenie prawa materialnego i procesowego:

a) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z 107 § 3 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezpodstawne przyjęcie, że:

- w przedmiotowej sprawie realizacja inwestycji drogowej nie wynika ze społecznie pożądanego celu w postaci stworzenia lepszych warunków komunikacji dla społeczności lokalnej, a wyłącznie z przyjętego na podstawie zawartych z prywatnym inwestorem porozumień zobowiązania do zapewnienia inwestycji prywatnej (Centrum Handlowe [...]) dostępu do drogi publicznej, bez którego realizacja przedmiotowej inwestycji prywatnej niedrogowej nie byłaby możliwa z uwagi na niespełnienie podstawowego warunku dostępu do drogi publicznej, co z kolei stanowiłoby przeszkodę do uzyskania pozwolenia na budowę dla tej inwestycji niedrogowej, a także będąca konsekwencją realizacji tej inwestycji konieczność rozładowania zwiększonego ruchu w związku ze zwiększonym korzystaniem z dojazdów do centrum handlowego i zapewnienia im dojazdu do tego centrum handlowego, co ewidentnie wskazuje, iż to potrzeba inwestora prywatnego jest wyłączną przyczyną, dla której zarządca drogi krajowej podjął decyzję o realizacji inwestycji drogowej, co w sposób niewątpliwy wynika ze znajdujących się w aktach sprawy porozumień zawartych pomiędzy organami (inwestorami inwestycji drogowych) ze spółką [...] sp. z o.o. - inwestorem centrum handlowego, co w tych okolicznościach oznacza, że wywłaszczenia z praw właścicieli i posiadaczy nieruchomości w związku z rozbudowa drogi krajowej i budowa zjazdów służą stworzeniu prawnych możliwości dla realizacji inwestycji prywatnej i realizacji celu prywatnego, a nie celu publicznego, na który wskazuje tzw. specustawa drogowa i od istnienia którego uzależnia możliwość skorzystania z niej przez zarządców i właścicieli dróg publicznych - co w konsekwencji oznacza, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy wadliwą decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

- Minister jako organ II instancji w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony i zobowiązany jednocześnie do oceny, czy inwestycja drogowa będzie realizowana w sposób nieuchybiający ww. przepisom, tj, w sposób niegodzący w interesy właścicieli nieruchomości, które w niniejszym przypadku zarządca drogi, wykorzystując tzw. specustawę, przejął w drodze wywłaszczenia, aby stworzyć inwestorowi prywatnemu warunki do zrealizowania przez niego własnej inwestycji w postaci centrum handlowego, przyjmując a priori założenie o zgodności inwestycji drogowej z ww. ustawą z całkowitym pominięciem oceny wzajemnego powiązania inwestycji drogowej i prywatnej oraz rzeczywistego celu dokonywanych wywłaszczeń,

- wskazywanie w uzasadnieniu inwestycji drogowej na rzekomy cel publiczny mający przyświecać tej inwestycji w postaci podniesienia bezpieczeństwa ruchu, która to potrzeba nie jest wynikiem chęci poprawy istniejącej sytuacji w zakresie komunikacji w tym rejonie, a wyłącznie podyktowana jest chęcią stworzenia prywatnemu inwestorowi warunków do wybudowania centrum handlowego oraz zorganizowania zwiększonego tą prywatną inwestycją ruchu pojazdów spowodowanego przez osoby korzystające z centrum handlowego,

- pominięcie przy tym okoliczności stanu faktycznego, a mianowicie, że:

-budowa ronda jako dodatkowo wprowadzony element konstrukcyjny drogi publicznej zahamuje płynność poruszania się pojazdów na odcinku drogi publicznej w kierunku od K. do Z., nakazując okrążenie ronda w celu przedostania się na dalszy odcinek tej drogi prowadzący do innych miejscowości, co nieuchronnie doprowadzi do spowolnienia ruchu drogowego, a nie zwiększenia przepustowości drogi, nie zwiększając tym samym ani bezpieczeństwa, ani nie zmniejszając emisji spalin, wręcz przeciwnie - znacząco pogorszy warunki komunikacyjne na tej drodze publicznej, co w sytuacji niewystraczającej przepustowości tej drogi w kierunku do miejscowości Z. i w przeciwnym do K. przed realizacją tej inwestycji doprowadzi niewątpliwie do jeszcze bardziej i tak nadzwyczaj już uciążliwych wielogodzinnych zatorów na tej drodze,

- w przypadku zaniechania lub wstrzymania budowy centrum z jakiejkolwiek przyczyny zaproponowane przez zarządcę ze względu na tę inwestycję rozwiązania będą z ogromnym prawdopodobieństwem nieadekwatne i nieprzystosowane dla potrzeb mieszkańców miejscowości zlokalizowanych przy tej drodze publicznej, w najlepszym przypadku pozostaną bezużyteczne, zaś dla mieszkańców położonych dalej na południe miejscowości, dojazd tą drogą będzie jeszcze trudniejszy niż poprzednio,

- ścisłego wzajemnego powiązania poszczególnych inwestycji składających się de facto na jedno duże zamierzenie inwestycyjne skutkujące zagospodarowaniem dużych terenów, które wypełnia przesłanki uznania go za co najmniej inwestycję potencjalnie znacząco oddziaływującą na środowisko, dla której wymagane jest pozyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych;

