Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 576/25 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 20 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z 4 lutego 2025 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 24 czerwca 2024 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z wnioskiem o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami za styczeń 2023 r. oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, a także o przekazanie do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji informacji o wysokości ostatniego wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury.

Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi decyzją z 22 lipca 2024 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Organ I instancji wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby 9 stycznia 2023 r. i otrzymał uposażenie za styczeń 2023 r. oraz otrzymał świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty. W ocenie organu I instancji, przepisy ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 256) oraz ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. 2022 r. poz. 2666, dalej: ustawa okołobudżetowa), nie pozostawiają wątpliwości co do wysokości uposażenia za styczeń 2023 r.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, powołując się na art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej.

Komendant Główny Policji decyzją z 4 lutego 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzył postępowanie w tej części oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy budżetowej oraz art. 41 ustawy okołobudżetowej wskazują wprost sposób obliczania uposażenia należnego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. W tym okresie stosuje się do obliczenia uposażenia kwoty bazowej ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 r. z 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z dnia 2022 r. poz. 270). Komendant Główny Policji podtrzymał także stanowisko organu I instancji co do odmowy wyrównania oraz wypłaty świadczeń pieniężnych należnych w związku ze zwolnieniem ze służby, bowiem ich wysokość zależy od uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, które nie uległo waloryzacji ani wyrównaniu. W ocenie organu odwoławczego, powołany przez skarżącego art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) nie znajduje w tej sprawie zastosowania.

Skarżąc wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 41 ustawy okołobudżetowej nie budzi wątpliwości, że uposażenia za styczeń i luty 2023 r. ustala się przy zastosowaniu kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na 2022 r. Jak wynika z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1 740,64 zł. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270). Stosownie natomiast do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1 614,69 zł.

W ocenie Sądu I instancji, z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1 740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, obowiązywała do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1 614,69 zł ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022. Oznacza to, że organy Policji prawidłowo uznały, że na podstawie cytowanych powyżej przepisów brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącego i przyznania mu podwyżki uposażenia za styczeń 2023 r., w sytuacji gdy z dniem 9 stycznia 2023 r. został zwolniony ze służby w Policji, a nowa podwyższona kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy od 1 marca 2023 r.

Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, nie budzi wątpliwości i wynika z załączonych dokumentów. Skarżący pełnił służbę w Policji od 20 września 1996 r. Raportem z 26 października 2022 r. zwrócił się do o zwolnienie ze służby z 9 stycznia 2023 r. Rozkazem personalnym z 9 grudnia 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji uwzględnił wniosek skarżącego. W dniu 2 stycznia 2023 r. skarżący otrzymał ostatnią wypłatę uposażenia. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy okołobudżetowej, do podwyższenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie stosuje się przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, który stanowi, że podwyższenie wynagrodzeń dla pracowników państwowej sfery budżetowej następuje w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od dnia 1 stycznia danego roku.

Odnośnie do zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że sądy administracyjne nie są powołane do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP. Zdaniem Sądu I instancji, taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Artykuł 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej nie ma charakteru dyskryminującego. Ustawodawca ma bowiem prawo wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych, żeby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby Państwa. Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających w dniu 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza zasady równości.

Sąd I instancji wskazał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, czy skarżący składając wniosek oczekiwał wszczęcia postępowania administracyjnego czy też wyłącznie otrzymania dochodzonych należności. Niezależnie od powyższego wniosek zainicjował bowiem konkretne postępowanie administracyjne w przedmiocie, którego dotyczyło żądanie strony. Postępowanie to mogło zakończyć się albo w drodze dokonania przez organ wypłaty dochodzonej kwoty albo w drodze decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku. Wobec oczywistości żądania wyartykułowanego we wniosku inicjującym postępowanie, nie zachodziła konieczność wzywania skarżącego do jego doprecyzowania. Organ miał możliwość procedowania w sprawie zainicjowanej przez skarżącego. Wniosek zawierał bowiem żądanie wypłaty należności przyznawanych funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby i wyrównania wynagrodzenia, a nie ustalania nowej wysokości uposażenia funkcjonariusza policji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) przez oparcie zaskarżonego wyroku na stanie faktycznym niewynikającym z akt sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny i ogólnikowy, a więc bez merytorycznego odniesienia się do kluczowych zarzutów skargi, pomimo że zarzuty te zostały poparte odpowiednim orzecznictwem sądów administracyjnych, a także przy błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy;

