Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2005 r., nr XXV/210/05 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów I. stwierdza nieważność § 13 zaskarżonej uchwały, II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie.

II SA/Go 538/17

Uzasadnienie

Rada Miejska podjęła w dniu 31 marca 2005 r. – na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm. – określanej dalej jako u.s.o.) - uchwałę nr XXV/210/05 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów .

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w części dotyczącej:

- § 9 ust. 3 uchwały stanowiącego, iż stypendium szkolne przewidziane w § 7 pkt 1 - 3 może być realizowane poprzez zwrot uprzednio zaakceptowanych wydatków, po przedstawieniu rachunków potwierdzających poniesione wydatki, w formie wypłaty gotówkowej z kasy urzędu lub przelewem na bankowy rachunek rodziców ucznia ( opiekunów prawnych ) lub pełnoletniego ucznia,

- § 13 uchwały stanowiącego, iż wnioski o przyznanie stypendium szkolnego składa się do dnia 15 września danego roku szkolnego, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych do 15 października danego roku szkolnego,

Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisu art. 90n ust. 6 i 7 u.s.o. poprzez nieuprawnione zawężenie możliwości złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego do dat wskazanych w § 13 uchwały oraz przepisu art. 90f w zw. z art. 90 d ust. 1 u.s.o. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie w § 9 ust. 3 uchwały, iż refundacja poniesionych wydatków może nastąpić po uprzednim przedłożeniu rachunków potwierdzających poniesione wydatki

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wyżej wskazanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną.

Na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. Prokurator podtrzymał skargę z tą zmianą, iż cofnął ją w zakresie żądania stwierdzenie nieważności § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g. ). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. , II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W kontekście sądowej kontroli działalności uchwałodawczej organów gminy wskazać należy, że odwoływanie się do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U z 2016 r, poz.- określanego dalej jako r.z.t.p.), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2005 r. nr XXV/210/05 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów podjęta na podstawie art. 90f u.s.o.

Zgodnie z powyższym przepisem rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają – po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego – po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia. W odniesieniu do kontrolowanej uchwały nie ulega wątpliwości, że spełniona została pierwsza przesłanka konstytucyjna dopuszczalności stanowienia aktu prawa miejscowego. Art. 90f u.s.o. stanowił podstawę umocowującą Radę Miejską do podjęcia zaskarżonej uchwały.

W odniesieniu do drugiej przesłanki konstytucyjnej (akt prawa miejscowego musi zawierać regulację przedmiotowo mieszczącą się w granicach ustawowego upoważnienia), to w kwestii określenia granic regulacji, wyznaczonej ustawowo wymaga uwzględnienia unormowanie materialnoprawne w art. 90d i art. 90e u.s.o. Zestawienie regulacji art. 90f u.s.o. z regulacją art. 90d i art. 90e u.s.o. daje podstawy do zawężenia przedmiotowego regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej, tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 99/14). Przez użyte w art. 90f u.s.o. pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego" należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14 ). Mając na uwadze tak zdefiniowany zakres przedmiotowy regulacji jaka powinna być zawarta w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym zgodzić się należy ze skarżącym, iż niewątpliwie nie zachodziła potrzeba określania w uchwale terminu do którego składa się wniosek o stypendium szkolne, jak to uczyniono w § 13 uchwały. Wynika on bowiem wprost z art. 90n ust. 6 u.s.o. Samo jednak powtórzenie tego przepisu w regulaminie udzielania pomocy, z naruszeniem § 118 w zw. z art. 143 r.z.t.p. – jak już wspomniano powyżej - nie stanowiłoby podstawy do stwierdzenie nieważności. Jednakże w kontrolowanej uchwale wobec braku przytoczenia również art. 90n ust. 7 u.s.o. (stanowiącego, iż w uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium może być złożony po upływie terminu, o którym mowa w ust. 6) w istocie doszło do niedopuszczalnej modyfikacji regulacji ustawowej, ograniczając uprawnienia do złożenia wniosku jedynie odpowiednio do dnia 15 września oraz do 15 października danego roku, nie przewidując w tym zakresie żadnego wyjątku.

Oznacza to, iż § 13 uchwały, istotnie narusza prawo, a tym samym zaistniały przesłanki do stwierdzenia jego nieważności – na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. ( pkt I wyroku ).

Zgodnie z art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Stosując rozumowanie argumentum a maiori ad minus, za dopuszczalne należy uznać cofnięcie częściowe skargi, jeśli skarga dotyczy co najmniej dwóch zagadnień, które mogą być rozpoznawane w oderwaniu do siebie ( por. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 356 - 357 i powołane tamże piśmiennictwo). Natomiast w myśl art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W rozpoznawanej sprawie skarżący cofnął skargę w zakresie stwierdzenia nieważności § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały, które dotyczy kwestii niepowiązanych z tymi uregulowanymi w § 13. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności, które nakazywałyby uznać cofnięcie skargi w powyższym zakresie za niedopuszczalne. Zważyć bowiem należy, iż w odniesieniu do kwestii uregulowanej w § 9 ust. 3 uchwały podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 99/14. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że w zakresie przedmiotowym trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego, o jakich mowa w pkt 3 i 4 art. 90 f u.s.o., mieści się regulacja procesowa, która obejmuje dopuszczalność dowodów, których przeprowadzenie daje podstawy do ustalenia przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnienia – stypendium szkolnego czy zasiłku szkolnego. W powołanym wyroku NSA uznał, że tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego, analogicznie też zasiłku szkolnego, obejmuje również sposób ustalenia stanu faktycznego, w tym i dowody dopuszczalne do ustalenia stanu faktycznego. Taka regulacja regulaminu nie narusza unormowania art. 75 § 1 k.p.a., które ma rolę podstawową przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, co nie wyłącza regulacji szczególnej, która z kolei nie zamyka, po jej wyczerpaniu (czyli braku dowodów wskazanych w regulacji szczególnej), zastosowania wszystkich reguł dowodowych przyjętych w k.p.a.

Wobec powyższego Sąd - na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a. - umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie ( pkt II wyroku).