- zaniechanie ustalenia, czy istniejące z działek o numerach [...] , [...] , [...] , [...] . [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] z obrębu [...] S. zjazdy są legalne, a w związku z tym, czy realizacja przedmiotowej inwestycji, która nie przewiduje pozostawienia tych zjazdów, nie narusza dyspozycji przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

b) art 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 11a ust. 1 oraz 2a specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 28 k.p.a.:

- poprzez ich błędne zastosowanie i wykorzystanie szczególnej instytucji w postaci decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do realizacji interesów prywatnych, a nie publicznych, na co wskazywały wyraźnie porozumienia zawarte pomiędzy organami administracji publicznej a inwestorem centrum handlowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionego wywłaszczenia nieruchomości prywatnych, w tym. m.in, działki skarżącego w celu realizacji budowy zjazdów do inwestycji prywatnej - spółki [...] sp. z o.o., a więc w sposób sprzeczny w istotą instytucji wywłaszczenia prawa własności, które jest chronione w Konstytucji, zgodnie z którą dopuszcza się wywłaszczenie wyłącznie w celu realizacji inwestycji celu publicznego (zdefiniowanego w ustawie), a nie prywatnego,

- poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony i zobowiązany jednocześnie do oceny, czy inwestycja drogowa będzie realizowana w sposób nieuchybiający ww. przepisom, tj, w sposób niegodzący w interesy właścicieli nieruchomości wywłaszczanych, przyjmując a priori założenie o prawidłowości i słuszności przebiegu drogi i jej rozbudowy wraz ze zjazdami przez inwestora inwestycji drogowej, z całkowitym pominięciem oceny wzajemnego powiązania inwestycji drogowej i prywatnej,

- poprzez wadliwe przyjęcie, że strona postępowania może podnosić wyłącznie zarzuty naruszenia prawa wynikające z jej interesu prawnego i nie może podnosić zarzutów dotyczących innych wadliwości decyzji organu, co jest sprzeczne z przepisami prawa i nie znajduje w nich jakiegokolwiek uzasadnienia,

c) art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne i art. 37 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane i art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędnie przyjęcie, że Burmistrz Miasta N. jako inwestor przedmiotowej inwestycji drogowej nie jest zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, mimo iż inwestycja wymaga uzyskania takiej decyzji w myśl wskazanych powyżej przepisów ustawy - Prawo wodne, skoro posiada on zgodę cywilnoprawną spółki Nowatorska na odprowadzenie wody do kanalizacji opadowej (odwadniającej), dla której została wydana decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2015 r. uwzględniająca zlewnię i odbiór wód deszczowych z rozbudowywanego odcinka drogi krajowej nr [...] w miejscowości N.i S. oraz dla której zostało uzyskane przez tę spółkę pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] października 2015 r., podczas gdy z żadnego przepisu ustawy nie wynika, by obowiązek uzyskania przez podmiot korzystający szczególnie z wód był zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w przypadku wyrażenia zgody na korzystanie z wód przez inny podmiot, który takim pozwoleniem wodnoprawnym się legitymuje, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło organ odwoławczy do przyjęcia, że dla inwestycji drogowej zostało uzyskane wymagane przepisami prawa pozwolenie wodnoprawne, co jednak zostało stwierdzone w oderwaniu od brzmienia ww. przepisów ustawy - Prawo wodne, zgodnie z którymi to ten, a nie inny podmiot (zakład), który w tzw. sposób szczególny korzysta ze środowiska, powinien legitymować się pozwoleniem,

d) art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2015 r. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i h specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonych decyzjach konieczności rozbudowy innych dróg publicznych, w tym rozbudowy drogi gminnej, co powinno skutkować wydaniem jednej decyzji przez Wojewodę [...] obejmującej przedmiotową inwestycję - rozbudowę drogi krajowej, jak i inwestycję z nią ściśle powiązaną polegającą na rozbudowie drogi gminnej (w zakresie zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.) wobec złożenia przez inwestora wniosku w trybie art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej specustawę drogową, w wyniku czego znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g (w brzmieniu obecnym) nakazujący zawrzeć w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy dróg publicznych; jak również art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h nakazujący zawrzeć ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy zjazdów,

e) art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54, 56 i 13 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w myśl ww. przepisów nie zachodzi konieczność uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji Wojewody [...], podczas gdy przedmiotowa inwestycja drogowa jest powiązana technologicznie z inwestycją kubaturową spółki [...], stanowiąc razem z nią oraz inwestycją polegającą na rozbudowie drogi gminnej jedno zamierzenie budowlane, dla którego wymagana jest jedna decyzja środowiskowa.

W odpowiedzi na powyższe skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r., postanowił na podstawie przepisu art. 111 § 1 p.p.s.a., ze względu na ścisły związek spraw oznaczonych sygn. VII SA/Wa 344/17 i VII SA/Wa 345/17 o ich połączeniu do łącznego rozpoznania i wspólnego rozstrzygnięcia oraz prowadzenia dalej pod wspólną sygnaturą VII SA/Wa 344/17.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zwrócenia uwagi wymaga jednocześnie treść art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a.

