Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 456/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] w K. [...] z dnia 14 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wody powierzchniowej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 29 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 456/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 14 lutego 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wody powierzchniowej, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że w dniu 15 stycznia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...], na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej jako: P.w.) ustaliło względem [...] Sp. z o.o. opłatę podwyższoną w kwocie 13 050 zł za usługi wodne za II kwartał 2018 r. z uwagi na korzystanie przez Spółkę z usług wodnych polegających na poborze wody powierzchniowej z wód rzeki [...] w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Na skutek wniesionej reklamacji decyzją z 14 lutego 2019 r. Dyrektor Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 oraz art. 281 ust. 3 pkt 1, ust. 3 P.w. określił Spółce opłatę podwyższoną w wysokości 13 050 złotych za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki [...] w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...] bez pozwolenia wodnoprawnego w okresie II kwartału. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 270 ust. 4 P.w. ustawodawca uznał korzystanie z wód do celów energetycznych za rodzaj poboru wód. Podano, że organ wyliczył opłatę zmienną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnej oraz ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, które zostały podane przez Spółkę w protokole kontroli z 17 lipca 2018 r. Opłata, zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 P.w., została ustalona w wysokości 500% opłaty zmiennej, której wysokość nie była negowana przez Spółkę. Wskazano, że Spółka nie ma pozwolenia wodnoprawnego, a co najwyżej ekspektatywę jego uzyskania.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do WSA.

WSA oddalając skargę podniósł, że Prezydent Miasta [...], decyzją z 5 października 2016 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego [...] sp. z.o.o. w [...] na pobór wody z rzeki [...] w km 80+875 do celów energetycznych poprzez pobór wód z rzeki dla Elektrowni Wodnej [...] w [...] oraz zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki [...]. Wskazano, że decyzją z 10 lutego 2017 r. Dyrektor [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 27 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 478/17) oddalił skargę wywiedzioną przez [...] Sp. z o.o. w [...]. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018r. (sygn. akt II OSK 3210/17) uchylił wyrok WSA w Krakowie z 27 lipca 2017 r. oraz zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] z 10 lutego 2017 r. Następnie decyzją 21 marca 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z tym wskazano, że w dacie wydania zaskarżonej do WSA decyzji z 14 lutego 2019 r. o opłacie podwyższonej, decyzja organu I instancji z 5 października 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego pozostawała nadal w obrocie prawnym, ale nie miała waloru ostateczności. Podniesiono, że wykładając art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. zgodnie z zasadą racjonalności logicznej prawodawcy uznać należy, że w tej jednostce redakcyjnej chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Ponadto skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 P.w. ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też korzystania wody dla celów energetyki, lecz zamieścił tam ogólnie opisaną usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych", to oczywistym staje się, że w jego zamyśle "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. Zdaniem WSA pobór wód na cele elektrowni wodnych (który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych) bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego może zatem wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a P.w., gdyż przesłankami zastosowania tej instytucji jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła [...] Sp. z o.o. w [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a P.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Spółka korzysta z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych, chociaż w rzeczywistości korzysta z usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki wodnej;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z przepisami prawa, a co za tym idzie oddalenia skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, która jako wadliwa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., winna być wyeliminowana z porządku prawnego;

- naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a., polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - i błędnie ustalił (w ślad za nieprawidłowościami poczynionymi przez organ w zakresie zaniechania wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy), że Spółka nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w [...] - podczas gdy w istocie stan faktyczny sprawy przedstawia się zgoła odmiennie, bowiem Spółka w dacie wydania decyzji z 14 lutego 2019 r. posiadała wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne i na jego podstawie uprawniona była do korzystania z wód rzeki [...];

- naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 130 k.p.a., polegające na niewłaściwej wykładni przepisu prowadzącej do uznania, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce w pkt I decyzji Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r., nie było wykonalne (w dacie wydania zaskarżonej decyzji z 14 lutego 2019 r.), podczas gdy owo pozwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta, a po stronie Spółki istniało uprawnienie do jego wykonywania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że opłatę podwyższoną można zastosować wyłącznie w razie korzystania z usług wodnych, określonych w zamkniętym katalogu zawartym w art. 280 P.w. Katalog ten nie zawiera usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej (art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w.), z których korzysta Spółka, gdyż stanowią one wyodrębniony rodzaj usług wodnych. Ponadto wskazano, że w przedmiotowej sprawie występuje tzw. pobór zwrotny przez co rozumie się pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości (art. 16 pkt 40 P.w.). Natomiast usługa poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych jest poborem bezzwrotnym w rozumieniu Prawa wodnego (wniosek a contrario z art. 16 pkt 40 i art. 270 ust. 4 P.w.). W związku z tym w ocenie Spółki opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie za ilość pobranej wody, a ponadto nie ponosi się opłaty stałej za pobór wód do celów elektrowni wodnych. W konsekwencji niemożliwe byłoby ustalenie wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód powierzchniowych. Wskazano, że zgodnie z art. 281 ust. 4 P.w. ustalenie opłaty podwyższonej wymaga ustalenia ilości pobranych wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami. Natomiast opłata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 4 P.w., nie może być podstawą do ustalenia opłaty podwyższonej, gdyż jej wysokość jest ustalona w oparciu o ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie ilości pobranych wód powierzchniowych. Skarżąca podniosła także, że w obrocie prawnym funkcjonowało pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...], zawarte w pkt I decyzji Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r. Wprawdzie wskutek zaskarżenia decyzji przez obydwie strony została ona uchylona w całości, ale zakres obydwu odwołań obejmował wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] stanowiło zatem rażące naruszenie prawa, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2018 r., uchylającym wyrok WSA w Krakowie i decyzję Dyrektora [...] z 10 lutego 2017 r. Ponadto NSA jednoznacznie stwierdził, że Dyrektor [...] ma wydać, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, decyzję rozstrzygającą sprawę w całości co do meritum, co oznaczało, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r., w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (pkt I) nie ulegnie już zmianie. Odnośnie do kwestii wykonalności decyzji skarżąca kasacyjnie wskazała, że pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...], było wykonalne od dnia jego wydania, tj. od 5 października 2016 r., gdyż w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje żaden zakaz dobrowolnego wykonywania przez stronę decyzji, które nie mają waloru ostateczności, zaś art. 130 k.p.a. został ustanowiony wyłącznie w interesie strony i ogranicza tylko organy administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Zarządu Zlewni w [...] wniósł o jej oddalenie w całości.

W piśmie z 26 lipca 2021 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała postawione w skardze kasacyjnej zarzuty oraz przedstawiła dodatkową argumentację, stanowiącą uzupełnienie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem z 2 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego, tj.: 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. a art. 280 pkt 1 lit. a P.w. i trafnie przyjął, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych. W związku z tym pobór wód na cele elektrowni wodnych, (który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych) bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego, może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a P.w., gdyż przesłankami zastosowania tej opłaty jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Należy zważyć, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy P.w. z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275, dalej: RDW). Z postanowień art. 9 Rozporządzenia wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Konsekwentnie zatem w przepisach ustawy P.w. z 2017 r. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Należy zgodzić się z poglądem WSA, że rozważając kwestię prawidłowego zastosowania przepisu art. 280 pkt 1 lit. a P.w. należy rozpatrzyć, czy opłatę podwyższoną można określić w przypadku korzystania z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dla celów energetyki bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Odpowiedzi wymaga zatem pytanie o zakres użytego w art. 280 pkt 1 lit. a P.w. wyrażenia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" i czy w tym zakresie mieści się pobór wody dla celów energetyki wodnej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w., usługą wodną jest pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, natomiast według art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. usługą wodną jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej. W związku z tym prawidłowo uznał Sąd I instancji, że zgodnie z założeniem interpretacyjnym racjonalności prawodawcy, korzystanie z wody powinno mieć inne znaczenie niż pobór wody. Należałoby zatem przyjąć, że w art. 35 ust. 3 pkt 6 P.w. chodzi o korzystanie z wody inne niż jej pobór. Zatem w art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. pobór wody będzie miał znaczenie ogólne, bez bliżej skonkretyzowanego celu, a w jego zakresie będzie się mieścić także pobór wody dla celów energetyki wodnej. Pozwala to przyjąć, że także w art. 280 pkt 1 lit. a P.w. ogólne stwierdzenie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" będzie w sobie mieścić także pobór wód dla celów energetyki wodnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że pobór wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie wiązałby się z żadną sankcją finansową, a tym samym powstałaby sytuacja nieuprawnionego różnicowania sytuacji podmiotów nielegalnie pobierających wodę, ponieważ część z nich byłaby za to karana, a część nie.

