III SA/Po 1234/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-02-25	
Data wpływu	2013-09-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Beata Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Kosewska
Szymon Widłak	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 125 poz 874; art. 4; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi Ł S na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... roku nr ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia oddala skargę	
Uzasadnienie
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W nałożył na Ł S, karę pieniężną w wysokości 8000,00zł za wykonywanie transportu drogowego – przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 92 a ust.1,6,7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a także załącznik nr 3 lp. 2.1. do powyższej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wykonywanie przewozów regularnych lub regularnych specjalnych wymaga odpowiedniego zezwolenia. Przewoźnik zarówno podczas kontroli drogowej, jak i w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił zaś takiego dokumentu, a to skutkuje karą pieniężną.

Wskazano, że dnia 5 listopada 2012 r. o godz. 1230 przy Zespole Szkół w J dokonano kontroli autobusu marki S o nr rej. [...] będącego w dyspozycji prawnej przedsiębiorstwa Ł S. Kierowca pojazdu C W oczekiwał na dzieci szkolne, które miał o godz. 1240 zawieźć do ich miejsca zamieszkania. W czasie kontroli kierowca okazał rozkład jazdy dotyczący realizowanych przewozów. Przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że przewozy w tych samych godzinach i taką samą trasą wykonuje od września 2012 r. Godziny i miejsca, gdzie się zatrzymuje wskazane są w rozkładzie jazdy. Dzieci wsiadają i wysiadają codziennie w miejscach wyznaczonych, tj. na przystankach. Oprócz dzieci szkolnych nie przewozi innych osób. Zna te dzieci, a one wiedzą, do którego autobusu wsiąść, bo autobus jest zawsze w tym samym miejscu i oznakowany jest tablicą "dzieci", a wchodzenie do pojazdu nadzoruje opiekunka. Z zeznań kierowcy wynika również, że nie sprzedaje on biletów, wszystko jest rozliczane pomiędzy właścicielką firmy przewozowej a gminą. Protokół przesłuchania został podpisany bez zastrzeżeń.

Z tego względu zdaniem organu I instancji, wbrew opinii strony, przedmiotowe przewozy nie są przewozami okazjonalnymi.

Podniesiono dalej, że w protokole kontroli stwierdzono naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym z uwagi na brak stosownego zezwolenia i podkreślono, że załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy, a taki dokument okazany podczas kontroli, jest już w posiadaniu przedsiębiorcy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Ł S wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zdaniem strony w sprawie nie chodzi o przewóz regularny, gdyż nie ma on ustalonych konkretnie godzin, ze względu na różną długość zajęć szkolnych (wydłużanych lub skracanych). Również rekolekcje, czy uroczystości z okazji Dnia Dziecka, czy Dnia Nauczyciela, a nawet temperatura powietrza (w szkole czy na zewnątrz) może wpływać na skrócenie lub wydłużenie zajęć lekcyjnych. Czynniki te uniemożliwiają natomiast przedsiębiorcy realizującemu przewóz sporządzenie dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych.

Odwołująca podniosła, że według Ministerstwa Transportu taki przewóz można zakwalifikować jako przewóz okazjonalny, a wtedy dokumentem uprawniającym do jego wykonywania jest wyłącznie licencja.

Dalej strona wskazała, że godziny kursowania autobusu są ustalane elastycznie, co wynika wprost z umowy zawartej z Zespołem Szkół w J. Autobus zatrzymuje się najczęściej poza przystankami komunikacji publicznej, w miejscach wskazanych przez rodziców. Umowa zawarta ze szkołą jest dokumentem potwierdzającym uprawnienia do wykonywania publicznego transportu drogowego, wobec czego żadne zaświadczenia nie są już wymagane.

Zdaniem Ł S działania inspektorów przeprowadzających kontrole budzą niepokój i brak zaufania do organu kontrolnego, który ma stać na straży prawa.

W ocenie strony nie może być też mowy o rażącym naruszeniu przepisów i dlatego winien mieć zastosowanie art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, czyli organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Ł S powołała się też na art. 2 Konstytucji RP, art. 6, 7, 8, 77 § 1, 81 kpa, podkreślając w szczególności, że obowiązkiem organu jest wszechstronna ocena konkretnego przypadku na podstawie całościowej analizy materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...]2013r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 p. 7 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym oraz w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. W myśl art. 4 pkt. 9 ustawy przewozem regularnym specjalnym jest regularny przewóz niepubliczny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Przewóz taki zgodnie z art.18 ust.1 ustawy o transporcie drogowym wymaga zezwolenia. Takiego zezwolenia strona nie posiadała. Zgodnie z umową z Zespołem Szkół w J przewoźnik zobowiązał się do dowożenia i odwożenia dzieci według ściśle określonej trasy. Chodziło zatem o przewóz określonej grupy pasażerów (uczniów), a więc transport o charakterze niepublicznym.