Mając na względzie powyższe unormowania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Powyższą ocenę Sąd łączy jednocześnie z uznaniem, że zarzuty podniesione w skardze Gminy S. oraz skardze M.S. (obejmując tym pojęciem trzy odrębne pisma procesowe skarżącego wymienione szczegółowo powyżej) nie są uzasadnione.

W pierwszym rzędzie wymaga przypomnienia, że zaskarżona decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. została wydana w trybie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej określonym przepisami specustawy drogowej. Podstawowym zaś założeniem szczególnej regulacji kwestii realizacji inwestycji drogowych, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, była konieczność – z uwagi na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości – połączenia dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa, z odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w sposób wyczerpujący przedstawił zakres kompetencji orzeczniczych jakie organowi prowadzącemu postępowanie ze względu na rodzaj sprawy przyznają przepisy specustawy drogowej. W tym zakresie jedynie tytułem przypomnienia należy za organem wskazać, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. W postępowaniu organy obu instancji mają obowiązek zbadania zgodności z prawem wniosku inwestora, ale o celowości inwestycji decyduje wyłącznie inwestor. Organy nie mogą zatem oceniać przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. To inwestor, którym jest właściwy zarządca drogi, posiada wiedzę i odpowiednie kompetencje w zakresie wyboru miejsca, zakresu i sposobu realizacji przedsięwzięcia drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Należy jednocześnie przyjąć, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Taki kierunek wykładni nadawanej art. 61 § 3 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę akceptuje i uznaje, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten jest powszechnie aprobowany (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1036/14; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 2194/15; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2518/14; uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13). Za pozbawione podstaw należy traktować zatem stanowisko wyrażone w złożonej w niniejszej sprawie skardze, zgodnie z którym skutek wszczęcia postępowania może wywołać wyłącznie wniosek spełniający wszystkie określone przepisami prawa wymogi formalne. Strona skarżąca w tym zakresie odwołuje się do przykładowych orzeczeń sądów administracyjnych, nie dostrzegając jednak, że tezy w nich sformułowane nie są adekwatne w sprawie stanowiącej przedmiot skargi. W wyroku z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1332/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził wprawdzie zapatrywanie, zgodnie z którym jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi może wszcząć postępowanie we wnioskowanym zakresie, niemniej miał na uwadze fakt, że w rozpoznawanej sprawie wniosek nie został w sposób prawidłowo wypełniony, co mogło powodować, że powstały wątpliwości co do przedmiotu postępowania. Powołane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1892/07 i z dnia 12 września 2008 r. sygn. II OSK 1012/07 dotyczą kary za przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jest to o tyle istotne, że strona nie dostrzegła, że chwili wszczęcia postępowania odnoszonej do art. 61 § 3 k.p.a. na gruncie stosowania art. 35 ust. 6 ustawy– Prawo budowlane w orzecznictwie sądów zostało przypisane autonomiczne znaczenie ze względu na cel wskazanego postępowania. Wobec czego poglądu zaprezentowanego w ww. orzeczeniach nie można na zasadzie automatyzmu przenosić na inne sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. II OSK 939/11). Wreszcie, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że stanowisko strony skarżącej znajduje potwierdzenie w opracowaniach komentarzowych, albowiem nie może budzić wątpliwości, że stanowisko A. W. i M. J. zaprezentowane w wymienionym przez stronę skarżącą opracowaniu (Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2016) przeczy wnioskom formułowanym przez skarżącego. Pogląd, że wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi - co należy dostrzec - jest odnoszony w komentarzu w sposób wyraźny wyłącznie do zacytowanej tezy przywołanego wyroku NSA z dnia 12 września 2008 r. sygn. II OSK 1012/07 dotyczącego kary pieniężnej za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji. W innych opracowaniach komentarzowych analizowana kwestia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, które mogłyby prowadzić do sformułowania wniosków o treści wyrażonej w skardze (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 310-312). Powyższe powoduje, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wskazał datę wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] października 2015 r., przez co za błędne traktować należy ustalenie skargi odnośnie do tego, że formą wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej było dopiero wydanie przez organ zawiadomienia w trybie art. 11d ust. 5 specustawy drogowej.

