Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Bożena Zwolenik po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] od postanowienia starszego referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r. o sygn. akt V SA/Wa 1564/16 o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania postanawia: utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

[...] wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. W oświadczeniu o majątku i dochodach wskazano, iż wartość majątku [...] wynosi 27.676.919,89 zł, wartość jej środków trwałych (według bilansu na ostatni rok) wynosi 27.788.046,39 zł, a zysk za ostatni rok obrotowy wyniósł 286.158,25 zł. [...] wskazała, iż posiada dwa rachunki bankowe, na których zgromadzono odpowiednio: 612.565,17 zł oraz 22.798,27 zł. Ponadto skarżąca podniosła, iż według stanu na 30 kwietnia 2016 r. planowane dochody budżetu wynoszą 16.885.898,70 zł, planowane wydatki to 16.583.898,70 zł, a zobowiązania [...] sięgają kwoty 6.019.400 zł. Część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 4.242.174 zł, przy czym wydatki na oświatę obejmują kwotę 6.622.691 zł.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Gmina jest zadłużona na skutek zaciągniętych kredytów i wyemitowanych obligacji komunalnych na budowę infrastruktury, w tym budowę oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacji sanitarnej. Stan zadłużenia na 30 kwietnia 2016 r. wyniósł 6.019.400 zł. Spłatę zadłużenia warunkuje wypracowanie nadwyżki operacyjnej i sprzedaż mienia, którego skarżąca Gmina praktycznie nie posiada, a podejmowane próby sprzedaży kończą się niepowodzeniem z uwagi na małą atrakcyjność nieruchomości. Dlatego skarżąca musi ograniczać bieżące wydatki budżetu.

Na zarządzenie referendarza sądowego Gmina przedłożyła uchwałę budżetową na rok 2016 nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wraz z załącznikami oraz trzy uchwały w sprawie zmian w uchwale budżetowej [...] na rok 2016 z załącznikami. Po wprowadzeniu ostatnich zmian, planowane dochody gminy sięgają kwoty 18.138.825,42 zł, wydatki obejmują 18.427.825,42 zł, a deficyt budżetowy w wysokości 289.000 zł ma zostać pokryty przychodami pochodzącymi z kredytu. W budżecie Gminy utworzono rezerwę ogólną w wysokości 42.000 zł oraz rezerwę celową w kwocie 28.000 zł z przeznaczeniem na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego (§ 5 uchwały budżetowej). Jednocześnie upoważniono wójta do zaciągania kredytów i pożyczek na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu do wysokości 830.000 zł (§ 11 uchwały budżetowej).

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. referendarz sądowy odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie.

W uzasadnieniu podniesiono, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu przewidziano także możliwość utworzenia rezerw celowych. W konsekwencji jednostka samorządu terytorialnego jaką jest gmina nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek dysponowanie przez gminę tymi środkami - w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających na zasadzie swobody działalności gospodarczej - jest znacznie ograniczona. Wobec tego, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków pozyskanych z kredytów czy subwencji na ściśle określone cele, dla oceny czy spełnione zostały przesłanki do przyznania prawa pomocy niezbędne jest zbadanie uchwały budżetowej gminy, w szczególności poziomu zaplanowanych rezerw budżetowych.

Referendarz sądowy wskazał następnie, iż w uchwale budżetowej Gminy z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalono rezerwę ogólną w wysokości 42.000 zł oraz rezerwę celową na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w kwocie 28.000 zł. Nadto, na rachunkach bankowych Gminy zgromadzono środki pieniężne w łącznej wysokości 635.363,44 zł. Wobec powyższego – w ocenie referendarza sądowego – nie sposób przyjąć, by strona skarżąca była pozbawiona możliwości wygospodarowania kwoty 2.000 zł na pokrycie wpisu sądowego od skargi.