Organ II instancji powołał się na: ustalenia wynikające z protokołu kontroli, dowód z przesłuchania kierowcy autobusu C W i okazany przez niego rozkład jazdy. Podkreślił, że wykonywanie przewozów regularnych uczniów przed uzyskaniem zezwolenia świadczy o lekceważącym podejściu strony do obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do umorzenia postępowania.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ł S wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

– art. 6, 7, 8, 9, 10, 68, 77 kpa, w szczególności poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, brak przesłuchania skarżącej w charakterze strony, niepoinformowanie strony o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji przez organ I i II instancji,

– art. 4 pkt. 22 ustawy o transporcie drogowym.

Strona skarżąca stwierdziła, że wykonywany przez nią przewóz może być zakwalifikowany do kategorii przewozu okazjonalnego, albowiem godziny kursowania autobusu szkolnego są ustalane elastycznie, zgodnie z bieżącymi potrzebami. Uczniowie często wysiadają i wsiadają poza przystankami komunikacji publicznej. Strona podniosła też, że została ukarana dwukrotnie – odrębnymi decyzjami administracyjnymi za jedno i to samo naruszenie przepisów ustawy. Według skarżącej była ona zwolniona z konieczności posiadania zezwolenia na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym, albowiem poprzez zawarcie umowy ze szkołą doszło do potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym.

Reasumując Ł S wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Jednocześnie wniosła też o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumentację przedstawioną w skarżonej decyzji.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że strona była informowana o treści art. 10 kpa, w odwołaniu nie wskazała nowych dowodów, a organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zgromadzonym w I instancji, z którym skarżąca miała możliwość zapoznania się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi o zgodność z prawem materialnym i przepisami procesowymi, przy czym w myśl z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie jest przy tym uprawniony do merytorycznego orzekania w przedmiocie sprawy.

Badając, według powyższych kryteriów, zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona.

Wskazać należy na wstępie, że obowiązująca w dniu kontroli ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125 z 2007 r. poz. 874 ze zm.), dalej u.t.d. zawiera definicje używanych w niej pojęć. W art. 4 p. 7, p. 9 i p. 11 u.t.d. znajdują się definicje przewozu regularnego, regularnego specjalnego i okazjonalnego.

Zgodnie z powołanym art. 4 p. 7 u.t.d. przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym oraz w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Regularność oznacza m. in. przewóz wg ustalonego uprzednio rozkładu jazdy, po określonej trasie, gdy wsiadanie i wysiadanie ma miejsce na ustalonych przystankach.

Zgodnie z art. 4 p. 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny – to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Ten przewóz musi mieć wskazaną wyżej cechę regularności, cykliczności, stałą trasę przewozu i być przeznaczony dla określonej grupy osób, nie dla wszystkich.

Zgodnie natomiast z art. 4 p. 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Chodzi więc o przewóz, który nie ma wskazanych wyżej cech tj. regularności i przeznaczenia dla określonej grupy osób.

W orzecznictwie i doktrynie uznaje się za przewozy regularne specjalne m. in. przewozy pracownicze i przewozy uczniów do szkół. Dotyczą one przewozów uczniów wykonywanych w dni nauki szkolnej regularnie w godzinach rannych oraz popołudniowych, a pasażerowie to określona grupa uczniów z konkretnej szkoły. Fakt ewentualnej zmienności rozkładu jazdy, jego zróżnicowania ze względu na czas trwania zajęć szkolnych nie ma wpływu na zaliczenie przewozów do przewozów regularnych specjalnych (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1473/06, lex nr 298219 oraz R. Strachowska, komentarz do art. 4 ustawy o transporcie drogowym, lex 2014).

Rozważając jak należy zakwalifikować przewóz, który jest przedmiotem niniejszej sprawy, wobec przytoczonego wyżej brzmienia przepisów u.t.d. uznać należy, że dowożenie do szkoły w J grup uczniów wsiadających do autobusu generalnie o ustalonej godzinie, na określonych przystankach, usytuowanych na ustalonej trasie a następnie odwożenie tych uczniów ze szkoły o określonej godzinie, do miejscowości zamieszkania położonych przy określonej trasie i wysadzanie ich na ustalonych przystankach posiada wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1934/05, lex nr 206581). Potwierdza to protokół kontroli, zeznania kierowcy, znajdujący się w aktach harmonogram dowożenia uczniów ZS w J w roku szkolnym 2012/2013 (k. – 2 akt adm.). Sąd zgadza się jednocześnie, że stanowiskiem przedstawionym przez organ odwoławczy, że to, iż czasami może dojść do zmiany godzin przejazdu nie oznacza, że przewozy tracą charakter regularności. Jest to dopuszczalne, gdy nie jest zależne od strony. Nadto w określonych sytuacjach nic nie stoi na przeszkodzie, aby wykonywać przewozy okazjonalne obok przewozów regularnych specjalnych.