W ocenie Sądu, o ile zgodzić się należy z organem odwoławczym co do tego, że stan prawny obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania skutkował tym, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 11a ust. 2a specustawy drogowej, o tyle rację należy przyznać Wójtowi Gminy S. odnośnie do tego, że treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1590) nie miała wpływu na kierunek, jaki powinien być nadawany przepisowi art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej. Brzmienie powyższego przepisu nie uległo zmianie w zakresie, w jakim przepis ten stanowił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące m.in. obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych. Zdaniem Sądu, niezasadnie jednak skarżąca gmina powyższej normie nadaje znaczenie równoważne nałożeniu na inwestora obowiązku objęcia wnioskiem budowy (przebudowy) innych dróg publicznych. Art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej powinien być rozumiany jako ogólne uprawnienie przyznane inwestorowi, by w ramach jednego postępowania zakończonego decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej zrealizować przedsięwzięcie obejmujące również inne drogi publicznej, jeżeli taka potrzeba wynika ze sposobu włączenia nowej drogi do sieci istniejących dróg publicznych, bez względu na ich kategorię (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 614/16). Istotnym elementem analizowanego przepisu jest zastrzeżenie podkreślające "potrzebę" zawarcia w decyzji dodatkowych rozstrzygnięć, które ma charakter przesłanki ocennej, opartej na upoważnieniu inwestora do rozważenia, czy w ramach prowadzonego postępowania istnieje według niego potrzeba budowy lub przebudowy innych dróg publicznych pozostających w niedającej się uniknąć kolizji z inwestycją. Sąd powyższemu uznaniu przypisuje szeroki margines swobody, mając na uwadze charakter realizowanych inwestycji drogowych i względy dotyczące ich finasowania. W kontrolowanym postępowaniu przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdził realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej [...], co organ prowadzący niniejsze postępowanie zobowiązany był uwzględnić. Nawet jeżeli zachodziły w spawie podstawy faktyczne do stwierdzenia, że docelowy układ komunikacyjny obejmuje realizację obydwu dróg, to stanowisko inwestora stwierdzające, że przebudowa drogi krajowej nr [...] może być realizowana niezależnie od innych inwestycji temu przedsięwzięciu towarzyszących, w tym realizacji przyległej drogi gminnej, w świetle treści wniosku, było dla organu prowadzącego postępowanie wiążące.

W stanie prawnym obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania art. 11a ust. 1 specustawy drogowej przewidywał, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządcą drogi krajowej pozostaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ustęp 4 powołanego przepisu przewiduje jednocześnie, że zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia. Należy zauważyć, że na mocy porozumienia z dnia [...] czerwca 2015 r. z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Burmistrz Miasta N. przejął obowiązki zarządcy rozbudowywanego odcinka drogi krajowej nr [...]. Oznacza to, że na mocy ww. porozumienia organ ten przejął również obowiązki wnioskodawcy (inwestora) w zakresie wskazywanej w art. 11a ust. 1 specustawy drogowej kompetencji do ubiegania się o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej drogę krajową. Okoliczność ta została dodatkowo potwierdzona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad poprzez udzielenie Burmistrzowi Miasta N. pełnomocnictwa szczególnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. obejmującego złożenie i popieranie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację ww. inwestycji drogowej, co przeczy twierdzeniu, iż treść § 7 porozumienia uniemożliwiała wystąpienie o zezwolenie na realizację inwestycji przez Burmistrza Miasta N.. Wskazany wyżej dokument z dnia [...] stycznia 2016 r. należy traktować jako wiążące potwierdzenie zakresu wynikających z porozumienia kompetencji Burmistrza Miasta N. jako podmiotu pełniącego obowiązki zarządcy drogi, nie można go natomiast rozumieć jako pisma procesowego zorientowanego wyłącznie na wywołanie skutków procesowych w toku prowadzonego postępowania. Powoduje to, że wbrew odmiennej opinii skarżącego, fakt, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. "nie potwierdził w nim dokonanych uprzednio czynności pełnomocnika" nie oznacza, że zarządcą analizowanej części odcinka drogi [...] w rozumieniu art. 11a ust. 1 specustawy drogowej nie pozostawał Burmistrz Miasta N..

Sąd jednocześnie zauważa, że Burmistrz Miasta N., pełniący na mocy ww. porozumienia funkcje zarządcy drogi krajowej [...] R.–Z. na odcinku od km 21+857 do km 22+306, korzystając ze swoich uprawnień procesowych dotyczących złożenia wniosku, o którym mowa w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej i udziału w postępowaniu za pośrednictwem pełnomocnika, ustanowił swoim pełnomocnikiem S. G.. Treść pełnomocnictwa z dnia 8 lipca 2016 r. udzielonego wskazanej osobie przez Burmistrza Miasta N., a także treść pisma z dnia [...] lipca 2016 r. potwierdzającego wszystkie czynności dotychczas dokonane przez ww. pełnomocnika, dowodzą w ocenie Sądu, że skierowany do Wojewody [...] wniosek z dnia [...] października 2015 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej [...] R. – Z. na odcinku od km 21+857- do km 22+306, w tym z rozbudową skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogami gminnymi położonymi w N.i S., gmina N.i S., powiat [...], województwo [...] wraz z infrastrukturą techniczną" został zgłoszony przez uprawniony do tego podmiot.