Prawidłowo także WSA ustalił, że Spółka nie legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym. Należy bowiem wskazać, że Spółce udzielono pozwolenia wodnoprawnego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r. Decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, nie podległa ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, ani też nie zostały spełnione wymagania z art. 130 § 4 k.p.a. Od decyzji tej wywiedzione zostało odwołanie zarówno przez Spółkę, jak i przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], który – jak wynika z wyroku NSA z 27 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 3210/17) - zaskarżył decyzję w całości. Decyzją z 10 lutego 2017 r. Dyrektor [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 27 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 478/17) oddalił skargę wywiedzioną przez Spółkę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018r. (sygn. akt II OSK 3210/17) uchylił wyrok WSA w Krakowie z 27 lipca 2017 r. oraz zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] z 10 lutego 2017 r., zaś decyzją z 21 marca 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z 5 października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem zarówno w dacie wydania zaskarżonej do WSA decyzji o opłacie podwyższonej (14 lutego 2019 r.), jak i w okresie za jaki opłata została wymierzona (II kwartał 2018 r.) decyzja z 5 października 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego pozostawała w obrocie prawnym, ale nie uzyskała waloru ostateczności. Wprawdzie Spółka twierdzi, że zakresy obydwu odwołań wywiedzionych od decyzji z 5 października 2016 r. obejmowały wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, zaś pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane, to stanowisko i argumentacja Spółki kolidują z istotą odwołania i administracyjnego toku instancji. Treść odwołania nie ma bowiem wpływu na zakres orzekania organu odwoławczego, gdyż obejmuje ono całą sprawę administracyjną, a procesowe prawo administracyjne nie zawsze dopuszcza konstrukcję częściowego zaskarżenia decyzji. Jeżeli w danej sprawie zostało wniesione odwołanie, to aktem, który rzeczywiście sprawę tę rozstrzyga, jest decyzja organu odwoławczego (o ile ma charakter merytoryczny), ponieważ z nią związany jest skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Zaznaczyć przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu II instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Trzeba wobec tego przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

W świetle powyższych rozważań prawidłowe jest zatem ustalenie przyjęte przez organy, jak i WSA, że w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego i nie zaistniały okoliczności, które mogłyby uzasadniać wyjątek od zasady skuteczności i wykonalności decyzji ostatecznych (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Nie ma przy tym reguły pozwalającej na częściowe wykonywanie decyzji nieostatecznej, np. w zakresie, w jakim jest zgodna z oczekiwaniem jednej ze stron (wnioskodawcy). Decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym nie podlegała wykonaniu, gdyż mogła podlegać wykonaniu dopiero z datą uzyskania przymiotu ostateczności, a takiego nigdy nie posiadała. W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 130 k.p.a.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. WSA dokonał bowiem prawidłowej oceny wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie naruszono przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. regulujących zasady administracyjnego postępowania dowodowego. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, która nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie ustalanie wszystkich istotnych kwestii w danej sprawie oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie uchybiono również zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. Obie wskazane jako wzorce kontroli regulacje dotyczą sposobu załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (zasada in dubio pro libertate). Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie stan prawny oraz stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ, a ocenę tę prawidłowo zaaprobował orzekający w sprawie Sąd I instancji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości co do treści normy prawnej w sprawie nie zachodzą, w szczególności, gdy w procesie wykładni poza wynikami wykładni językowej WSA uwzględnił także wykładnię systemową. Sam fakt, że strona skarżąca kasacyjnie zaproponowała odmienną wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, niż przyjęta przez organ i Sąd I instancji, nie przesądza o istnieniu wątpliwości, co do treści tych norm prawnych. Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. W sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Należy ponadto podnieść, że podobne stanowisko w kwestii wykładni przepisów art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a P.w. zostało zaprezentowane w orzeczeniach Naczelnego Sąd Administracyjnego w wyrokach z 16 czerwca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3536/21), z 7 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OSK 5026/21), czy z 24 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 6655/21), które zapadły w sprawach dotyczących wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie z tej samej usługi wodnej i w odniesieniu do tej samej Spółki, lecz dotyczącej innych okresów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.