II FSK 1420/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-12-17	
Data wpływu	2014-04-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Dumas /przewodniczący/
Antoni Hanusz /sprawozdawca/
Sławomir Presnarowicz	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 868/13	
Skarżony organ	Zarząd Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116; art. 27 ust. 2; Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 391; art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3, art. 6n w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6m i 6h w związku z art. 6q ,; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. H. w P., D. Spółdzielni Mieszkaniowej w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] ."J." w P., P. Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P., M. Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] L. w K. i P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 868/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. H. w P., D. Spółdzielni Mieszkaniowej w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] ."J." w P., P. Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P., M. Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] L. w K. i P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" z dnia 28 marca 2013 r. nr VII/39/2013 w przedmiocie zmiany uchwały nr VI/33/2013 z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza solidarnie od Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. H. w P., D. Spółdzielni Mieszkaniowej w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] ."J." w P., P. Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P., M. Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] L. w K. i P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na rzecz Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
1.Wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 868/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. H. w P., D. Spółdzielni Mieszkaniowej w P., Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] ."J." w P., P. Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P., M. Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w P., Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] L. w K. i P. Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" (dalej "GOAP") z dnia 28 marca 2013 r. nr VII/39/2013 w przedmiocie zmiany uchwały nr VI/33/2013 z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że uchwałą z dnia 28 marca 2013 r., nr VII/39/2013 w sprawie zmiany uchwały z dnia 12 marca 2013 r. nr VI/33/2013 GOAP, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 69 ust. 3, art. 40 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g."), art. 12 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011 r., nr 152, poz. 897), art. 6n w związku z art. 3 ust. 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej "ustawa śmieciowa") oraz § 5 ust. 3 pkt 19 i § 13 pkt 1 Statutu Związku Międzygminnego GOAP (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2013 r., poz. 1701), w § 1 wprowadziło zmiany do uchwały z 12 marca 2013 r. w ten sposób, że załącznik nr 1 do uchwały z 12 marca 2013 r. otrzymał brzmienie jak załącznik do uchwały z 28 marca 2013 r. W § 2 GOAP postanowił, że załącznik nr 1 do uchwały z 12 marca 2013 r. "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", przestaje obowiązywać.

Spółdzielnie wezwały GOAP do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjętą uchwałą. Ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej w wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa, GOAP uznał ją za niezasadną.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółdzielnie zarzuciły naruszenie:

- 191 i art. 192 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 dalej "TFUE") w zakresie zasady "zanieczyszczający płaci" przez nałożenie na Spółdzielnie obowiązku składania deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami wytworzonymi przez gospodarstwa domowe;

- Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999 ze zm., dalej "Dyrektywa 2008/98/WE") w zakresie, w jakim nakładają na spółdzielnie mieszkaniowe i zarządców nieruchomości wspólnych obowiązek składania deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami wytworzonymi przez gospodarstwa domowe;

- art. 217 Konstytucji RP przez wskazanie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia daniny publicznoprawnej w drodze innej niż ustawowej;

- art. 6m ust. 1 i art. 6n ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6q ustawy śmieciowej przez wskazanie innych niż podatnik podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami wytworzonymi przez gospodarstwa domowe;

- art. 5, art. 7 i art. 21 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej "Ordynacja podatkowa") przez wskazanie innych niż podatnik podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami wytworzonymi przez gospodarstwa domowe;

- art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. 2003 r., nr 119, poz. 1116 ze zm., dalej "u.s.m.") przez przyjęcie, że spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm., dalej "u.w.l.").

W odpowiedzi na skargi GOAP wniósł o ich odrzucenie, a w przypadku braku podstaw ku temu, o ich oddalenie jako bezzasadnych. Z ostrożności procesowej, w przypadku gdyby Sąd nie przychylił się do wniosku o odrzucenie skarg, GOAP wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z 12 marca 2013 r. w części, w jakiej nie może ona pozostawać w obrocie prawnym.

3. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że miał na uwadze, iż sformułowane w skardze zarzuty, pomimo zakwestionowania uchwały z dnia 12 marca 2013 r., w całości dotyczyły w istocie jej załącznika w postaci deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów, w ocenie Sądu, nie zasługiwały one na uwzględnienie. Sąd uznał, że wskazane naruszenia polegające na nieprawidłowym ustaleniu treści rubryk B.2, C.1 i E wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wykraczają poza obręb upoważnienia ustawowego do jego ustalenia oraz przepisów wyższego rzędu, przede wszystkim zamieszczonych w ustawie śmieciowej. Treść rubryki B.2 wzoru deklaracji uznano za zgodną z szeroką definicją właściciela nieruchomości, o której stanowi art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej. Z uwagi na to, że podmiotem tym może być zarząd wspólnoty mieszkaniowej i spółdzielni oraz właściciele kamienic wielolokalowych w zakresie niewyodrębnionych własności, również zakwestionowane brzmienie rubryki C.1 wzoru deklaracji odpowiada prawu. Z kolei brzmienie rubryki E w żaden sposób nie modyfikuje zakresu odpowiedzialności właściciela nieruchomości z tytułu gospodarowania odpadami, która polega przede wszystkim na możliwości wszczęcia egzekucji administracyjnej, o czym właściciele nieruchomości zostali poinformowani w pouczeniu zamieszczonym we wzorze deklaracji.

Sąd nadmienił, że miał na uwadze, iż z wzajemnej relacji u.w.l. i u.s.m. wynika, że w praktyce mogą wystąpić różnego rodzaju formy praw do lokalu mieszkalnego, w których za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej i tak powinna zostać uznana spółdzielnia mieszkaniowa. Wskazano tez, że w przypadku wyodrębnienia odrębnej własności poszczególnych lokali znajdujących się na terenie nieruchomości stanowiących współwłasność spółdzielni, z mocy art. 27 ust. 2 u.s.m., zarząd nieruchomościami wspólnymi wykonywany jest przez spółdzielnie jako zarząd powierzony o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., chociażby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 u.s.m. Sąd podniósł, że podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, uznał, iż podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy śmieciowej, jest spółdzielnia mieszkaniowa.

Zdaniem Sądu, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 217 Konstytucji RP oraz wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej. Sąd podzielił przy tym pogląd sformułowany w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym opłata, o której stanowi art. 6h ustawy śmieciowej, co prawda ma charakter daniny publicznej w konstytucyjnym rozumieniu, ale nie w rozumieniu podatkowym. Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować cele wynikające z przepisów ustawy śmieciowej.

4. W skardze kasacyjnej pełnomocnik spółdzielni wniósł o uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części w jakiej uchwała ta nie może pozostawać w obrocie prawnym, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu stanu sprawy pomimo braku jego oparcia w zgromadzonym materiale w zakresie uznania, że spółdzielnie mieszkaniowe jako podmioty zarządzające na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność (spółdzielni i osób, które wyodrębniły własność lokali) są właścicielami nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy śmieciowej, i w związku z tym są w stanie ustalić zgodnie ze stanem rzeczywistym i wskazać gminie poprzez złożenie deklaracji według wzoru uchwalonego zaskarżoną uchwałą zgodną z prawdą informację co do ilości osób zamieszkałych na zarządzanej nieruchomości z równoczesnym określeniem sposobu selektywnego lub nieselektywnego gromadzenia przez te osoby odpadów komunalnych;

- art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu stanu sprawy pomimo braku jego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale w zakresie uznania, że spółdzielnie mieszkaniowe jako podmioty zarządzające na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność (spółdzielni i osób, które wyodrębniły własność lokali) sprawują zarząd nieruchomościami wspólnymi w rozumieniu przepisów u.w.l.;