Nie można się jednocześnie zgodzić z twierdzeniem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11b specustawy drogowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rzecz podmiotu, który nie był zarządcą całego podlegającego przebudowie odcinka drogi krajowej nr [...]. Treść porozumienia z dnia [...] maja 2016 r. pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta N. reprezentującym Gminę Miasto N., wskazuje bowiem, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad potwierdził, że zakres robót związanych z rozbudową drogi krajowej [...] obejmuje km 21+857 – 22+306, a więc odcinek tożsamy z treścią wniosku, który został złożony przez Burmistrza Miasta N. jako inwestora oraz treścią udzielonego zezwolenia. W tym zakresie, zdaniem Sądu, trzeba zwrócić uwagę na to, że określenie odcinka w porozumieniu z dnia [...] czerwca 2015 r. w ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad miało charakter umowny i orientacyjny, wobec czego jego późniejsze określenie doprecyzowujące przez inwestora nie może być traktowane jako sprzeczne z zakresem zawartego pierwotnie porozumienia o przeniesieniu zarządu tego odcinka drogi krajowej. W § 1 porozumienia z dnia [...] czerwca 2015 r. strony wyraźnie zastrzegają, że określenie kilometrażu odcinka ma charakter "orientacyjny", wobec czego zasadnicze znaczenie przypisać trzeba wskazaniu, że porozumienie zostaje zawarte "dla potrzeb realizacji" przez Miasto N. zadania pod nazwą "Rozbudowa drogi gminnej [...] wraz z rozbudową skrzyżowania z drogą krajową Nr [...] – ul. K. w N.". W tym kontekście nie może budzić tym samym wątpliwości, że Burmistrz Miasta N. w kontrolowanym postępowaniu działał w sposób zgodny z zawartym z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad porozumieniem, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Za nieuzasadnione należy traktować zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia w toku postępowania oceny odziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie do art. 11a ust. 4 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W myśl art. 59 ust. 1 tejże ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ww. ustawy rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu, inwestycja, na której realizację zezwolono w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, nie stanowi żadnego z przedsięwzięć opisanych w powołanym akcie wykonawczym, co w sposób prawidłowy potwierdził Burmistrze Miasta N. w swoim stanowisku z dnia [...] października 2015 r. stwierdzającym brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 60 powołanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 (tj. autostrady i drogi ekspresowe oraz inne drogi o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmiana przebiegu lub rozbudowa istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu do co najmniej czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku). Z akt sprawy wynika, że droga, na której realizację zezwolono w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, nie stanowi przedsięwzięcia opisanego w powołanym przepisie, albowiem jej długość, zgodnie z wnioskiem, wynosi mniej niż 1 km (projektowany odcinek drogi krajowej będzie miał długość ok. 450 m, odcinek drogi gminnej - około 300 m). Nie znajduje uzasadnienia argument, zgodnie z którym przy obliczaniu długości drogi należało zsumować odcinek drogi krajowej z odcinkiem drogi gminnej [...], skoro realizacja drogi gminnej nie była objęta rozpatrywanym w sprawie wnioskiem. Sąd nie aprobuje również stanowiska skarżącego odwołującego się do potrzeby sumowania przy ocenie zastosowania § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia wszystkich odcinków dróg serwisowych. Niezależnie od faktu, że projekt inwestycji nie uwzględnia wykonania dróg serwisowych, w tym zakresie podzielić należy pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym drogi serwisowe stanowią element drogi publicznej i nie mogą być rozpatrywane jako odrębna droga w rozumieniu przypisywanemu temu pojęciu przez powołany wyżej przepis rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. II OSK 2146/15). Zasadnicze znaczenie ma tu, zdaniem Sądu, odwołanie się do normatywnego znaczenia terminu droga zamieszczonego w art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przez który należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pasem drogowym jest natomiast wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (art. 4 ust. 3 cyt. ustawy). Nieuzasadniony jest także ten argument skargi, który wymóg przeprowadzenia oceny odziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko łączy z zakresem zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 i 56 ww. rozporządzenia. Powołane przepisy rozporządzenia stanowią, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastruktura, jak też garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów. Strona skarżąca uznaje, że realizowana inwestycja pozostaje powiązana technologicznie z centrum handlowym realizowanym przez spółkę [...], niemniej Sąd nie dostrzega żadnych podstaw, by norma art. 3 ust. 1 pkt 13 powołanej ustawy, stwierdzająca, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty, mogła nakazywać planowane przedsięwzięcie, którego oddziaływanie miałoby zostać ocenione, odnosić łącznie do dwu odrębnych inwestycji, tj. realizacji inwestycji drogowej i pobliskiego obiektu kubaturowego (centrum handlowego). Sąd uznaje, że powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość. Powołany art. 3 ust. 1 pkt 13 cytowanej wyżej ustawy ma zapobiegać dzieleniu jednego przedsięwzięcia na kilka przedsięwzięć realizowanych w tym samym czasie w celu ominięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko, pomimo powodowania przez te przedsięwzięcia skumulowanego oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu, omawiane powiązanie technologiczne należy rozumieć w sposób kompleksowy w odniesieniu do funkcji i celów konkretnego przedsięwzięcia. Uwzględniając tenże wymóg, ma rację organ w zaskarżonej decyzji, gdy wskazuje, że obie inwestycje (drogowa i niedrogowa) są realizowane przez dwa podmioty w odrębnym celu i odmiennej zamierzonej funkcji i nawet jeżeli cel cząstkowy budowy drogi wyraża się również w zapewnieniu dojazdu do centrum handlowego, to nie można uznać, by ta funkcja przedsięwzięcia rozumianego całościowo mogła zostać sprowadzona do potwierdzenia powiązania technologicznego pomiędzy oboma inwestycjami.