3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 104, art. 105 § 1, w związku z art. 61 ust. 1 i 4, art. 64 § 1 oraz art. 8 i art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na jego wynik. W szczególności polegało to na braku umorzeniu przez organ postępowania w I instancji, w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, że w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie był już od 2 lat funkcjonariuszem;

4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, pomimo wydania decyzji przez organy I i II instancji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na rozstrzygnięciu sprawy w formie decyzji w sytuacji, kiedy taka forma, z uwagi na brak wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a przede wszystkim brak więzi administracyjnoprawnej łączącej skarżącego z organem w dacie wydania zaskarżonej decyzji, była niedopuszczalna.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 ust. 1–3 ustawy okołobudżetowej w związku z art. 2, art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP przez wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., pomimo że w okresie styczeń–luty 2023 r. znajdowali się w tożsamej sytuacji faktycznoprawnej, skutkujące pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres, w którym pozostawali w służbie w 2023 r., w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r., podczas gdy art. 41 ust.1-3 ustawy okołobudżetowej pozostaje w sprzeczności z przywołanymi przepisami Konstytucji RP a zatem dopuszczalna była rozproszona kontrola konstytucyjna.

Skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości, a także rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze, zgodnie z art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. może dojść, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Do tego rodzaju uchybień w tej sprawie nie doszło. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z wniosku skarżącego z 24 czerwca 2024 r. złożonego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi wynika wprost, że skarżący domagał się "wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych". Tak też został określony wniosek skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że w treści uzasadnienia Sąd I instancji wskazał także, że wniosek skarżącego dotyczył "wypłaty należności przyznawanych funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby i wyrównania wynagrodzenia", nie oznacza, że Sąd I instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy i naruszył tym samym art. 133 § 1 p.p.s.a. Stanowi to bowiem tylko zmienione określenie wniosku, przy zachowaniu jednak tożsamości treści żądania. Twierdzenie skarżącego, że "faktycznie" treść jego żądania była inna, sformułowane na etapie skargi kasacyjnej, nie miało wpływu na ocenę tego żądania dokonaną prawidłowo przez organy administracji i Sąd I instancji. Wbrew stanowisku skarżącego, sposób sformułowania wniosku nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w kontekście wydanych w innych uwarunkowaniach prawnych i faktycznych spraw dotyczących uposażeń funkcjonariuszy CBA (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 2 kwietnia 2025 r., II SA/Wa 1669/24, z 15 kwietnia 2025 r., II SA/Wa 1625/24, z 2 kwietnia 2025 r., II SA/Wa 1654/24 i z 5 czerwca 2025 r., II SA/Wa 1616/24 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawy te dotyczyły bowiem odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie podwyższenia uposażenia byłych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego w związku z wejściem w życie ustawy budżetowej na rok 2024 oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA. W uzasadnieniach tych orzeczeń przyjęto, że powołane przepisy nie kreowały po stronie funkcjonariuszy CBA roszczenia o automatyczne podwyższenie uposażenia o 20%. Rozporządzenie zmieniające podwyższyło wyłącznie górne granice stawek uposażenia określonych "widełkowo" dla poszczególnych stanowisk służbowych. Ustalenie konkretnej wysokości uposażenia nadal pozostawione zostało uznaniu przełożonego. W konsekwencji w orzeczeniach tych uznano, że funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje podmiotowe prawo do wynagrodzenia w określonej wysokości ani roszczenie o jego podwyższenie. Jest to zatem sytuacja prawnie i faktycznie odmienna od sytuacji rozpoznawanej w tej sprawie.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie oraz odniesienie się do zarzutów skargi. Spełnienie tego ostatniego warunku nie oznacza przy tym konieczności wyraźnego odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi, ale obowiązek rozpoznania skargi w jej całokształcie z uwzględnieniem granic zakreślonych tymi zarzutami. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji niewątpliwie w tej sprawie dokonał, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej pozwalając odtworzyć argumentację Sądu I instancji przemawiającą za oddaleniem skargi. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można ponadto podważać oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 104, art. 105 § 1, w związku z art. 61 ust. 1 i 4, art. 64 § 1 oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się do kwestionowania drogi administracyjnej w tej sprawie. Oceniając tę podstawę skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sprawy dotyczące odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej, nie były jednolicie rozstrzygane przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak również przez sądy powszechne. Natomiast podkreślenia wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wynikała przede wszystkim z różnic w stanach faktycznych poszczególnych spraw, a nie z różnego postrzegania właściwej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Wszystkie te sprawy wszczynane były bowiem na podstawie różnie formułowanych wniosków byłych funkcjonariuszy Policji. Niektóre wnioski, tak jak w tej sprawie, zostały sformułowane jako wnioski o wyrównanie wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych. Natomiast w innych sprawach funkcjonariusze składali przedsądowe wezwania do zapłaty, jednoznacznie wskazując w toku postępowania przed organem, że ich intencją było dochodzenie roszczeń przed sądem cywilnym, a nie żądanie wszczęcia postępowania przed organem. W tych właśnie sprawach decyzje organów były uchylane bądź też była stwierdzana ich nieważność, jako skutek braku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej obecnie sprawie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, przedsądowe wezwanie do zapłaty nie zostało złożone. Natomiast istotnie, w orzecznictwie sądów powszechnych pojawiła się rozbieżność zarówno co do samej drogi dochodzenia roszczeń (por. przykładowo postanowienia SO w Warszawie: z 30 września 2025 r., XXI Pz 101/25, LEX nr 4093635 i z 14 października 2025 r., XXI Pz 103/25, LEX nr 3941203), jak i w zakresie zasadności samego roszczenia byłego funkcjonariusza (por. przykładowo wyrok SR w Siedlcach z 19 listopada 2025 r., IV P 149/25, LEX nr 4026510 i wyrok SR w Olsztynie z 27 marca 2026 r., IV P 2/26, LEX nr 4101774)

