III SA/Gd 1051/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-01-26	
Data wpływu	2016-11-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Alina Dominiak
Elżbieta Kowalik-Grzanka /przewodniczący sprawozdawca/
Felicja Kajut	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 195; art. 2 pkt 16; Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 380; art 25, art. 26, art. 28; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 1 i  3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę.	
Uzasadnienie
III SA/Gd1051/16

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 2, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5, art. 7, art. 8, art. 10, art. 13, art. 15, art. 18, art. 20, art. 21, art. 22, art. 25, art. 27, art. 48, art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195) - dalej w skrócie jako: "u.p.p.", rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 214 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), Burmistrz Miasta odmówił przyznania P. M. świadczenia wychowawczego na M. M., na okres zasiłkowy od kwietnia 2016 r. do września 2017 r.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że do wniosku strona załączyła wyrok, w którym ustalono ojcostwo w stosunku do starszej córki oraz, że wykonywanie władzy rodzicielskiej powierza się matce małoletniej, a wnioskodawcy ogranicza się do współdecydowania w istotnych sprawach dziecka. Nadto ustalono, że wnioskodawca wraz z żoną i młodszą córką Małgorzatą zamieszkuje pod innym adresem niż jego starsza córka Z. W związku z uzyskanymi informacjami oraz w świetle art. 2 pkt 16 u.p.p. świadczenie wychowawcze na córkę M. M. nie przysługuje.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. M. zarzucił jej naruszenie art. 2 pkt 16 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.p. przez błędną wykładnię pojęcia rodzina, art. 2 pkt 16 u.p.p. w zw. z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak opieki i ochrony podmiotów w sytuacjach, gdy występują w określonych rolach społecznych, a w szczególności gdy wnioskodawca ma dwójkę dzieci, art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wszystkich okoliczności sprawy z pominięciem stanu wynikającego z dokumentów urzędowych oraz wyjaśnień strony, art. 77 w zw. z art. 80 i art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie nieobiektywnej i dowolnej oceny materiału dowodowego, jak również zarzucił niezachowanie elementarnych składników decyzji, tj. brak pieczęci nagłówkowej na otrzymanej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zastosowana przez organ definicja pojęcia rodzina całkowicie pomija fakt istnienia określenia "odpowiednio" w treści definicji zawartej w art. 2 pkt 16 u.p.p. Przez użycie tego słowa ustawodawca uznał, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Organ zawęził pojęcie rodziny, co stoi w sprzeczności z celem ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zdaniem skarżącego nie ma podstaw, aby organ mógł twierdzić, że powinno być wydane orzeczenie o opiece naprzemiennej wobec jego córki M. M., natomiast takie orzeczenie nie jest potrzebne wobec starszej córki, bowiem skarżący nie ubiega się na tę córkę o świadczenie z uwagi na nie spełnienie kryterium dochodowego.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 2 pkt 16 i art. 5 u.p.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Kolegium pojęcie rodziny na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zostało zdefiniowane poprzez wyliczenie osób wchodzących w jej skład i jednocześnie przez wyłączenie osób niestanowiących tej rodziny. Rodzic może uwzględnić dziecko w składzie rodziny jedynie, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki – pozostawania dziecka na utrzymaniu rodzica oraz wspólne zamieszkiwanie dziecka z rodzicem. Ponieważ skarżący nie kwestionuje faktu zamieszkiwania córki Z. L.-M. u jej matki, zdaniem Kolegium nie ma podstaw do stwierdzenia, że w sprawie występuje opieka naprzemienna, gdy dziecko stale zamieszkuje z jednym rodziców, a skarżący ma ustalone prawo do kontaktów z małoletnią córką Z.