Nieuprawniony okazał się, w ocenie Sąd, również zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej poprzez nierozpoznanie zarzutu dotyczącego braku opinii Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wobec faktu, że inwestycja znajduje się w bliskiej odległości od lotniska w N. . Stosownie do art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 959), Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzgadnia decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu. Przepis ten dotyczy w szczególności obszarów ograniczeń zabudowy, a także terenów przeznaczonych pod budowę lotniska lub jego rozbudowę w miejscowych planach zagospodarowania terenu. Należy zauważyć, że przepis ten stanowi podstawę do uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy warunki te dotyczą lokalizacji obiektu w otoczeniu lotniska. Uzgodnienia takiego dokonuje się na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozstrzyganej sprawie nie mają zastosowania przepisy ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11i ust. 2 specustawy drogowej). Gdyby nawet przyjąć argumentację strony skarżącej, że z treści odpowiednio rozumianego art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze wynika obowiązek zaopiniowania warunków realizacji inwestycji drogowej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h, to nie może budzić wątpliwości, że tenże organ uzgadniający wykonuje swoje kompetencje wyłącznie w stosunku do inwestycji na terenach pod planowane inwestycje, które nie mają uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Kontrolowane postępowanie dotyczyło tymczasem realizacji inwestycji zlokalizowanej na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta N. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...]. Z 2013 r. poz. [...]) w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. (R. S.), w tym zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N.", co powoduje, że jej przeprowadzenie było wyłączone z obowiązku odrębnego zaopiniowania jej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia w zaskarżonej decyzji, że inwestor załączył do wniosku odpowiednie pozwolenie wodnoprawne należy wyjaśnić, iż art. 122 ust. 1 ustawy - Prawo wodne przyjmuje, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na szczególne korzystanie z wód (pkt 1) oraz na wykonanie urządzeń wodnych (pkt 3). Zgodnie zaś z art. 37 pkt 2 cyt. ustawy szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności: wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy - Prawo wodne stwierdza, że ilekroć w ustawie jest mowa o ściekach rozumie się przez to wprowadzanie do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, bez transportowych oraz dróg i parkingów. Przepis art. 19 ust. 1 pkt 19 cyt. ustawy wyjaśnia natomiast, że ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych (lit. b) , a także wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych (lit. f). Mając na uwadze, że art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej przyjmuje, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien zawierać również wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, uznać trzeba, że inwestor występując o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zobowiązany jest również do przedstawienia pozwolenia wodnoprawnego, albowiem przepisy specustawy drogowej z tego obowiązku inwestora nie zwalniają. Sąd zauważa jednakże, iż wskazany obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego, aktualizuje się bowiem jedynie w takim przypadku, w którym w świetle przepisów ustawy – Prawo wodne zachodzi konieczność ustalenia celu i zakresu korzystania z wód, warunków wykonywania uprawnienia oraz obowiązków nakładanych na zakład w związku z działaniem wymagającym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Regułą jest, że zgoda na realizację inwestycji drogowej dotyczy przedsięwzięcia, które wymaga ubiegania się przez zarządcę drogi jako inwestora o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy zwrócił jednakże uwagę na to, że szczególny aspekt inwestycji związany z realizacją inwestycji towarzyszącej (budowa centrum handlowego) powodował, że wnioskodawca nie musiał legitymować się pozwoleniem wodnoprawnym, albowiem oceniane przedsięwzięcie nie spełniało przesłanek określonych w art. 122 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Sąd stanowisko to uznaje za trafne, albowiem uwzględnić trzeba, że wody opadowe z planowanego przedsięwzięcia, jak wynika to z projektu, będą odprowadzane systemem kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód do potoku B. , dla której to inwestycji wydano odrębne pozwolenie na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]). Organ w tym zakresie nie jest upoważniony do podważenia rozwiązania techniczno-wykonawczego wybranego przez inwestora. Z kolei odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji drogowej zostało objęte zakresem przedmiotowym pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., co powoduje, że realizacja przez zarządcę drogi zamierzenia dotyczącego drogi krajowej [...] nie łączy się z działaniami obejmującymi szczególne korzystanie z wód albo wykonywanie urządzeń wodnych, odnośnie do których inwestor powinien odrębnie uzyskać wiążące stanowisko organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że właściwość organu udzielającego zgodę na realizację inwestycji drogowej obejmuje ocenę, czy wniosek o wydanie zezwolenia zawiera wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Rozważenie tego zagadnienia sprowadza się do ustalenia, czy podlegające zatwierdzeniu zamierzenie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ocena ta nie obejmuje natomiast badania prawidłowości wydanego w odrębnym postępowaniu pozwolenia. Stąd zarzut kierowany pod adresem Ministra Infrastruktury i Budownictwa odnośnie do wad obarczających powołane wyżej decyzje, w szczególności wykazujący sprzeczność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. z art. 130 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne nie mógł podlegać uwzględnieniu w toku kontrolowanego postępowania. W ocenie Sądu, nie budzi jednocześnie wątpliwości, że treść pisma z dnia [...] grudnia 2015 r. potwierdza, że inwestor uzyskał zgodę spółki [...] na odprowadzanie wód opadowych z rozbudowywanego odcinka drogi do kanalizacji deszczowej, której właścicielem pozostaje spółka. Zauważyć trzeba, że powyższe zobowiązanie łączy się z wykonaniem § 7 pkt 21 umowy z dnia 23 kwietnia 2014 r. zawartej pomiędzy Gminą Miastem N. a [...] sp. z o.o. na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przyjmującego, że do obowiązków wskazanej spółki należy prawne zabezpieczenie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z obszaru inwestycji drogowej.

