Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1934/19 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] marca 2019 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1934/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] marca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Komendant Główny Straży Granicznej, dalej KGSG postanowieniem z dnia [..] stycznia 2019 r. orzekł o umorzeniu prowadzonego wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego, wszczętego postanowieniem KGSG z dnia [..] stycznia 2018 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, iż wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej skarżący przestał podlegać orzecznictwu dyscyplinarnemu, co skutkowało umorzeniem przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego od tego postanowienia, postanowieniem z dnia [..] marca 2019 r. Minister orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wskazał, iż bezsprzecznie rozkazem personalnym z dnia [.]. sierpnia 2018 r. KGSG (utrzymanym co do meritum w mocy decyzją Ministra z dnia [.]. grudnia 2018 r.) skarżący został z dniem 31 grudnia 2018 r. zwolniony ze służby w Straży Granicznej. Za niezasadny organ uznał podnoszony przez skarżącego argument, iż zastosowanie w niniejszej sprawie winien znaleźć § 24 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. Wyjaśnił w tym zakresie, że postanowienia o umorzeniu postępowania wobec przedawnienia karalności nie wydaje się w przypadku, gdy zebrane dowody uzasadniają uniewinnienie obwinionego od popełnienia zarzucanego mu czynu. Powołany przepis odnosi się wyłącznie do funkcjonariuszy Straży Granicznej pozostających w służbie. Tylko do tej grupy zawodowej jest adresowany i tylko tę grupę obejmuje. W dacie wydania przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia ([..] stycznia 2019 r.) o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, skarżący nie był już funkcjonariuszem Straży Granicznej, został bowiem ze służby w Straży Granicznej zwolniony z dniem 31 grudnia 2018 r. Skoro ww. nie posiadał statusu funkcjonariusza Straży Granicznej, to niedopuszczalne było prowadzenie wobec niego, czyli w stosunku do osoby pozostającej poza służbą, postępowania dyscyplinarnego i w konsekwencji wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przesądzającego o winie, czy też jej braku. Niemożliwym stało się także merytoryczne jego rozpatrzenie w trybie § 24 ust. 6 rozporządzenia. Obligowało to zatem organ I instancji do umorzenia postępowania dyscyplinarnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość przejawiającą się tym, iż obwiniony przestał podlegać orzecznictwu dyscyplinarnemu.

Skarżący zaskarżył to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, iż ostateczna jest decyzja Ministra z dnia [.] grudnia 2018 r., ustalająca termin zwolnienia skarżącego ze służby na dzień 31 grudnia 2018 r. Skarga na powołaną decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 230/19. W konsekwencji, w dacie procedowania przez organ I instancji ([.] stycznia 2019 r.) skarżący pozostawał poza służbą w Straży Granicznej. Zdaniem Sądu, konieczne stało się zatem umorzenie prowadzonego przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego na podstawie § 24 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia, wobec zaprzestania podlegania przez niego orzecznictwu dyscyplinarnemu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "niepodjęcia wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienia związania własnym rozkazem personalnym przenoszącym skarżącego do dyspozycji, równoważnym z zaprzestaniem służby z uwagi na stan zdrowia orzeczony przez komisję lekarską MSWiA, zaskarżonym w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym błędnego ustalenia statusu skarżącego w myśl art. 47 ustawy o Straży Granicznej" Sąd stwierdził, że skoro wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., wydanym w sprawie II SA/Wa 230/19 tutejszy Sąd oddalił skargę skarżącego na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby, treść wyroku wydanego w sprawie II SA/Wa 1412/18 (którym uchylono orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [..] maja 2018 r. w przedmiocie zdolności skarżącego do służby) ma drugorzędne znaczenie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i interpretację, a mianowicie § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (dalej zwanego rozporządzeniem),

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, tj. § 24 rozporządzenia w zw. z art. 8, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez błędną interpretację cytowanego rozporządzenia oraz nieprawidłowe jego zastosowanie, skutkujące swobodnym wyborem przesłanki umorzenia postępowania dyscyplinarnego bez uzasadnienia odrzucenia pozostałych przesłanek, które organ mógł zastosować,

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, bowiem Sąd zaniechał pełnego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia,

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niepełne i niedokładne zbadanie sprawy i wydanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego orzeczenia w sprawie, czym naruszył on zasadę prawny obiektywnej.

Wniesiono o uchylenie wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia z [..] marca 2019 r. wydanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i postanowienia z dnia [.]. stycznia 2019 r. wydanego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie postępowania dyscyplinarnego, stwierdzenie umorzenia postępowania w trybie § 24 rozporządzenia i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie należało rozważyć zastosowanie przepisu § 24 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. Zdaniem skarżącego, wobec nawiązania procedury dyscyplinarnej do przepisu art. 17 k.p.k. uprawnionym jest, aby przy rozstrzyganiu spornego w tej sprawie zagadnienia posłużyć się poglądami wyrażonymi na gruncie procedury karnej. Skarżący kasacyjnie, posługując się poglądami doktryny, dokonał rozróżnienia między przesłankami wyrażonymi w w/w przepisie, tj. podzielił je na materialne oraz procesowe. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, pierwszeństwo powinna mieć przesłanka z § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, odnosząca się do zarzutu pierwszego, tj. dotyczącego naruszenia nietykalności cielesnej S.S. w związku z brakiem materiału dowodowego, który jednoznacznie udowadniałby obwinionemu zarzucany czyn.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli chybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta został na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał jednakże poszczególnych zarzutów z jedną z dwóch podstaw skargi kasacyjnej. Nadto zarzuca on w zarzucie pierwszym naruszenie § 24 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r., Nr 118, poz. 1015 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem bez wskazania naruszonego punktu tego ustępu, a w zarzucie drugim naruszenie § 24 bez wskazywania precyzyjnie, który z przepisów zawartych w tej jednostce redakcyjnej został naruszony, mimo że paragraf ten składa się z 6 ustępów, a niektóre spośród nich posiadają dodatkowe podziały wewnętrzne na punkty. Wadliwości te są możliwe do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09) i pozwalają na merytoryczne odniesienie się do podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej.