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych funkcjonariuszowi policji jest droga postępowania administracyjnego. Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Tom 11. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku. Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady zasadniczo nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. T. Kuczyński, tamże, s. 19 - 21). Tego rodzaju pogląd prezentowany jest także w doktrynie prawa pracy, gdzie wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103).

Powyższe poglądy potwierdza także judykatura. I tak, na uwagę zasługuje wyrok Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91 trafnie charakteryzujący stosunek służbowy. W jego uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179, obecnie Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.

Analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy policji, dokonana w kontekście i przy uwzględnieniu powyższych poglądów, jednoznacznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw jest co do zasady droga postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m.in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2). Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21). Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami". Nie ulega wątpliwości, że przepisy te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji. Stanowisko to w istocie potwierdza argumentacja skargi kasacyjnej, która zmierza przecież do wykazania, że intencją skarżącego było ponowne przeliczenie kwoty bazowej, a więc świadczenia przysługującego policjantowi, a nie byłemu policjantowi (chociaż oczywiście przeliczenie to wpływa następnie na wysokości świadczenia przysługującego po zwolnieniu ze służby).

Powyższe poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z dwoma uchwałami Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23/286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna. Przywoływana niekiedy w innych tego rodzaju sprawach, uchwała Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to jednak zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji “Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze. Podobnie też uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w ugruntowaną linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe, o których przecież nie orzekał organ w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13).