Zdaniem skarżącego, w kontrolowanej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Stanowiska tego Sąd jednakże nie podziela, albowiem powołany przepis nie podlega zastosowaniu przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej. Wynika to z faktu, że warunkiem zastosowania w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisów innych ustaw jest zawarcie w specustawie drogowej przepisu odsyłającego do ich stosowania. Art. 23 specustawy drogowej stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 specustawy "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie mieć należy zaś na uwadze, że kwestia nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy drogowej została w ustawie unormowana. A mianowicie, art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, zamieszczony w Rozdziale 3 jednoznacznie stanowi, iż decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości – ust. 2. Z mocy art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1) bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych ( pkt 2) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3). Powyższe koresponduje z odpowiednimi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 2 pkt 11 tej ustawy, powyższy akt prawny nie narusza bowiem innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z powyższego zatem wynika, że jeśli specustawa drogowa ma własny przedmiot regulacji, to ustawa o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w materii objętej tą ustawą. Taki kierunek wykładni znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 2844/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, że wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego, którego skutki w stosunku do podmiotów indywidualnych są rekompensowane w formie odszkodowania. Zatem, pomimo wywłaszczenia czyjejś własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. W ocenie Sądu, podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną ingerencję w prawo własności. Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę na to, że w przypadku realizacji celów publicznych niemal zawsze dochodzi do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Co do zasady w tego rodzaju sytuacji, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Regulacja ta, co Sąd podkreśla, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ogólny cel inwestycji jakim jest rozbudowa drogi krajowej oraz poprawa bezpieczeństwa wszystkich jej użytkowników (kierowców i pieszych) przeczy twierdzeniu, że realizacja inwestycji drogowej służy wyłącznie realizacji interesów prywatnych, łączonych ze stworzeniem potrzebnego układu komunikacyjnego mającego powstać w pobliżu obiektu handlowego. Należy przypomnieć, że partycypacja w budowie drogi publicznej inwestora prywatnego znajduje wsparcie w treści art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Podważanie w skardze oceny "niezbędności" rozbudowy drogi nie może być skuteczne, jeżeli skarżący swój zarzut opiera wyłącznie na wątpliwościach co do społecznej użyteczności tejże inwestycji w oparciu o przypisywaną sobie samemu wiedzę o potrzebach społeczności lokalnej, czy też znajomość zasad dotyczących planowania układów komunikacyjnych oraz problemów tworzenia infrastruktury transportu drogowego.

W kontekście zauważonej w zaskarżonej decyzji problematyki zakresu uprawnień procesowych jakie przysługują skarżącemu w kontrolowanym postępowaniu, Sąd zauważa, że w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Art. 11i ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie, i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1539/12). W wyroku z dnia 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, które Sąd w całości podziela, zgodnie z którym zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego, tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się. Powyższe powoduje, że tym samym należało podzielić stanowisko organu odwoławczego co do tego, iż skarżący jako właściciel działki nr [...] z obrębu [...] N. nie mógł w postępowaniu skutecznie podnosić zarzutów dotyczących wpływu realizacji inwestycji na inne nieruchomości z uwagi na brak w tym zakresie interesu prawnego. Kwestia dotycząca tego, czy właściciele wskazanych przez odwołującego się działek mają zapewniony dostęp do drogi publicznej wykracza poza przyznane skarżącemu uprawnienie do kwestionowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Ocena uprawnień procesowych strony przez pryzmat przysługującego tejże stronie interesu prawnego jest obecna także w postepowaniu sądowoadministracyjnym, z tym, że ograniczenie możliwości skutecznego kwestionowania w skardze decyzji do tej jej części, która dotyczy indywidualnego interesu prawnego skarżącego, co do zasady, nie ma wpływu na zakres przeprowadzanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym zaś zakresie Sąd nie dostrzegł, by zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. obarczona była wadami nakazującymi uznać, ze została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności poprzez niezapewnienie wszystkim działkom dostępu do drogi publicznej. W niniejszym postępowaniu, jak wynika z akt sprawy, zrealizowany został obowiązek wskazany w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zakresie przebudowy przez zarządcę drogi istniejących zjazdów. Z kolei z treści art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika generalna zasada, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Celem tego przepisu jest umożliwienie zagospodarowania i zabudowy wydzielanych działek (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. II OSK 1959/15). Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego co do tego, że niezaprojektowanie zjazdów z części działek (nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , z obrębu [...] S.), ewentualnie niezapewnienie innego dostępu do drogi publicznej w sposób opisany w powołanym art. 93 cyt. ustawy nie powoduje, że ww. nieruchomości nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Obowiązek wskazany w art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obejmuje bowiem przypadku, gdy w wyniku realizacji decyzji nieruchomość posiadająca dostęp do drogi publicznej, dostępu tego nie utraciła.