W skardze na powyższą decyzję P. M. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc nadto, że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz naruszono przepisy o terminach załatwienia sprawy. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodał, że żaden z organów rozpatrujących sprawę nie odniósł się do faktu ustalenia kontaktów skarżącego z dzieckiem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że o opiece naprzemiennej nie decyduje bowiem wola stron czy ustalone jak w przedmiotowej sprawie kontakty z dzieckiem, nawet jeśli są regularne. Skarżący przy tym nie kwestionuje faktu zamieszkiwania córki Z. u jej matki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Miasta odmawiającą przyznania P. M. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na córkę – M. M. (urodzoną w dniu 5 września 2015 r.).

Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195; dalej w skrócie "u.p.p.").

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do tego, czy córka skarżącego co do której ustalone zostało ojcostwo skarżącego na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia 9 grudnia 2013 roku w sprawie o sygn. [...] może być zaliczona do członków rodziny skarżącego – w rozumieniu pojęcia "rodziny" przyjętej na potrzeby powyżej wskazanej ustawy. Organy administracyjne stanęły na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie na drugie dziecko, z uwagi na to, że nie sprawuje on stałej ani też naprzemiennej opieki nad swoim pierwszym dzieckiem, czyli nad starszą córką Z. G. L.-M.

Organ pierwszej instancji podnosząc, że córka z pierwszego małżeństwa nie zamieszkuje wspólnie ze skarżącym wskazywał na treść wyroku ustalającego ojcostwo i roszczenia z tym związane oraz fakt jej zamieszkiwania pod innym niż skarżący adresem. Do tych okoliczności odniósł się również organ odwoławczy wskazując, że rodzic może uwzględnić dziecko w składzie rodziny, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki – pozostawania dziecka na utrzymaniu rodzica oraz wspólne zamieszkiwanie dziecka z rodzicem.

Zgodnie z art. 2 punkt 16 u.p.p. ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Sąd zauważa, że definicja "rodziny", zawarta w art. 2 punkt 16 u.p.p. co do zasady nakazuje zaliczać do rodziny dzieci wspólnie zamieszkujące z małżonkami, rodzicami, opiekunami faktycznymi. W końcowej części definicji ustawa przewiduje jednak, że w przypadku dziecka, które zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

"Miejsce zamieszkania" normują przepisy art. 25 - 28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. W myśl tych przepisów miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25).

Można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28). Zgodnie natomiast z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2).

Z uwagi na wskazane unormowania ustawy - Kodeks cywilny oraz na brzmienie art. 2 punkt 16 in fine ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wnioskować należy, że ustawodawca nie wiąże możliwości zaliczenia dziecka (pozostającego pod opieką naprzemienną) do rodziny - z miejscem zamieszkania dziecka w rozumieniu kodeksu cywilnego. Miejsce zamieszkania dziecko może mieć - zgodnie z przepisami k.c. - tylko jedno, co nie sprzeciwia się możliwości zaliczenia go jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. O tym, że dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców nie decyduje bowiem w tym przypadku jego miejsce zamieszkania, a to czy jest ono, zgodnie z orzeczeniem sądu, pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców.

W stanie faktycznym sprawy zasadnie wskazano, że miejscem zamieszkania starszej córki skarżącego jest miejsce zamieszkania jej matki K. L., gdyż to jej sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią Z. L.-M. zaś skarżącemu ograniczył wykonywanie władzy rodzicielskiej do współdecydowania w istotnych sprawach dziecka /pkt 3 powołanego wyroku/.

Jak wskazano wyżej, ustawodawca na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przewidział sytuacje, gdy dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców – art. 2 pkt 16 wówczas możliwe jest zaliczenie dziecka do dwóch rodzin.

W tym kontekście zauważyć należy, że ani ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ani też żaden inny akt prawny - w tym ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz.1822 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.c."), czy ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie zawierają definicji pojęcia "opieki naprzemiennej", użytego przez ustawodawcę w art. 2 punkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Zostało ono wprowadzone do k.p.c. z dniem 29 sierpnia 2015 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2015 r., poz.1062). Zauważyć jednakże należy, że pojęcia tego użyto tylko w takim kontekście, że pewne unormowania k.p.c. będzie się do tego rodzaju orzeczeń stosować odpowiednio (tak w art. 5821 § 4, art. 59822 i art. 7562 § 2 k.p.c.).

Podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika, że po wyroku ustalającym ojcostwo skarżącego wobec starszej córki, postanowieniem z dnia 30 października 2015 roku Sąd Rejonowy w S. w sprawie o sygn. akt [...] na skutek wniosku P. M. ustalił jego prawo do kontaktów z małoletnią Z.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, stosując naczelne zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę prawidłowo ustalił, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do stwierdzenia, że z orzeczenia sądu wynika, że starsze dziecko skarżącego jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Podkreślić należy, że istnieje jedynie orzeczenie sądu na podstawie, którego skarżący może realizować prawo do kontaktów z córką natomiast orzeczenie to z uwagi na treść nie może stanowić podstawy ustalenia, iż jest to opieka naprzemienna.

"Opiekę naprzemienną" należy w ocenie Sądu wiązać z sytuacją, w której z orzeczenia sądu wynika, że rodzice rozwiedzeni lub żyjący w separacji lub żyjący w rozłączeniu sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem - na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach i że obojgu rodzicom pozostawiono władzę rodzicielską. Wiąże się to - w konsekwencji - z faktycznym zamieszkiwaniem dziecka z obojgiem rodziców - na przemian.

Zestawiając powyższe zapatrywanie z treścią znajdującego się w aktach postanowienia o ustalenie kontaktów nie można przyjąć, że okresy przebywania dziecka u każdego z rodziców są mniej więcej równe, następujące po sobie, powtarzające się na przemian. Koniecznym dla uznania opieki naprzemiennej jest natomiast ustalenie względnie równego podziału. Ustalenie to - zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 2 punkt 16 in fine u.p.p. - musi przy tym wynikać nie z oświadczenia podmiotu ubiegającego się o przyznanie świadczenia wychowawczego ale z orzeczenia sądu (wyroku rozwodowego, postanowienia w przedmiocie ustalenia kontaktów z dzieckiem). Zatem utrzymywanie kontaktów z dzieckiem, ich faktyczna realizacja przez rodziców oraz fakt wywiązywania się przez skarżącego z obowiązku alimentacyjnego nie może zastępować wymaganego przez ustawę orzeczenia sądu.

Nadto zwrócić należy uwagę, że skarżącemu sąd nie powierzył wykonywania władzy rodzicielskiej nad córką, co dodatkowo dowodzi, że przysługuje mu jedynie prawo do kontaktów z córką, co zresztą w świetle postanowienia z dnia 30 października 2015 roku, nie budzi wątpliwości.

Skarżący podnosi, że do jego sytuacji przepisy o opiece naprzemiennej nie mogą mieć zastosowania, gdyż regulacja ta nie istniała 9 grudnia 2013 roku. Uwadze jego uchodzi jednak, że postanowienia w przedmiocie władzy rodzicielskiej mogą być zmieniane na skutek zmiany okoliczności. Niewątpliwie w niniejszej sprawie zmiana taka nie miała miejsca.

Niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 2 punkt 16 u.p.p.

W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające nie naruszyły wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonanie przez organy orzekające na tle wskazanych regulacji normatywnych odmiennej (od oczekiwań skarżącego) oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjęcie innego rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia wychowawczego nie świadczy jednak o tym, że doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania. Zdaniem Sądu organ odwoławczy dokonał rzeczowej i logicznej oceny materiału dowodowego dającego podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszelkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew zarzutowi skargi, decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymogi procedury określone w art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że organem właściwym do jej wydania był, co wynika z komparycji decyzji, na podstawie upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia 18 marca 2016 roku Kierownik MOPS. Tym samym brak pieczęci nagłówkowej MOPS w decyzji nie może być postrzegany jako naruszenie procedury administracyjnej istotne dla wyniku sprawy.

Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 powyższej ustawy, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.