- art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu stanu sprawy pomimo braku jego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale w zakresie uznania, że spółdzielnie mieszkaniowe pobierają opłaty z tytułu odbiorów odpadów komunalnych od wszystkich podmiotów zajmujących lokale pozostające w ich zasobie bądź, nad którymi sprawują zarząd w formie zaliczki na wywóz nieczystości; wskazano, że takie ustalenie i ocena stanu faktycznego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy GOAP, a w szczególności brak ustalenia, jakie lokale pozostają w zasobach skarżących (użytkowe i mieszkalne) i na jakiej podstawie są użytkowane przez członków i nieczłonków, najemców, dzierżawców, korzystających oraz czy, a jeśli tak to, w jakiej formie, spółdzielnie mieszkaniowe pobierają opłatę za gospodarowanie odpadami;

- art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie odniósł się w wyroku do zarzutu naruszenia przez organ art. 14 ust. 1 Dyrektywy 2008/98/WE podniesionego przez skarżące, jak również nie odniósł się do zarzutu braku możliwości uzyskania przez spółdzielnie danych niezbędnych do złożenia deklaracji o liczbie osób zamieszkujących daną nieruchomość, a ta wadliwość uzasadnienia wyroku uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie bez żadnego uzasadnienia, że przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie mogły być naruszone ani wskazane w skardze przepisy Ordynacji podatkowej, ani art. 217 Konstytucji, co skutkuje wadliwością uzasadnienia zaskarżonego wyroku tego rodzaju że jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę i ma to wpływ na wynik sprawy;

- niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych, tj. czy i w jakim reżimie prawnym skarżące spółdzielnie wykonują zarząd nieruchomościami wspólnymi;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej "p.u.s.a.") poprzez utrzymanie w obrocie prawnym w wyniku kontroli sądowej wadliwego prawnie aktu prawa miejscowego;

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. pełnomocnik spółdzielni podniósł ponadto zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 191 i art. 192 TFUE, polegające na przyjęciu, iż wyrażona w tym akcie prawnym zasada "zanieczyszczający płaci" pozwala na obciążenie spółdzielni mieszkaniowych jako podmiotów zarządzających na podstawie art. 27 ust 2 u.s.m. nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność (spółdzielni i osób, które wyodrębniły własność lokali) obowiązkiem składania deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami wytworzonymi przez gospodarstwa domowe;

- art. 14 i 15 Dyrektywy 2008/98/WE w zakresie, w jakim zaskarżony wyrok uznaje zasadność nałożenia na spółdzielnie mieszkaniowe jako podmioty zarządzające na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność (spółdzielni i osób, które wyodrębniły własność lokali) obowiązku składania deklaracji według wzoru przyjętego zaskarżoną uchwałą i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami wytworzonymi przez gospodarstwa domowe, pomimo że przepisy art. 3 pkt 5 i 6 Dyrektywy 2008/98/WE nie pozwalają na uznanie zarządzających spółdzielni ani za wytwórców ani za posiadaczy odpadów komunalnych wytworzonych przez gospodarstwa domowe;

- art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 ustawy śmieciowej poprzez nieprawidłową wykładnię i w efekcie przyjęcie, że w świetle definicji "właściciela nieruchomości" zawartej w ww. ustawie, obowiązki właściciela nieruchomości określone w ww. ustawie w przypadku spółdzielni mieszkaniowej spoczywają na zarządzie spółdzielni mieszkaniowej;

- art. 6n w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej poprzez wyjście zaskarżoną uchwałą poza granice upoważnienia zawartego w tym przepisie do ustalenia wzoru deklaracji składanej przez właścicieli nieruchomości w sytuacji, gdy w spółdzielnie mieszkaniowe jako podmioty zarządzające na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność (spółdzielni i osób, które wyodrębniły własność lokali) nie mieszczą się w definicji właściciela nieruchomości dla potrzeb ustawy śmieciowej, a tym samym naruszenie art. 94 Konstytucji RP;