Sąd nie podziela stanowiska, zgodnie z którym zobowiązanie inwestora przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa do poprawienia projektu podziału nieruchomości w celu zachowania zgodności podziału nieruchomości z liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową wykraczało poza kompetencję, jaką w zakresie prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przyznaje organowi odwoławczemu art. 136 k.p.a. Błąd jakiego dopuścił się Wojewoda [...] mógł zatem zostać skorygowany w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zauważa, że art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, wbrew odmiennej ocenie skarżącego, prawidłowo skorzystał jednocześnie z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie dotyczącym skorygowania strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego będących częścią projektu budowlanego, zawierających wykaz działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższe działanie miało charakter techniczny, prowadzący do nadania prawidłowej treści tej części projektu budowlanego w związku ze stwierdzoną wadliwością ocenianego rozstrzygnięcia w zakresie ustalonego w decyzji podziału działek. Punkt V sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nie pozostaje w sprzeczności z punktem VII (utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części), zakres dokonanych zmian nie powoduje również zarzucanej "dekompletacji" projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w zakresie nadawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności specustawa drogowa zawiera unormowanie stanowiące przepis o charakterze legi speciali w stosunku do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 108 § 1 k.p.a.). W myśl art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Decyzja, o której mowa w ust. 1 zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń (pkt 2), uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi (pkt 3) oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych (pkt 4) – (art. 17 ust. 3 cyt. ustawy). Sąd zauważa, że specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu społecznego (publicznego) w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z art. 4a specustawy). Należy przypomnieć, ze w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 17 ust. 1 specustawy drogowej prezentowane było stanowisko, które Sąd aprobuje, a które przyjmuje, że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak też usprawnienie transportu drogowego uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. II OSK 93/14; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1399/09). W wyroku z dnia 15 października 2015 r. sygn. II OSK 1785/15 Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł jednocześnie, że przy ocenie zaistnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wystarczające jest samo wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, iż interes taki występuje, organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do poddania uzasadnienia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji szczegółowemu badaniu, mającemu na celu wykazanie, że tenże rygor w sposób niewątpliwy doprowadzi do założonego przez inwestora stanu rzeczy.

W kontrolowanym postępowaniu inwestor podał, że zastosowanie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej powinno być podyktowane przede wszystkim potrzebą niezwłocznej poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] oraz poprawy płynności ruchu (wynikającej m.in. ze zwiększenia liczby pasów ruchu, budowy zatok autobusowych). Na te wartości wskazywały pismo Zastępcy Naczelnika Prewencji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w N. z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz uzgodnienie projektu budowanego w zakresie docelowej organizacji ruchu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad. Sąd powyższe wyjaśnienie, jak również wskazania dotyczące potrzeby szybkiego wykorzystania zewnętrznych środków finansowych przez inwestora, uwzględniając źródło finansowania przedsięwzięcia, uznaje za wystarczające uzasadnienie nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Stanowisko skarżącego uznające, że wskazany odcinek drogi krajowej według statystyk odwołujących się do liczby wypadków drogowych, nie może być uznany za szczególnie niebezpieczny, jak też wskazujące, iż przebudowa drogi polegająca na realizacji ronda nie może doprowadzić do zwiększenia przepustowości drogi czy też polepszenia płynności ruchu, gdyż go może wyłącznie spowolnić, ma charakter wyłącznie polemiczny. Z punktu widzenia zastosowania art. 17 ust. 1 specustawy drogowej nie ma znaczenia okoliczność wysuwania przez określone podmioty subiektywnych zastrzeżeń względem prawidłowości rozstrzygnięcia, racjonalności zatwierdzonych nim rozwiązań, a także szans realizacji zamierzenia inwestycyjnego w jego ostatecznym kształcie. Istotne, zdaniem Sądu, jest w tym przypadku wyłącznie to, czy dana okoliczność może być uznana za okoliczność wskazującą na zaistnienie w danych warunkach interesu społecznego lub gospodarczego. W rozpoznawanej sprawie uznać zaś należało, że w sposób niewątpliwy realizacja przebudowy drogi, zważywszy na jej obecny stan (wzmożony ruch samochodów i pieszych, brak chodników, brak oświetlenia oraz odwodnienia jezdni) przywołanemu celowi będzie bezpośrednio służyć. Wymaga jednocześnie zauważenia, że inwestor powołał się na obchody [...] oraz rocznicy [...] jako uzasadnienie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, niemniej wskazane powody zostały w całości podważone przez organ odwoławczy, toteż stawianie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej z powodu oparcia się na tychże nieuzasadnionych podstawach nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności jest nieuprawnione.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd nie podzielił podniesionych zarzutów skargi. Sąd stwierdza, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej złożony przez jej zarządcę zawierał wszystkie wymagane prawem opinie. Kontrolowana decyzja reformatoryjna (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) wydana przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa spełnia wszystkie wymogi przewidziane przepisami specustawy drogowej (art. 11f ust. 1) oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Zawiera między innymi wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Zatwierdza także podział nieruchomości. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające obowiązujące w dacie jego wykonania uprawnienia budowlane. Decyzją zatwierdzono projekt budowlany oraz określono nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie znalazł podstaw do jej uchylenia, gdyż odpowiada ona prawu. Postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, było wyczerpujące i w jego toku ustalono stan faktyczny sprawy w stopniu odpowiadającym wydanemu rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu organ wyczerpująco przedstawił i wyjaśnił swoje stanowisko, a także odniósł się do podniesionych przez strony zarzutów.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.