I OSK 3152/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-02-17	
Data wpływu	2015-10-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Paweł Tarno
Joanna Banasiewicz	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 403/15	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 460; tj. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872; art. 73 ust. 3; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Zgierz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 403/15 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Zgierz z dnia 25 stycznia 2001 r. nr XXVIII/299/01 w przedmiocie określenia sieci dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 403/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Zgierz z dnia 25 stycznia 2001 r. nr XXVIII/299/01 w przedmiocie określenia sieci dróg gminnych w części dotyczącej pkt 27 załącznika do uchwały.

Sąd wskazał, że Wojewoda Łódzki wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w Zgierzu z dnia 25 stycznia 2001r., Nr XXVIII/299/01 w sprawie określenia sieci dróg gminnych w części dotyczącej pkt 27 załącznika do powyższej uchwały. Zarzucając naruszenie art. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt 27 załącznika do powyższej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie danej drogi do kategorii gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Stosownie zaś do treści art. 2a ust. 2 ustawy, drogi wojewódzkie, powiatu lub gminy stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. Własność działki pod drogą publiczną samorząd terytorialny nabywa przed podjęciem uchwały o nadaniu kategorii drogi publicznej, w przeciwnym przypadku uchwała dotknięta jest wadą nieważności. Przepisy nie przewidują automatycznego przejścia prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę na rzecz gminy z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu działki do kategorii dróg gminnych. Rada Gminy Zgierz podejmując uchwałę w sprawie określenia sieci dróg gminnych i oznaczając drogę gminną na działkach o nr 575 i 576 w obrębie Rosanów, określoną pod poz. 27 załącznika do uchwały naruszyła art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zgierz wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną.

Przytaczając treść art. 2 ust. 1, art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., nr 71, poz. 838 ze zm.) Sąd wskazał, że droga nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych z tego względu, że zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała zatem, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy.

Z prawidłowo ustalonych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych, jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie wynika, że Rada Gminy Zgierz nie dysponowała na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały i nadal nie dysponuje prawem własności gruntu, po którym przebiega droga gminna nr 120366E Rosanów - Rosanów Dolny – Dąbrówka. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości jest w toku. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r., nr 133, poz. 872 ze zm.), podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 1 tej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte po drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający spełnienie przesłanek nabycia z mocy prawa własności, lecz dopóki nie zostanie wydana, jednostka nie może samodzielnie przesądzać kwestii własności. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Rada Gminy Zgierz nie posiada stwierdzonego prawa własności nieruchomości, na której posadowiona jest droga – nr 120366E Rosanów - Rosanów Dolny – Dąbrówka.

Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i obecnie sporna droga nie stanowiła własności Gminy Zgierz. Potwierdza to wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że według stanu na dzień 6 lipca 2015r. właściciel przedmiotowych nieruchomości jest nieustalony, a podmiotem władającym jest Gmina Zgierza. Jak wskazano natomiast w piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2015r. (k nr 30) postępowanie w przedmiocie przejścia spornej drogi na własność gminy z mocy prawa jest na etapie wniosku o założenie księgi wieczystej. W związku z powyższym wyłączona jest możliwość prawna zaliczenia do dróg gminnych, drogi, która nie jest własnością Gminy Zgierz.

Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec powyższego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być bowiem poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie.

Sąd uznał, że nie ma żadnego znaczenia prawnego przedstawiony na rozprawie dokument w postaci "Wykazu stanu dróg gminnych w Gminie Zgierz" sporządzony w maju 1991r. na zlecenie Urzędu Gminy w Zgierzu, uwzględniający sporną drogę, albowiem dokument ten nie przesądza prawa własności przedmiotowych nieruchomości, może natomiast stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości prowadzonym w trybie art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostają również okoliczności, tj. że działki o nr 575 i 576 położone w obrębie Rosanów jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały stanowiły drogę i znajdowały się we władaniu jednostek samorządu terytorialnego i były użytkowane faktycznie jako droga gminna, skoro nie został spełniony podstawowy prawny warunek uznania nieruchomości za drogę gminną. Argument, że zaskarżona uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym od ponad 14 lat, a w ramach ustanowienia statusu drogi gminnej, drodze nadana została określona kategoria, wraz ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z tej decyzji również nie może odnieść zamierzonego przez radę gminy skutku, albowiem Rada Gminy Zgierz nie legitymowała się i nadal nie legitymuje się prawem własności gruntów, na których usytuowana jest droga nr 120366E Rosanów - Rosanów Dolny – Dąbrówka.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Zgierz.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (zwana dalej przepisami reformującymi) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie Gmina Zgierz nie posiada prawa własności do nieruchomości, na której przebiega przedmiotowa droga gminna, mimo wyraźnie przewidzianego przez Przepisy wprowadzające skutku w postaci przejścia takiej nieruchomości na własność Gminy z mocy samego prawa, a zatem już w momencie wejścia w życie przepisu wywłaszczającego;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to art. 147 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej - p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie zaskarżonym przez Wojewodę Łódzkiego, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy nie uzasadniały takiego rozstrzygnięcia, jako że zaskarżona uchwała rady Gminy Zgierz nie naruszała przepisów prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Z treści art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że do dróg gminnych w rozumieniu tego przepisu prawa można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę publiczną. Zgodnie z owym przepisem prawa, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie zaś z art. 1 owej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2, dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Prawidłowo z powyższych regulacji Sąd I instancji wywiódł, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, a to z tego względu, że zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. (por. wyrok NSA z dnia 28.05.2009 r. sygn. akt I OSK 148/09, Centralna Baza Orzeczeń NSA i WSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że organ nie dysponuje decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 tej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Sąd I instancji trafnie zważył, że decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. W stosunku do Gminy Zgierz decyzja taka nie została wydana, a w sprawie toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ww. ustawy.

Wobec powyższego Sąd I instancji zasadnie uznał, że pkt 27 załącznika do uchwały zaskarżonej uchwały narusza art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i w tym zakresie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Zgierz z dnia 25 stycznia 2001 roku nr XXVIII/299/01.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.