- art. 217 Konstytucji RP oraz art. 5, art. 7, i art. 21 § 2 Ordynacja podatkowa w związku z art. 6q ustawy śmieciowej i art. 217 Konstytucji przez ich niezastosowanie do oceny art. 2 ust. 3 ustawy śmieciowej w kontekście obowiązków wynikających z art. 6h i 6m ustawy śmieciowej, co skutkowało błędnym uznaniem, że obowiązek złożenia deklaracji i wniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami może być przeniesiony na osoby trzecie inne niż wskazane w ww. art. 6h i 6m, przy czym osoby te wskazane obowiązki mają ponosić we własnym imieniu i na własny rachunek;

- art. 6m i 6h w związku z art. 6q ustawy śmieciowej poprzez skierowanie obowiązku składania we własnym imieniu deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami do podmiotów nieuznanych za właścicieli nieruchomości w myśl definicji z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej, w sytuacji, gdy obowiązki te adresowane są do właścicieli nieruchomości, a nie do podmiotów zarządzających nieruchomościami, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy śmieciowej;

- art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie prowadzące do błędnego uznania, że praworządne jest nałożenie obowiązku podania w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacji zgodnej ze stanem faktycznym, co do ilości osób zamieszkałych na nieruchomościach zarządzanych przez skarżące spółdzielnie mieszkaniowe i informacji, co do sposobu selektywnego lub nieselektywnego gromadzenia przez te osoby odpadów komunalnych oraz obowiązku ponoszenia ustalonej na podstawie tych informacji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pod rygorem skutków prawnych za podanie fałszywych danych, w tym odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie nieprawdy w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, na podmioty, którym przepisy prawa nie przyznały żadnych środków prawnych do zgromadzenia takich danych i ich weryfikacji pod względem zgodności ze stanem rzeczywistym;

- art. 3 stawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm., dalej "ustawa Prawo spółdzielcze") poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w niniejszej sprawie, co w konsekwencji sankcjonuje obowiązek kredytowania przez członków spółdzielni środkami pochodzącymi z ich prywatnego majątku tych dłużników gminy, którzy nie uiszczą opłaty śmieciowej, a jednocześnie nie są członkami spółdzielni;

- art. 27 ust. 2 i 3 u.s.m. przez przyjęcie, że spółdzielnie mieszkaniowe działając na podstawie tego przepisu są podmiotami sprawującymi zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów u.w.l., co w konsekwencji w związku z art. 2 ust. 3 doprowadziło do przeniesienia na zarządzające spółdzielnie obowiązku składania we własnym imieniu i na własny rachunek deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami i obowiązku wnoszenia tej opłaty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GOAP wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

5. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu. Autor skargi kasacyjnej sformułował zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy jak również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Przedmiotem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zgodności z prawem w niniejszej sprawie była uchwała z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 10 kwietnia 2013 r. pod poz. 2829. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 69 ust. 3, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 u.s.g., art. 12 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011 r. Nr 152, poz. 897), art. 6n w związku z art. 3 ust. 2a ustawy śmieciowej oraz § 5 ust. 3 pkt 19 i §13 pkt 1 Statutu Związku Międzygminnego GOAP (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2013 r., poz. 1701). Następnie uchwałą z 28 marca 2013 r., nr VII/39/2013, załącznik do uchwały z 12 marca 2013 r. otrzymał nowe brzmienie, a tym samym załącznik do poddanej w niniejszym postępowaniu kontroli sądowej przestał obowiązywać. Zgodnie z § 3 uchwały z 28 marca 2013 r., w pozostałym zakresie postanowienia uchwały z 12 marca 2013 r. pozostały bez zmian. Sformułowane w skardze zarzuty, pomimo zakwestionowania uchwały z 12 marca 2013 r., w całości dotyczyły w istocie jej załącznika w postaci deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak jednak przyjęto w orzecznictwie sądowym, uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11 i orzeczenie tam przywołane). Stąd też Sąd pierwszej instancji rozpoznał przedmiotową sprawę merytorycznie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Autor skargi zarzuca naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w przyjęciu stanu sprawy, pomimo braku jego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale, w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że spółdzielnie mieszkaniowe, jako podmioty zarządzające, są właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy śmieciowej i w związku z tym są w stanie ustalić i wskazać w deklaracji informację co do ilości osób zamieszkałych na zarządzanej nieruchomości z równoczesnym określeniem sposobu gromadzenia przez te osoby odpadów. Spółdzielnie mieszkaniowe jako podmioty zarządzające sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów o u.w.l. Spółdzielnie mieszkaniowe pobierają opłaty z tytułu odbioru odpadów komunalnych od wszystkich podmiotów zajmujących lokale pozostające w ich zasobie bądź na których sprawują zarząd w formie zaliczki na wywóz śmieci.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieodniesienia się w wyroku do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 Dyrektywy 2008/98/WE oraz zarzutu braku możliwości uzyskania przez spółdzielnie danych niezbędnych do złożenia deklaracji śmieciowych i liczbie osób zamieszkujących daną nieruchomość. Autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec przyjęcia bez żadnego uzasadnienia, że przy wydaniu uchwały nie mogły być naruszone wskazane w skardze przepisy Ordynacji podatkowej oraz art. 217 Konstytucji RP.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 95/12). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11). Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 2230/13). Nie można również na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. kontrolować konkretnych merytorycznych ocen sądu pierwszej instancji odnośnie do poszczególnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, albowiem przepis ten dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny dowodów stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 1146/10).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przyjąć należy, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, że przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ podatkowy, oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. zmierzają do kwestionowania ustaleń i oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, co świetle orzecznictwa sądów administracyjnych jest niedopuszczalne.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można również podzielić twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało przez Sąd sporządzone i doręczone skarżącym, a w jego treści zawarto wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej o nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do zarzut u naruszenia art. 14 ust. 1 Dyrektywy 2008/98/WE. Sąd pierwszej instancji zarzut ten rozpatrzył, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu (str. 14). Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., dokonał bowiem wszechstronnej oceny zaskarżonego aktu prawa miejscowego w oparciu o przekazane przez organ akta sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zaskarżony akt prawa miejscowego nie został dotknięty wadą prawną uzasadniającą konieczność stwierdzenia jego nieważności przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto normy wynikające z przytoczonych przepisów mają charakter ustrojowy i nie są wprost stosowane przez sądy administracyjne.

Bezzasadny jest również zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych. Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego oraz wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 191 i art. 192 TFUE oraz art. 14 i art. 15 Dyrektywy 2008/98/WE jest bezzasadny. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów i słusznie przyjął, że organ podejmując uchwałę nie naruszył wymienionych przepisów. W pkt 26 preambuły przywołanej dyrektywy wyrażona została zasada określana jako "zanieczyszczający płaci". Zgodnie z treścią tej zasady, o której stanowi art. 14 Dyrektywy, koszty gospodarowania odpadami muszą być ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzednich posiadaczy odpadów. Słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że zasadzie tej nie przeczy w jakikolwiek sposób uznanie za właściciela nieruchomości jednostki posiadającej nieruchomość w zarządzie lub w użytkowaniu, a także innych podmiotów władających nieruchomością. Ustanowienie szczegółowych zasad odpłatności z tytułu odbioru odpadów komunalnych przez gminę w rozdziale 3a ustawy śmieciowej., w tym nałożenie obowiązku ich uiszczenia na właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej, nie stoi na przeszkodzie możliwości rzeczywistego obciążenia obowiązkiem ich uiszczenia przez pierwotnego wytwórcę odpadów, co w rzeczywistości stanowi praktykę działania spółdzielni, które na gruncie obecnie obowiązującej ustawy śmieciowej pobierają opłaty z tego tytułu od wszystkich podmiotów zajmujących lokale pozostające w ich zasobie, bądź nad którymi spółdzielnie sprawują zarząd, przykładowo w formie zaliczki na wywóz nieczystości. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wytwórca odpadów oraz ich posiadacz, które to pojęcia zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 5 i 6 powyżej przywołanej Dyrektywy, powinni gospodarować odpadami w sposób gwarantujący wysoki poziom ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego, o których stanowią art. 191 i art. 192 TFUE oraz pkt 26 preambuły do Dyrektywy 2008/98/WE.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej przyjmując, że budowa tego przepisu nie uprawnia do uznania, iż ustawodawca wprowadził w ramach jej konstruowania określoną hierarchię właścicieli, spośród których na pierwszym miejscu powinni znajdować się właściciele poszczególnych gospodarstw domowych, zaś na ostatnim spółdzielnie mieszkaniowe. Zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, w świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 3 ustawy śmieciowej, że organ uchwalając uchwałę w przedmiocie wzoru deklaracji śmieciowej i obejmując jej zastosowaniem również spółdzielnie mieszkaniowe nie dopuścił się naruszenia wymienionych przepisów.

