Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu D. R. i K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2020 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] Nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wolnostojącego niepodpiwniczonego, jednopiętrowego, przeznaczonego pod usługi edukacji na terenie części działki nr ew. [...] obręb [...], o powierzchni ok. 3000 nr położonej w miejscowości [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Jak wynika z akt spray organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy, stwierdził że przeprowadzona analiza wykazała, że nie istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie są spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym planowanej inwestycji znajdujące się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane są w sposób nie pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim wskaźnik powierzchni zabudowy planowanej inwestycji jest wyższy niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Wnioskowane parametry techniczne projektowanej inwestycji (szerokość elewacji frontowej) odbiegają od średnich wartości z obszaru analizowanego. W związku z tym nie istnieje możliwość spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] odwołania, zaskarżoną do WSA decyzją, uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że pierwszą czynnością organu po wpłynięciu wniosku o ustalenie warunków zabudowy winna być jego kontrola pod względem formalnym. W rozpoznanej sprawie inwestor nie załączył do wniosku charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów: budowlanych w formie opisowej i graficznej. Tym samym, na podstawie nadesłanych akt sprawy, stwierdzić należy, iż wniosek inwestora nie odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a i b. Dopóki wniosek inwestora nie spełniał wymagań określonych ww. przepisem prawa, brak było podstaw do jego rozpatrywania przez organ pierwszej instancji. W razie stwierdzenia, iż wniosek nie spełnia wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit a i b w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 63 § 2 Kpa. organ zobowiązany był wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 Kpa do usunięcia braków, czego nie uczyniono, naruszając obowiązujące przepisy.

Nadto, w ocenie Kolegium, przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia określono minimalne granice obszaru analizowanego, jak również w ust. 1 wskazano, że organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany o tych granicach. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora, czyli że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie. Takiego warunku nie spełnia wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, bowiem nie jest wiadome, czy jego granice zostały wyznaczone w odległości wynoszącej trzykrotność szerokości frontu działki nr [...]. We wniosku inwestor nie określił, z której strony odbywać się będzie główny wjazd i wejście na działkę nr [...], ograniczając się do wskazania, że poprzez drogę wewnętrzną. Działka nr [...] przylega do dwóch dróg wewnętrznych, tj. działki nr [...] i nr [...], a zatem prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego wymaga uprzedniego wyjaśnienia, za pośrednictwem której z nich odbywać się będzie główny wjazd i wejście na działkę. Ponadto pamiętać należy, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie zaś terenu objętego wnioskiem.

W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z 8 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2807/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie wskazał, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki (nie terenu inwestycyjnego). W związku z powyższym ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sprzeciw od decyzji SKO w [...] wskazanej na wstępie wniosła D. R., w której imieniu działa pełnomocnik profesjonalny, zaskarżając tę decyzję w całości oraz zarzucając jej naruszenie:

art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 oraz 64 ust. 1 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 1 i art. 63 § 2 k.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro z poprawnie przeprowadzonej analizy sąsiedztwa wynika brak pozytywnych przesłanek do ustalenia zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a brak przedstawienia przez wnioskodawcę dokumentu właściwego zasadniczo dla procesu inwestycyjnego i określonego w pkt 3 ust. 1 art. 61 ustawy, uniemożliwia dokonanie analizy podstawowej wniosku z pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

art. 138 ust. 2 k.p.a., wobec braku przesłanki "koniecznego do wyjaśnienia zakres sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zdaniem wnoszącego sprzeciw skoro organu II stopnia stwierdził braki we wniosku inwestora [...] sp. z o.o. to uchylenie decyzji organu I stopnia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w miejsce oddalenia zażalenia jako oczywiście bezzasadnego w stanie sprawy, było pozbawione podstaw prawnych.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organu II stopnia w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa.

Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi. Wyznacza go art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. (art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa, w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.

Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 kpa, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w ww. artykule. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Obie przesłanki wskazane w tym przepicie, muszą wystąpić łącznie, aby możliwe było jego zastosowanie.

Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa zakreślającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie prze organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa jest nieprawidłowe. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postepowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko w razie gdy nie będzie ono skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postepowania (art. 15 kpa). Zakres postepowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne do wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, może bowiem godzić w zasadę dwuinstancyjności. Dzieje się tak w przypadku, gdy organ odwoławczy musi sam przeprowadzić takie postępowanie odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W takiej bowiem sytuacji sprawa administracyjna faktycznie byłaby rozstrzygana w jednej instancji (por. wyrok NSA, z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3557/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), co z kolei pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji i byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Jak trafnie podkreśliło Kolegium, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcił się pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że jeżeli teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. W takiej zaś sytuacji wymagane jest ponowne sporządzenie analizy i zbadania występujących w obszarze analizowanym parametrów. Tym samym rację miało Kolegium, że rozpoznanie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a w konsekwencji zasadnie skorzystało z dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Kolegium w zaskarżonej do Sądu decyzji precyzyjnie oraz w sposób wyczerpujący wskazało, z jakich przyczyn uznało, że obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo. Sąd w pełni te ocenę podziela i uznaje za swoją, stąd brak jest konieczności jej ponownego przywoływania w tej części uzasadnienia.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy ww. przepisu. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Stąd też brak było podstaw do odniesienia się do zarzutów sprzeciwu ujętych w pkt. 1.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji