Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako działki ew. nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Prezydent W. ustanowił na rzecz J. G. prawo użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości na okres 99 lat.

Wnioskiem z dnia 12 marca 2009 r. J. G. wystąpił o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. działek w prawo własności.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Prezydent W. odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, natomiast decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent W. ponownie odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje wyłącznie osobie wywłaszczonej lub jej spadkobiercom. Powołując się na przepis art. 5 ust. 1 oraz 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm., dalej "ustawa"), nieodpłatne przekształcenie następuje na rzecz osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Uprawnienie takie jest zatem ściśle związane ze sposobem, w jaki użytkownik wieczysty uzyskał użytkowanie wieczyste – w zamian za wywłaszczoną nieruchomość lub na podstawie powołanego dekretu. Organ wskazał, że na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] ustalono, że następcą prawnym H. K. (dawnego właściciela hipotecznego ww. nieruchomości) pod tytułem ogólnym jest T. J., co wynika z prawomocnego postanowienia Sąd Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1997 r., sygn. akt [...]. Tym samym J. G. nie był ani przedwojennym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też spadkobiercą H. K. Wszelkie prawa i roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wnioskodawca nabył od T. J. w drodze umowy kupna-sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Dopiero na skutek powyższej czynności J. G. uzyskał prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W. przy ul. [...]. Skoro zatem wnioskodawca wszelkie prawa i roszczenia nabył w drodze sukcesji syngularnej (umowy kupna-sprzedaży), to nie jest osobą, której przysługuje tytuł "osoby wywłaszczonej", z uwagi na okoliczność, że pojęcie następcy prawnego, jakie występuje w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. odnosi się wyłącznie do spadkobierców, ponieważ jest związane z osobą, a nie z prawem użytkowania wieczystego. Tytuł taki jest bowiem prawem o charakterze osobistym, a nie zbywalnym.

Na skutek odwołania J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymało ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że tylko następcom prawnym pod tytułem ogólnym byłych użytkowników wieczystych wymienionych w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przysługuje prawo nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Skarżący nie spełnia tego warunku ponieważ nie jest ani przedwojennym właścicielem nieruchomości, ani też spadkobiercą tego właściciela. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w ratio legis art. 5 ustawy. Istota zwolnienia z obowiązku opłaty za przekształcenie osób, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów lub dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma związek ze szczególną sytuacją tych osób. Utraciły one bowiem prawo własności nieruchomości i przyznanie im możliwości nieodpłatnego nabycia prawa własności stanowi swoistą rekompensatę i przywrócenie pierwotnego stanu prawnego bez dodatkowych nakładów. Nie można takiej sytuacji upatrywać w przypadku nabywcy praw i roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że skoro na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2011 r. nabył od T. J. wszelkie prawa i roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, to stał się następcą prawnym byłego właściciela. Ponadto skarżący stał się użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości, a skoro nabycie tego prawa nastąpiło w oparciu o dekret z dnia 26 października 1945 r., to jest on uprawniony do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem jest pierwotnym nabywcą tego prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszo-instancyjna nie naruszają prawa w stopniu skutkującym ich uchylenie. Stanowisko, że w ustalonym stanie faktycznym nie zostały spełnione przesłanki do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest prawidłowe.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do interpretacji art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. 05.175.1459 ). w zakresie pojęcia "wywłaszczonej nieruchomości" mieszczą się nieruchomości wywłaszczone w trybie wszystkich dekretów i ustaw wywłaszczeniowych. Ten warunek w przedmiotowej sprawie został spełniony.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma jednak interpretacja przesłanki podmiotowej zawartej w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z brzmienia tego przepisu wynika, że prawo do nieodpłatnego przekształcenia przysługuje wyłącznie osobie, której nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa oraz jej następcom prawnym.

Przywilej uprawniający do skorzystania z instytucji nieodpłatnego przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności należy rozumieć w sposób ścisły, stanowiący wyjątek od zasady ustanowionej w przepisie art. 4 przywoływanej ustawy. (porównaj wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2007 r. I SA/Wa 478/07).