Już tylko dodatkowo można wskazać, że w ostatnich latach sądy administracyjne rozpoznały kilka tysięcy spraw byłych funkcjonariuszy policji z uwagi na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji dotyczącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (por. przywołany już wcześniej wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15 – Dz.U. z 2018 r., poz. 2102 i przykładowo wyrok NSA z 15 maja 2026 r., III OSK 1811/23 i wskazane w nim orzecznictwo). W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalności drogi administracyjnej dla tego typu roszczeń, których źródłem był stosunek służbowy. Przyjęcie odmiennej linii orzeczniczej na tle art. 41 ustawy okołobudżetowej byłoby zaprzeczeniem wyrażonych w nich poglądów.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennych poglądów wyrażanych niekiedy w judykaturze, w tym i w powołanych przez skarżącego wyrokach sądu pracy, dopuszczających drogę cywilną dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Pomijają one bowiem ww. argumenty odnoszące się do charakteru i istoty stosunku służbowego funkcjonariusza będącego, także po zwolnieniu ze służby, źródłem jego roszczenia. W konsekwencji także i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 41 ust. 1–3 ustawy okołobudżetowej w związku z art. 2, art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji, wojewódzki sąd administracyjny powinien w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności pominąć stosowanie art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej (w zakresie - jak należy przypuszczać – wynikającej z tej regulacji daty 1 marca 2023 r. przyjętej dla wzrostu uposażeń funkcjonariuszy), stosując bezpośrednio przepisy Konstytucji dotyczące zasady równości, bowiem, w ocenie skarżącego, wskazana norma, w szczególności przyjęta w niej data, stanowi naruszenie tej zasady, dyskryminując policjantów, którzy odeszli ze służby po 1 stycznia, ale przed 1 marca 2023 r.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z art. 41 ust. 1 – 3 ustawy okołobudżetowej: 1. Kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. 2. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270). 3. Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023 odpowiednio dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 2.

W odniesieniu do samego żądania skarżącego przeprowadzenia badania przez sąd administracyjny kontroli konstytucyjności ww. normy należy wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sądy administracyjne są uprawnione do bezpośredniego stosowania Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jednak kompetencja ta nie może być utożsamiana z abstrakcyjną kontrolą konstytucyjności ustaw zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 188 Konstytucji RP. Sąd administracyjny, rozpoznając konkretną sprawę, może dokonywać oceny zgodności stosowanego przepisu z normami konstytucyjnymi i w wyjątkowych sytuacjach odmówić jego zastosowania, jeżeli niezgodność z Konstytucją jest oczywista i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jednocześnie podkreślano, że odmowa zastosowania przepisu ustawy w indywidualnej sprawie nie prowadzi do utraty jego mocy obowiązującej, a więc nie stanowi wykonywania kompetencji przysługujących wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Należy jednak pamiętać, że podstawowym instrumentem usuwania wątpliwości co do konstytucyjności ustawy pozostaje pytanie prawne kierowane do Trybunału Konstytucyjnego, natomiast odmowa zastosowania przepisu może mieć miejsce jedynie w szczególnych przypadkach, uzasadnionych bezpośrednim obowiązkiem stosowania Konstytucji przez sąd (por. wyroki NSA z 24 października 2000 r., V SA 613/00, z 11 października 2023 r. II OSK 1126/22).

Z tego rodzaju oczywistą niezgodnością z Konstytucją niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych nie mamy natomiast do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wynika to przede wszystkim z jednolicie przyjętego rozumienia konstytucyjnej zasady równości. W wyroku z 14 kwietnia 2026 r. II GSK 449/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości, dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., K 31/13, OTK-A 2015/3/31; z 29 czerwca 2001 r., K 23/00, OTK 2001/5/124; z 14 lipca 2004 r., SK 8/03 OTK-A 2004/7/65 i z 5 września 2005 r., P 18/04 OTK-A 2005/8/88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają. Dopiero jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Dokonywanie zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium nie jest dopuszczalne. Kryterium to musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., K 5/10; z 19 kwietnia 2011 r., P 41 /09, OTK-A 2011/3/25; z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, OTK-A 2013/5/60; z 5 listopada 2013 r., K 40/12, OTK-A 2013/8/120 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12, OTK-A 2014/6/62).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie nie mamy do czynienia ze zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów posiadających tę samą cechę relewantną. Istnieje bowiem istotna różnica pomiędzy policjantem pozostającym w służbie, a policjantem, który odszedł ze służby. Co więcej, nawet przyjęcie, że w kwestionowanym okresie od stycznia do marca 2023 r. skarżący przynajmniej częściowo (do czasu odejścia ze służby) pozostawał w tej samej sytuacji prawnej, co policjanci, którzy pozostali w służbie, nie pozwala na stwierdzenie oczywistego naruszenia zasady równości. Różnicowanie podmiotów posiadających tę samą cechę jest bowiem dopuszczalne pod warunkiem przyjętego, dające się jednoznacznie odtworzyć kryterium, którym w tym przypadku jest pozostanie w służbie. Nie ulega wątpliwości, że podwyższenie wynagrodzenia (uposażenia) może stanowić formę motywacji do pozostania w służbie i dotyczyć wyłącznie policjantów pozostających w służbie, a nie policjantów tę służbę opuszczających. Taki też był cel przyjętego rozwiązania ustawowego, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia projektu ustawy okołobudżetowej (por. druk sejmowy IX.2654).