Istota zarzutu pierwszego, tj. naruszenia § 24 ust. 1 rozporządzenia sprowadza się do nierozważenia kwestii konkurencji przesłanek warunkujących umorzenie postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie zachodziła możliwość zastosowania trzech przesłanek umorzenia postępowania uregulowanych w § 24 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 rozporządzenia, a pierwszeństwo zastosowania winna mieć przesłanka z § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym postępowanie dyscyplinarne umarza się, jeżeli ustalono, że czyn przypisany obwinionemu nie wypełnia znamion czynu, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.

Przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (art. 134 i nast.) oraz rozporządzenia (np. § 8 ust. 1 rozporządzenia) regulujące odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariuszy służby granicznej, odnoszą tę odpowiedzialność wyłącznie do funkcjonariuszy pozostających w służbie. Ustawodawca nie tylko posłużył się dla określenia osoby podlegającej odpowiedzialności pojęciem "funkcjonariusz", ale i formułując katalog kar wskazuje, że mogą być one dolegliwe wyłącznie dla osoby pozostającej w stosunku służbowym. W ustawie i rozporządzeniu brak jest przy tym przepisu stanowiącego expressis verbis, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby pozostaje bez wpływu na prowadzone wobec niego postępowanie dyscyplinarne. Przeciwnie zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia postępowanie dyscyplinarne umarza się, jeżeli ustalono, że obwiniony przestał podlegać sądownictwu dyscyplinarnemu.

W rozpoznawanej sprawie rozkazem personalnym z dnia [..] sierpnia 2018 r. KGSG, utrzymanym co do meritum w mocy decyzją Ministra z dnia [.] grudnia 2018 r., skarżący został z dniem 31 grudnia 2018 r. zwolniony ze służby w Straży Granicznej. Postanowieniem z dnia [.] stycznia 2019 r. KGSG orzekł o umorzeniu prowadzonego wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego, wszczętego postanowieniem KGSG z dnia [.] stycznia 2018 r. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej skarżący przestał podlegać orzecznictwu dyscyplinarnemu. Powstała sytuacja nie pozwalała organowi na wybór jednej z przesłanek umorzenia postępowania, z katalogu uregulowanego w § 24 ust. 1 rozporządzenia. Zwolnienie z służby funkcjonariusza skutkuje obligatoryjnym umorzeniem przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego. Z tych względów zarzut sformułowany w punkcie pierwszym nie mógł zostać uznany za uzasadniony, podobnie jak i zarzut naruszenia przepisów wskazanych w punkcie drugim. Oba zarzuty są powiązane treściowo, gdyż zdaniem skarżącego błąd wykładni § 24 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i niezastosowania § 24 ust. 1 pkt 1 lub 3 rozporządzenia doprowadził do naruszenia przepisów procesowych przez niewłaściwe ich zastosowanie. Jak wynika z powyższych argumentów zarzuty te nie znajdują oparcia w powołanych wyżej przepisach prawa.

Zarzut naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niepełne i niedokładne zbadanie sprawy i wydanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego orzeczenia w sprawie, czym naruszył on zasadę prawny obiektywnej, jest nieuzasadniony. Sąd I instancji przeprowadził prawidłową, pełną i dokładną kontrolę zaskarżonego postanowienia i orzekł w granicach sprawy, odnosząc się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, iż istotą tego zarzutu jest nierozważenie przez organ możliwości umorzenia postępowania na innej podstawie prawnej. Skarżący był zainteresowany umorzeniem postępowania w oparciu o przepis § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zastosowanie tej przesłanki umorzenia jest możliwe wyłącznie w stosunku do osoby pozostającej w chwili orzekania przez organ w stosunku służbowym. Zwolnienie ze służby obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie § 24 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, bez możliwości badania innych przesłanek umorzenia. W związku z tym zarzut ten nie znajduje podstaw do jego uwzględnienia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną i zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa, co pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Posłużenie się w uzasadnieniu wyrażeniem "nie jest zrozumiały zarzut ..." jest dość niefortunne i może wprowadzać w błąd, sugerując, że Sąd nie rozumie zarzutu i z tej przyczyny nie może się do niego odnieść. Wbrew jednak twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutu podniesionych w skardze, w tym także do zarzutu nr 3 e. Sąd I instancji wskazał, dlaczego zarzut ten jest nieuzasadniony. Argumentacja ta była wystarczająca, mimo że jednozdaniowa. Z tych względów zarzut ten nie może zostać uznany za uzasadniony.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.