Na aprobatę nie zasługuje także podniesiony na etapie obecnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej zarzut, że Sąd pierwszej instancji rozpatrując sprawę w znacznej mierze oparł się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, dla której istotne znaczenie miała wykładnia przepisów dokonana przez Trybunał Konstytucyjny, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie odwołał się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w przedmiocie interpretacji katalogu podmiotów ustawowo obciążonych obowiązkami w zakresie gospodarowania odpadami, wynikającymi z ustawy śmieciowej. Sąd pierwszej instancji posłużył się jednak ww. wyrokiem dla poparcia samodzielnie dokonanych ustaleń.

Za bezpodstawny należy uznać wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 5, art. 7, art. 21 § 2 Ordynacji podatkowej Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że przepisy te nie miały zastosowania przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, a zatem nie można skutecznie zarzucić ich naruszenia organowi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zarzut wedle którego Sąd pierwszej instancji pominął art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze jest bezpodstawny. Norma prawna wyrażona w tym przepisie, zgodnie z którym majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, pozostawała bez znaczenia dla wydanego w sprawie wyroku.

Bezpodstawny jest również zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 27 ust. 2 i 3 u.s.m. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że z wzajemnej relacji u.w.l. i u.s.m. wynika, iż w praktyce mogą wystąpić różnego rodzaju formy praw do lokalu mieszkalnego, w których za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej i tak powinna zostać uznana spółdzielnia mieszkaniowa.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 6n, art. 6m i art. 6h ustawy śmieciowej. Stosownie do art. 6m ust. 1 ustawy śmieciowej na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Podmiotem odpowiedzialnym za złożenie deklaracji jest właściciel nieruchomości, którego definicja została zamieszczona w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej. Definicja ta ma charakter zakresowy, ponieważ zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości. Jej budowa nie uprawnia przy tym do uznania, że ustawodawca wprowadził w ramach jej konstruowania określoną hierarchię właścicieli nieruchomości, spośród których na pierwszym miejscu powinni znajdować się właściciele poszczególnych gospodarstw domowych, a na ostatnim miejscu spółdzielnie mieszkaniowe. Wniosek taki nie wypływa z wykładni art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy śmieciowej. ani z pozostałych przepisów tej ustawy.

Z kolei mając na uwadze art. 2 ust. 3 ustawy śmieciowej, w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela zostały wprost nałożone na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu u.w.l. lub na właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Poza tym trzeba podkreślić, że podstawa prawna nałożenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustanowiona została w przepisach ustawy śmieciowej, w tym w art. 6n ust. 1 tej ustawy, w którym zawarte zostało upoważnienie do podjęcia uchwały określającej wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd sformułowany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, że opłata, o której stanowi art. 6h ustawy śmieciowej, co prawda ma charakter daniny publicznej w konstytucyjnym rozumieniu, ale nie w rozumieniu podatkowym. Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować cele wynikające z przepisów ustawy śmieciowej.

Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy i § 14 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).