Oceniając regulację art. 41 ustawy okołobudżetowej z punktu widzenia powołanych w skardze kasacyjnej standardów konstytucyjnych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1356) nie gwarantuje w sposób bezwarunkowy pracownikom sfery budżetowej stałego corocznego wzrostu ich wynagrodzeń w określonej wysokości. Przewiduje jedynie waloryzację wynagrodzeń średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalanych corocznie, tj. okresowo, na podstawie prognoz budżetowych i corocznie ustalonego wskaźnika. To zaś oznacza duży zakres swobody regulacyjnej w tej materii, co zresztą jest zrozumiałe biorąc pod uwagę jej budżetowy charakter. W tych uwarunkowaniach nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i co za tym idzie - o nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są - przede wszystkim - dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (por. uzasadnienie wyroku TK z 17 października 2003 r., K 32/02, OTK-A 2003/9/93). Skoro zatem ustawodawca nie ma normatywnego obowiązku zwiększania kwoty bazowej na kolejny rok budżetowy (tzw. zamrożenie płac), to tym bardziej może ją zwiększyć z zastrzeżeniem, że podwyższona kwota bazowa nie będzie obowiązywać od początku roku budżetowego tylko od późniejszego miesiąca (np. od marca, jak ma to miejsce w okolicznościach sprawy). Podkreślić należy, że żaden przepis Konstytucji nie wprowadza obowiązku waloryzowania świadczeń od 1 stycznia danego roku, a jednocześnie zakazu ich waloryzowania od innej daty w tym samym roku. Zwraca uwagę, że zmiana przepisów płacowych od 1 marca 2023 r. nie wynikała li tylko z podwyższenia kwoty bazowej, ale także z wprowadzenia od tej daty nowych mnożników kwoty bazowej, co nastąpiło na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z załącznikiem do wskazanego rozporządzenia w tabeli przedstawiono grupy zaszeregowania poszczególnych stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej. Mnożnik kwoty bazowej wzrósł we wszystkich grupach zaszeregowania. Podwyższeniu zarobków funkcjonariuszy w okresie od 1 marca do 31 grudnia 2023 r. służył także mechanizm określony w powołanym art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Mechanizm ten nie stanowił bowiem prostego wyrównania uposażeń za styczeń i luty 2023 r., a zatem nie należy go postrzegać w kategoriach waloryzacji, czy też rekompensaty za brak waloryzacji płac w miesiącach styczeń – luty 2023 r. dla funkcjonariuszy pozostających w służbie po 1 marca 2023 r. Przyjęte w art. 41 ust. 3 ustawy rozwiązanie, aczkolwiek dość specyficzne, stanowić miało element zachęty ze strony ustawodawcy do jak najdłuższego pozostania w służbie przynajmniej do końca 2023 r. Wskazuje na to chociażby jego płatność rozłożona w czasie w systemie comiesięcznym, powodującym, że do "wyrównania" uposażenia dochodziło dopiero w następstwie pełnienia służby w okresie kolejnych miesięcy 2023 roku.

Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistego naruszenia zasady równości w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej.

Na uwzględnienie nie zasługiwała również argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do kwestii równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Skarżący wskazuje bowiem, że norma ta dotyczy zarówno osób, które ubiegają się o przyjęcie do służby publicznej, jak i osób, które w tej służbie pozostają, co jest stanowiskiem prawidłowym, ale niemającym znaczenia w tej sprawie, bowiem skarżący służbę opuścił. Brak jest szerszego uzasadnienia skargi kasacyjnej w odniesieniu do tej kwestii, podobnie jak i do zarzucanego naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.