Wskazany przewóz ma charakter niepubliczny tzn. nie jest przeznaczony dla jakiejkolwiek, nieokreślonej grupy pasażerów, tylko dla grupy określonej, zamkniętej. Z ustawy nie wynika, że grupa ta ma być określona imiennie lub liczbowo. Wystarczy więc, że wszyscy członkowie wskazanej grupy posiadają cechę, której inni pasażerowie nie mają, a która pozwala ich wyróżnić od innych i wykluczyć z możliwości korzystania z przewozu innych pasażerów. Gdy chodzi o uczniów, tą cechą jest właśnie status ucznia określonej szkoły udokumentowany np. legitymacją szkolną. Nie chodzi bowiem o imienne wskazanie listy pasażerów a jedynie o określenie grupy osób i wyłączenie z niej innych osób.

Przewóz ten ma charakter regularny bowiem odbywa się o określonych godzinach (z ewentualnymi wyjątkami wynikającymi okazjonalnie np. z faktu przedłużenia lub skrócenia niektórych zajęć szkolnych), według określonych tras, pasażerowie zabierani są z ustalonych przystanków, a opłata jest z góry ustalona w umowie między firmą strony skarżącej a gminą. Powtarzalność dokonywanego przewozu i precyzyjne określenie jego warunków mieści się właśnie w pojęciu regularności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1934/05, lex nr 206581).

W opinii Sądu decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Organy administracji publicznej dokonały prawidłowego ustalenia okoliczności stanu faktycznego, należycie, bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, oceniły materiał dowodowy zebrany w sprawie i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego – wskazując je w decyzjach jako podstawę rozstrzygnięcia, tj. nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł za wykonywanie regularnego transportu specjalnego bez zezwolenia. W związku z tym niezrozumiały i niezasadny był opisany w pkt 2 skargi zarzut naruszenia art. 4 pkt 22 u.t.d. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Podkreślić też należy, że prowadząc postępowanie administracyjne organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie naruszono w szczególności powołanych przez skarżącą przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10, 68, 77 kpa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, nie było potrzeby uzupełniania go zeznaniami strony. Zawiadomienia z dnia 9 listopada 2012 r. (k. – 10 akt adm.), z dnia 22 lutego 2013 r. (k. – 28 akt adm.), czy dokonywane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego pismami z dnia 24 maja 2013 r. i 25 czerwca 2013 r. świadczą natomiast o tym, że nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Nieuzasadnionym jest też twierdzenie, że przewóz uczniów do szkoły jest tylko przewozem okazjonalnym. Jak bowiem sama ustawa stanowi przewóz okazjonalny, to przewóz inny niż regularny, regularny specjalny lub wahadłowy. Skoro, jak wskazano wcześniej, omawiany przewóz ma wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego, to tym samym nie mieści się w pojęciu przewozu okazjonalnego.

Pozbawiony zasadności jest także argument skarżącej dotyczący braku obowiązku posiadania zezwolenia ze względu na przepis art. 82 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym, albowiem przepis ten dotyczy wyłącznie wykonywania publicznego transportu drogowego, który nie dotyczył przewozu dzieci do szkoły wykonywanego przez stronę skarżącą [...]. Przewóz ten nie miał bowiem charakteru publicznego, nie był dostępny dla każdego, lecz tylko dla ściśle określonej grupy osób (uczniów Zespołu Szkół w J).

Nietrafny był ponadto zarzut dwukrotnego ukarania skarżącej za to samo naruszenie przepisów ustawy, gdyż – jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę – decyzja z dnia [...]2013 r. [...]dotyczyła nałożenia na stronę kary za odrębne naruszenie ustawy o transporcie drogowym polegające na wykonywaniu przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia innym autobusem o nr rej. [...].

Sąd podziela pogląd organów, że wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w okresie poprzedzającym uzyskanie zezwolenia świadczy o lekceważącym podejściu strony do obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu, wbrew wywodom skargi, zasadne było też stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego o braku podstaw do umorzenia postępowania. Skarżąca nie wykazała bowiem, że do naruszenia prawa doszło jedynie wskutek niezależnych od niej okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń, a sama strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.