Dodatkowo podniesiono, iż Gmina przeznaczyła w roku budżetowym 2016 kwotę 1.700 zł na "koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego" w ramach wydatków z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (załącznik nr 4 do uchwały [...] Nr [...] z 23 czerwca 2016 r.), natomiast nie zaplanowała wydatków z tytułu postępowań sądowych w innych sprawach. Zdaniem referendarza, taka postawa nie zasługuje na aprobatę, bowiem niezabezpieczenie w planie wydatków bieżących środków na postępowania sądowe, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem skarżącej i przyznaniem jej prawa pomocy we wnioskowanym zakresie.

W sprzeciwie z dnia 5 grudnia 2016 r. pełnomocnik Gminy wniósł o zmianę postanowienia starszego referendarza sądowego poprzez przyznanie prawa pomocy we wnioskowanym zakresie.

Uzasadniając sprzeciw podniesiono, iż gdyby przyznać rację referendarzowi w całej rozciągłości, to wówczas okazałoby się, że żadna z jednostek samorządu terytorialnego w Polsce nie byłaby w stanie uzyskać przyznania nawet częściowego prawa pomocy. W tym zakresie autor sprzeciwy zauważył, iż każda gmina ma zawsze jakieś środki na rachunku bankowym i każda musi tworzyć rezerwę ogólną. W ocenie pełnomocnika Gmina wykazała, że jej sytuacja finansowa nie jest dobra, nie posiada praktycznie wartościowego majątku, a przy bardzo małym budżecie (niecałe 17 mln. zł) posiada znaczne zadłużenie (ponad 6 mln.). Pełnomocnik nie zgodził się również z referendarzem, że gminy nie mogą dokonywać gradacji priorytetów wydatków budżetowych. Wobec tego, w ocenie autora sprzeciwu, nie można uznać za priorytetową konieczność ponoszenia kosztów postępowania sądowego, gdyż takie wydatki zawsze będą rozpatrywane przez Gminę w kontekście innych jej zobowiązań publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 259 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej dalej: "p.p.s.a."), od postanowień dotyczących prawa pomocy przysługuje środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu. Rozpoznając taki sprzeciw sąd wydaje postanowienie, w którym kwestionowane orzeczenie zmienia albo utrzymuje w mocy, o czym orzeka na posiedzeniu niejawnym (art. 260 § 1 oraz § 3 p.p.s.a.).

Skarżąca Gmina w sprzeciwie z dnia 5 grudnia 2016 r. wniosła o zmianę postanowienia starszego referendarza sądowego poprzez przyznanie jej prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.

Mając zatem na względzie zakres sprzeciwu, jak również przywołane na wstępie rozważeń regulacje, Sąd utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie starszego referendarza sądowego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zawartych w sprzeciwie zarzutów.

W pierwszej kolejności podzielić należy stanowisko referendarza sądowego dotyczące kształtowania polityki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz przywołane przez niego poglądy orzecznictwa wywiedzione na tym gruncie.

Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdza, iż referendarz słusznie odmówił skarżącej Gminie zwolnienia od kosztów sądowych, bowiem nie wykazała ona ziszczenia się ustawowych przesłanek, określonych w art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie sposób jest bowiem uznać, że wnioskująca wykazała, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania, skoro zgromadziła na rachunkach bankowych środki pieniężne w łącznej wysokości 635.363,44 zł, zaś zgodnie z jej uchwałą budżetową posiada rezerwę ogólną w wysokości 42.000 zł oraz rezerwę celową w wysokości 28.000 zł. Wszystkie wskazane wartości przekraczają zatem należny w sprawie wpis sądowy w wysokości 2.000 zł, co słusznie dostrzegł referendarz sądowy.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, prawo pomocy może być udzielone jednostkom organizacyjnym w sytuacji, w której są one pozbawione możliwości zgromadzenia żądanej opłaty sądowej, a nie w sytuacji gdy środki takie wprawdzie posiadają, jednakże są one przeznaczone na spłatę innych zobowiązań.

Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w sprzeciwie, Sąd zauważa, iż zostało ono oparte na błędnym założeniu jego autora, że ocena wniosków o prawo pomocy złożonych przez jednostki samorządu terytorialnego, sprowadza się generalnie jedynie do stwierdzenia posiadania przez te jednostki rezerw ogólnych i celowych oraz środków na rachunku bankowym. Zauważyć jednakże należy, że nie chodzi tu tylko o posiadanie rezerw i jakichkolwiek środków pieniężnych, ale o posiadanie ich w wysokości przekraczającej należne w sprawie koszty sądowe, biorąc przy tym pod uwagę aktualną sytuację finansową danej jednostki. W ocenie Sądu, referendarz sądowy prawidłowo odniósł omawiane wartości do wysokości należnego w sprawie wpisu sądowego uznając, że kwota 2.000 zł nie przekracza możliwości majątkowych Gminy. Jak to się bowiem przyjmuje w orzecznictwie, wysokość ciążących na wnioskodawcy kosztów sądowych, nie może być obojętna dla oceny kondycji finansowej strony i związanej z tym możliwości ponoszenia kosztów sądowych (por. postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2008 r. o sygn. akt II GZ 296/08). Zauważyć ponadto należy, iż powyższe stanowisko było również zaprezentowane w cytowanym przez referendarza postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OZ 1355/08, w którym podniesiono, iż jeżeli gmina posiada środki pieniężne na rachunku bankowym, a nadto zaplanowała w uchwale budżetowej rezerwę na nieprzewidziane wydatki, w wysokości przewyższającej ciążące na niej koszty sądowe to uznać należy, że posiada środki pozwalające na ich pokrycie.

Odnosząc się z kolei do kwestii priorytetowości wydatków Gminy, Sąd zauważa, że referendarz sądowy w swoim uzasadnieniu nie wykluczył możliwości dokonywania przez jednostki samorządu terytorialnego – jak to się wyraził autor sprzeciwu – gradacji priorytetów wydatków budżetowych. Zacytował on jedynie pogląd orzecznictwa, wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II OZ 677/12 i II OZ 678/12, z którym Sąd w pełni się zgadza, iż prawo pomocy nie może być traktowane jako forma zabezpieczenia wydatków, uznawanych przez stronę za priorytetowe, a nie mających obiektywnie takiego charakteru (np. wydatków, których poniesienie może być odroczone bez uszczerbku dla budżetu gminy gdyż nie będzie się wiązało z koniecznością zaciągnięcia kolejnych zobowiązań finansowych, powodując w ten sposób powstanie lub zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej). Innymi słowy rzecz ujmując, Gmina ma pełne prawo do oceny, które jej wydatki uznaje za priorytetowe, jednakże występując jednocześnie o pomoc Państwa w ramach prawa pomocy musi się liczyć z tym, iż kwestia ich priorytetowości wobec kosztów sądowych będzie oceniana przez referendarza bądź sąd w świetle reguł jakimi należy się kierować przy udzielaniu tej nadzwyczajnej instytucji.

Niezależnie od powyższego, przypomnieć końcowo trzeba, iż kwestia zastosowania wyjątkowej instytucji, jaką jest prawo pomocy, w odniesieniu do osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych była już wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 14 grudnia 2011 r. o sygn. akt I GZ 201/11, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcie sądu w zakresie prawa pomocy ma charakter uznaniowy. To oznacza, że nawet jeżeli zostałaby spełniona przesłanka braku dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania, sąd nie musi przychylić się do żądania strony, a jedynie może przyznać prawo pomocy, jeżeli w oparciu o powyższy przepis uzna, że zachodzi taka potrzeba w świetle zapewnienia stronie realizacji zasady prawa do sądu. Przyznanie prawa pomocy osobie prawnej nie ma charakteru obowiązkowego nawet w przypadku spełnienia przez nią przesłanek ustawowych (zob. także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 21/10).

Stwierdzając zatem, że przedstawiona przez stronę sytuacja finansowa nie daje podstaw do uznania, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uprawniające do przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, zasadne jest utrzymanie w mocy orzeczenia referendarza sądowego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 260 § 1 oraz § 3 w zw. z art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jak w sentencji postanowienia.