Zasadą wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2005 r. jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za opłatą, którą osoba na rzecz, której prawo to zostało przekształcone obowiązana jest wnieść na rzecz dotychczasowego właściciela. Osoby wskazane w art. 5 pkt 1 ustawy są przez ustawodawcę traktowane w sposób szczególny. Zostały one bowiem pozbawione prawa własności w drodze wywłaszczenia bądź umowy - zawartej jednak pod groźbą wywłaszczenia. Celem przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wyrównanie szkody wynikłej z przymusowego pozbawienia prawa własności w zamian za użytkowanie wieczyste. Celu tego nie sposób realizować wobec osoby, która w drodze czynności cywilnoprawnej nabyła prawo użytkowania wieczystego - por. R. Skwarło, Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, LEX/ el 2007 teza 6.

W art. 1 ust. 3. ustawy z 29 lipca 2005 r. ustawodawca wyposażył osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, które w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, mieszczących się w zakresie przedmiotowym przekształcenia w prawo wystąpienia z żądaniem przekształcenia. W zasadzie nie powinno ulegać wątpliwości, iż pod tym pojęciem "następcy prawni" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć zarówno następców prawnych na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji syngularnej. W teorii prawa powszechnie przyjmuje się, iż bez uzasadnionej przyczyny tym samym zwrotom użytym przez ustawodawcę w ramach jednego aktu prawnego nie można przyznawać różnego znaczenia prawnego - J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zwadzki, Teoria państwa i prawa,,Warszawa 1980, s. 401. Tak więc, skoro w art. 5 tej samej ustawy ustawodawca również posłużył się określeniem "następcy prawni" to, co do zasady powinno ono mieć takie samo znaczenie jak we wcześniej powołanym przepisie. Wykładnia celowościowa art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazuje jednak w sposób niezbity, iż nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować na zasadach preferencyjnych następcę prawnego w drodze sukcesji syngularnej dotychczasowego użytkownika wieczystego, któremu oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie. Taka bowiem interpretacja pojęcia "następca prawny", przy której obejmowano by w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tym pojęciem także nabywcę tego prawa w drodze czynności cywilnoprawnej stanowiłaby niczym nieuzasadnione i nie znajdujące żadnej podstawy w zasadach sprawiedliwości przywileje dla tej kategorii osób. (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 roku I OSK 1687/07 ).

Jest bowiem oczywistym, że poprzez sprzedaż użytkowania wieczystego, dotychczasowy użytkownik nie przenosi przecież na następcę tytułu osoby wywłaszczonej. Umowa notarialna sprzedaży, zamiany, darowizny przenosi wyłącznie na nabywcę określone w niej prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na nabywcę tytułu "osoby wywłaszczonej". Skoro zasadę taką uznać należy za niekwestionowaną w stosunku do pojęcia "następcy prawnego" użytego w art. 5, dotyczącą wyłącznie spadkobierców (sukcesorów uniwersalnych) użytkowników wieczystych czyli podmiotów związanych z osobą a nie z prawem użytkowania wieczystego, tym bardziej dotyczyć powinna samych użytkowników wieczystych-osób wywłaszczonych.

W przedmiotowej sprawie niespornym pozostaje fakt, iż w dniu [...] grudnia 2001r. zawarta została w formie aktu notarialnego, pomiędzy skarżącym J. G. a T. J. – następcą prawnym byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, umowa sprzedaży wszelkich praw i roszczeń wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 roku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m. kw. Jedynie na marginesie dodać należy, że w dacie sporządzenia powołanego aktu notarialnego zbywającemu przysługiwało prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, zbył on jednak prawa i roszczenia wynikające z dekretu nie zaś przysługujące mu prawo wieczystego użytkowania. Nie może zatem budzić wątpliwości, że następstwo prawne skarżącego w stosunku do zbywcy nosi cechy sukcesji syngularnej nie zaś uniwersalnej, czego nie sposób skutecznie zakwestionować mimo brzmienia sentencji decyzji z dnia [...] września 2008 roku. Fakt ustanowienia na rzecz skarżącego prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 18 października 1948 roku, złożonego przez następców prawnych dawnego właściciela hipotecznego –R. K., J. K. i M. K. nie może wywoływać skutku w postaci uznania skarżącego za osobę wywłaszczoną tzw. "dekretowicza" w rozumieniu przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr.50,poz.279 )

Skoro zatem następcami prawnymi w zakresie praw wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy są wyłącznie spadkobiercy osób – byłych właścicieli gruntów [...] a nie nabywcy- w przedmiotowym wypadku nawet nie prawa użytkowania nieruchomości od spadkobierców, a niesprecyzowanych- wszelkich praw i roszczeń wynikających z wyżej przywołanego dekretu, to nie sposób przyjąć, że wraz z nabyciem w/w praw, nabywcy tacy przejmują też prawa podmiotowe do tytułu osoby wywłaszczonej lub jej spadkobierców.

Reasumując pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 5 ustawy musi być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym, ponieważ przepis ten mówi o pewnej kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem następstwo związane z osobą uprawnioną. (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 roku I OSK 1687/07).

Czymś innym jest natomiast prawo do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które zgodnie z art. 1 tej ustawy nie zawiera ograniczeń.

Istotą problemu jest fakt, że skarżący nie może zdaniem sądu wobec faktu, że nie jest następcom prawnym w sensie sukcesji uniwersalnej byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości skorzystać z instytucji uregulowanej w art.5 ustawy. Następstwo prawne w wypadku powoływania tej podstawy prawnej uzasadnia pytanie o status prawny poprzednika i prawa, z których ten nie mógł skorzystać.

Inna sytuacja zachodzi w przypadku sukcesji uniwersalnej.

Skarżący podnosząc, że wobec faktu wydania po blisko 60 latach od daty złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) w dniu 18 października 1948 r. przez następców prawnych dawnego właściciela hipotecznego H. K. – R. K., J. K. i M. K., decyzji ustanawiającej na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego pominąć należy okoliczności wynikające z praw nabytych w drodze spadkobrania (sukcesji uniwersalnej) i traktować skarżącego jak uprawnionego "dekretowicza".

Zdaniem sądu takie rozumienie instytucji sprecyzowanej w przepisach ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. 05.175.1459) a w szczególności przepisie art.5 ustawy stanowiącym lex specialis w stosunku do zasady wskazanej w przepisie art. 4 tejże ustawy, kłóciłoby się z ratio legis istoty konstrukcji zwolnienia z obowiązku opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie sposób bowiem przyjąć, mimo brzmienia sentencji decyzji, że skarżący jest spadkobiercą byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zresztą w uzasadnieniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. wyjaśniona jest szczegółowo kwestia następstwa prawnego. Skarżący nigdy nie miał statusu osoby wywłaszczonej, nie utracił prawa własności, nie jest bowiem przedwojennym właścicielem nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] ani też spadkobiercą H. K. Wbrew twierdzeniom skarżącego, że przyjęcie, iż nie przysługuje jemu prawo nieodpłatnego przekształcenia stanowi działanie contra legem, zdaniem sądu przyznanie tego prawa byłoby wyrazem działania sprzecznego z wykładnią celowościową omawianych przepisów. Nieodpłatne przekształcenie w zamyśle ustawodawcy stanowi rodzaj swoistej rekompensaty za utratę prawa własności i w rezultacie jego przywrócenie bez dodatkowych nakładów. Takie rozwiązanie ma służyć niwelowaniu negatywnych skutków dokonanego wywłaszczenia i dotyczyć może jedynie wywłaszczonych lub ich spadkobierców - następców prawnych pod tytułem ogólnym. Powoływanie się za daniem pierwszeństwa wykładni językowej przed celowościową wspartą regułami wykładni systemowej nie może się ostać w przypadku, kiedy posłużenie się jedynie wykładnią językową okazuje się być niewystarczające bowiem sformułowanie przepisu nadal budzi wątpliwości. Tym samym uzasadnione wydaje się być odwołanie w takiej sytuacji do ratio legis stosowanego przepisu. Tak więc nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z nieodpłatnego przekształcenia prawa, a tylko ten, który otrzymał użytkowanie wieczyste nieruchomości w zamian za odjęcie w trybie administracyjnym własności nieruchomości. Ograniczenie to należy odnieść także do następców prawnych, nie każdy bowiem przypadek następstwa prawnego będzie uprawniał do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości, a jedynie następstwo pod tytułem ogólnym. Podkreślenia zdecydowanie wymaga, że następca pod tytułem ogólnym jest z mocy prawa kontynuatorem praw spadkobiercy. Korzystanie przez spadkobiercę z instytucji uregulowanej w art.5 ustawy uzasadnione jest tym, że wstępuje on w prawa swego "poprzednika" prawnego, z których ten nie mógł korzystać. Inna sytuacja zachodzi w przypadku sukcesji pod tytułem szczególnym, która nie wywołuje takich skutków jak w przypadku sukcesji uniwersalnej. (wyrok NSA z 27 listopada 2008 roku I OSK 1752/07)

Mając powyższe na uwadze - nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi- orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.